构建我国国土空间规划体系的若干思考

尚晓博 西安市城市规划设计研究院

1 我国国土空间规划现状和存在的问题

1.1 现状分析

现阶段，有关我国社会发展规划和土地利用规划已经形成了成熟的体系，从功能定位来看，全国主体功能区规划是约束性和战略性的国土空间规划，城乡规划方面则遵循统筹规划的原则，土地资源规划则重点在于落实好城乡建设规划，成为城乡规划和土体宏观管控的重要依据。环境保护规模的作用是改善环境，完成防污保护环境的任务。从规划期限来看，土地利用规划和城市规划是中长期的规划，一般来说城市规划的期限是20 年，土地利用的规划期限是15 年，土地整治规划的期限是5年，环境保护规划是5年。从规划事权与实施手段来看，城乡规划的实施是在又详细控制性规划许可的基础上进行城市用地空间形态与用地规模的控制，而土地利用规划的实施手段有用地审批、用地预审和粘度计划等，环境保护的规划指的是采用生态治理、环境保护的手段来影响项目的评估和实施。

1.2 问题分析

现阶段，我国国土空间规划体系还存在的问题如下：首先不同规划之间的功能交叉，比如城乡规划和土地利用规划空间尺度相同，但是经济社会发展有关的规划是城乡规划和土地利用规划的范围，而土地利用规划中的资源配置、基础设施建设则是发改部的工作。为了强调城乡统筹发展和区域协调性发展，目前城市规划和土地资源的规划存在较大的功能交叉。其次，层次体系还有待完善。上级规划应注重的是政策性和战略性规划，下级规划才要注重适应性和操作性，但在实际国土规划中，规划层次之间没有太大的差异性，中间层次的省市规划不能及时反馈上级规划并指导下级规划，下级规划也不能对上级规划深化和细化。此外，在规划管理方面还存在效率低下的问题，规划主管部门缺乏对规划实施的统一管理，使得规划衔接上存在较大困难，无法有效发挥规划的作用。在规划实施中各个级别的规划独立编制、独立工作，使行政成本大大增加，而且还会出现行政上的冲突，影响国土空间规划的有效落实，也会带来不少社会问题。

2 构建国土空间规划体系的意义

2.1 解决空间无序的问题

第一，由于我国自然资源人均占有率低，且存在空间分布差异，加剧了自然资源要素配置的不合理性，尤其在资源承载能力达到极限以后会产生越来越严重的问题。而构建科学合理的空间规划体系，可根据自然规律与要素对人类活动进行合理布局，从而可缓解生态破坏、环境污染、空间开发利用效率低下等问题。

2.2 解决部门规划冲突，使规划更加合理

各部门在进行国土空间规划时还存在一致性方面的问题，因为缺乏完善的沟通机制使各部门之间不能达成协调与一致，在规划时出现的各种矛盾会随着时间的增加而引起更多的资源浪费，加剧了国土规划的难度。从系统的角度来说，构建空间规划体系可将不同部门联系起来，明确各自的定位和功能的基础上，互相理解对方工作，协调各自的关系从而可解决部门之间冲突的问题，使形成国土规划的合力使国土空间资源规划更加科学合理。

3 构建国土空间规划体系的思路

3.1 定位

在构建国土空间规划体系之前首先要明确其定位，明确该体系的核心作用是为了使规划更加规范有序，通过规划体系的合理构建能明确各类规划的定位和关系，并不断发现问题和调整完善。同时明确各类规划的核心功能与要发挥的作用，明确哪些规划还需要加强和调整，明确不同规划之间存在哪些重复的内容需要删除，使各类空间规划关系得以理清，从而形成和谐有序的整体。

3.2 原则

第一必须和我国实际和未来发展紧密相关，也就是我国国土空间规划体系的形成必须和我国的国土面积、体制环境和市场情况、法律环境等联系起来，国际上的国土空间规划体系并不完全适合我国国情，所以不能照搬别的国家的做法。第二，要求实事求是，正视历史遗留问题和体制方面的问题，寻找符合一般自然规律和经济规律的构建思路，解决我国空间规划上存在的矛盾问题。同时可以借鉴其他国家在空间规划体系建设上的思路。第三应同时重视体制的完善和技术的创新，解决体制上和技术上的矛盾。第四因为空间规划体制改革时间漫长，空间规划体系的形成需要一定时间。第五要重视法律手段，强化法治理念，发挥立法的作用。以法律的形式肯定空间规划体制改革，明确改革成果，为进一步体制改革奠定基础。

3.3 构建方案思路

第一种方案，通过各部门所编制的各类空间规划的整合分析，编制国家、省、市县五级统一的空间规划方案，实现国土空间规划的全面覆盖。在现有各国家、省市区主体功能区规划和地区土地利用总规划的基础上编制国家级和省市级的空间规划，使国土空间规划更加有战略性和基础性，要求统一各级空间规划的期限、编制的规程和技术规范等。第二种方案是重点针对主体功能区域的规划、土地利用的规划、城镇体系的规划，并明确这类空间规划的作用和相互之间的关系。该方案能实现对各类和各区域用地的具体安排，推进市县多规合一，通过统一编制市县空间规划逐步形成一个市县一个规划的规律。

4 需要进一步探索研究的问题

4.1 空间规划和发展规划之间的关系研究

目前我国在空间资源的发展规划还不能系统地解决空间布局的问题，在未来发展规划领域依然要根据时代经济和社会发展的具体情况编制不同的专项规划，但是在空间规划方面却必须遵循既有主体功能区规划的要求，不管在国家层面还是地方层面关于发展规划景观空间性在加强，但是局限于相关内容的具体布局，对于空间规划的进一步落实还需要研究。

4.2 相关部门职能整合问题

因为空间规划方案的不同所以关于部门的整合也要采取不同的措施，比如根据方案一的构建思路应该建立国家空间规划委员会，发挥委员会的作用整合国家发改委。住建部、国土资源部、环保部等相关部门的职能。根据方案二，则需要明确由国家发改委带头行使国家空间管理的职能。国家发改委在空间规划管理方面的职能是从宏观和中观层面进行空间规划，修订和实施《全国主体功能区规划》，协调各省主体功能区规划工作，可建立独立的规划司将国家层面的空间格局、区域政策以及资源环境承载能力分析、土地利用状况监测等统一起来，使各个环节得以衔接，将国土空间规划和管理工作真正落实下去。

4.3 相关技术方法的创新和人才的培养

在技术创新方面，需要解决的是不同类空间规划之间数据、标准以及技术不统一的问题，以及不同类型空间规划有关土地利用管理的差异性问题。通过技术创新可在一定程度上解决上述问题，形成可以推广的模式与方法。在人才培养方面，是为了实现各部门之间的沟通合作，建立合作机制以实现资源共享，要求各部门在招收和培养人员方面应该系统地考虑，形成稳定的技术支撑力量。此外，积极利用信息技术建立信息平台，加强各部门之间的资源共享，避免因资源配置问题而产生人力物力和财力上的浪费。

5 结束语

综上，本文对国土空间规划体系的建设进行了简要分析，提出科学合理的空间规划体系既能实现对空间资源的积极保护，还能实现空间的合理开发，解决各种矛盾冲突问题，使各类空间规划得以明确定位，协调相互之间的关系。在构建时要注意明确定位和遵循相应的原则，在未来则应该加强技术的创新和人才的培养，积极利用科学技术研究成果构建信息平台实现信息和资源共享，使国土空间规划工作更加有序合理地开展。