浅谈《SPS 协定》与海关卫生检疫的关系

韩鹏宇 丹东海关（辽宁，丹东，118000）

滕艳霞 大东港海关（辽宁，东港，118300）

郑慧芳 海南医学院（海南，海口，570102）

随着经济全球化的不断发展，技术性贸易壁垒正逐渐取代关税贸易壁垒， 成为各国调控对外贸易、维护国家利益的主要手段［1］。传统的技术性贸易壁垒，多局限于针对食品和动植物及其产品的检疫措施，然而，随着近年来国际疫情的频发，高致病性禽流感等人畜共患病疫情、寨卡病毒病等病媒传播疫情，已成为严重影响国际贸易的不利因素［2］。与此同时，越来越多的国家也逐渐意识到，国境卫生检疫在维护国门安全的同时，还发挥着调节对外贸易的重要作用［3］。随着我国机构改革的全面推进，出入境检验检疫队伍和职能划入海关总署。在新的时代背景下，国境卫生检疫和我国对外贸易的联系更加紧密。 探索如何利用海关职能优势，发挥卫生检疫对国际贸易的调节作用， 也为新海关建设和卫生检疫事业发展提供了新思路。本文从世贸组织工作框架入手，着重介绍了《实施卫生和植物卫生措施协定》（以下简称《SPS 协定》）的基本原则，结合近年来各国发布的卫生检疫相关SPS 通报，探讨如何在新时代海关背景下，应用卫生检疫服务我国外贸工作。

1 世纪贸易组织（WTO）简介

1995 年1 月1 日，世界贸易组织（World Trade Organization ，WTO）正式成立，截至目前，已有164个成员国加入WTO。 世贸组织通过成员国签署的《WTO 协定》管理国际贸易。 《WTO 协定》包含4 个附件，其中，附件1 的内容又分为商品贸易协定、服务贸易协定和知识产权贸易协定；附件2 为争端解决谅解相关规定； 附件3 为贸易政策评审机制；附件4 为诸边贸易协定（此协定仅适用于签署诸边贸易协定的成员国， 而非适用于所有WTO 成员国）。《SPS 协定》 和 《技术性贸易壁垒协定》（以下简称“《TBT 协定》”） 均属于附件1 中关于商品贸易协定的内容。 在国际贸易事务中，WTO 采用争端解决机制维护成员国权利和敦促成员国履行义务。WTO 争端裁决以《WTO 协定》为基础，遵循固定流程，并且具有时间限制，从而加速了争端的解决。

2 《SPS 协定》的目的和适用范围介绍

《SPS 协定》 附件A.1 明确指出，SPS 措施的目的是：（a） 保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；（b）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、 污染物、 毒素或致病有机体所产生的风险；（c） 保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；（d）防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。

根据《SPS 协定》，成员国有权制定和采用SPS措施，但这些措施应满足以下条件：（1）仅在保护生命或健康所必需的范围内适用；（2） 以科学原则为基础， 在没有足够的科学证据支持时，不继续适用；（3）不得不公正区别对待国内外不同来源商品。 成员国有2 种方式证明采用的SPS 措施有科学根据：（1）在国际标准基础上制定措施；（2）在风险评估的基础上制定措施。 此外《SPS 协定》第2 条第1 款规定，各成员国有权采取必要的SPS 措施， 以保护人、动物或植物的生命或健康， 但这些措施不得违反《SPS 协定》中的基本原则。 这意味着成员国可以优先考虑健康保护而不是贸易，但是，采取对贸易有影响的SPS 措施必须符合《SPS 协定》中关于原则和程序性的相关要求。 如果出口成员国对进口成员国采取的SPS 措施有异议， 它可向WTO 争端解决机构提出法律质疑，并有义务提供进口国违反《SPS 协定》的证据。

3 《SPS 协定》重要原则

《SPS 协定》并没有对国际贸易涉及的事项做出详细规定，而是规定了应用SPS 措施的原则。 这些原则既是WTO 成员国制定SPS 措施的依据， 也是WTO 裁决相关贸易争端的依据。 因此，熟悉《SPS 协定》 的主要原则， 是制定和运用卫生检疫相关SPS措施的基础。

3.1 协调统一原则

《SPS 协定》 附件A 第2 段介绍了协调统一原则的概念，即“不同成员国制定、承认和适用共同的卫生和植物卫生检疫措施”。 协调统一原则在SPS致力于保护人类、 动物和植物生命健康的基础上，为成员国带来了以下几点好处： （1）方便国际贸易，因为符合同样标准的产品会被更广泛地接受， 生产者不需要事先知道其产品的最终市场， 从而减少对贸易的不合理限制；（2）便于先进生产工艺、技术的交流与应用；（3） 避免生产者为迎合不同标准而创造不同的工艺或制造不同的产品， 提高效率， 实现规模经济；（4）增加消费者选择的供应商数量，从而降低消费成本；（5） 通过直接应用国际组织或其它成员国的风险评估的结论，避免对相同风险进行重复评估，降低风险评估成本；（6）缓解贸易条件对制造商、进出口商，尤其是发展中国家企业的限制。 在《SPS 协定》中，协调统一原则要求成员国履行以下义务：（1）应在国际标准、准则或建议的基础上制定SPS 措施；（2） 应参加国际标准制定和定期审查工作， 特别由是 “三姐妹”[国际食品法典委员会（Codex）、世界动物健康组织（OIE）、国际植物保护公约（IPPC）]编写的国际标准、准则和建议。同时，履行以上义务的成员国将享有以下权利：（1） 符合国际标准、 准则或建议的SPS 措施将被视为必要， 并被推定为符合《SPS 协定》要求；（2）成员国可以采取比相关国际标准更严格的SPS 措施， 如果这些措施有科学根据或符合《SPS 协定》第5 条规定的适当保护水平原则。

3.2 适当保护水平原则

在某些情况下，成员国制定的SPS 措施并不以国际商定的标准为基础。 首先， “三姐妹”制定的国际标准或建议很难覆盖食品安全、动植物健康所涉及的所有方面， 此外， 成员国可能希望采取的卫生和植物卫生检疫措施达到比相关国际标准更高或更低的保护水平。 所以，必须指出的是， 虽然WTO鼓励成员国在制定SPS 措施时使用国际标准，但成员国不会因为采取的SPS 措施不符合国际规范就违反《SPS 协定》。根据《SPS 协定》第3 条和第5 条，WTO 允许成员国采取比相关国际标准更为严格的SPS 措施， 或在不存在相关国际标准的情况下制定和采用SPS 措施， 但这些措施必须符合第2 条规定的基本义务，并且满足以下3 点要求：（1）应在风险评估的基础上采取相应措施；（2） 与SPS 其它条款规定的原则相一致；（3） 不对贸易产生不必要的限制。《SPS 协定》第5 条明确了“风险评估和确定适当卫生和植物卫生保护水平”的相关内容，其中，第5条第1 款规定， 成员国采取的SPS 措施应以人类、动物或植物生命、 健康面临的风险评估结果为基础， 风险评估的方法应参考相关国际组织的技术规范。

为确定SPS 措施是否以风险评估为基础， 应首先明确"风险评估" 的实际含义。 《SPS 协定》附件4界定的风险评估有两大类：（1） 针对虫害或疾病引起的风险，评估其入侵进口国或在进口国传播的风险，以及相关的潜在生物和经济后果；（2）针对食源性风险，评估食品、饮料或饲料中存在添加剂、污染物、毒素或致病生物对人类或动物健康可能产生的不利影响。 需要注意的是，在风险评估时应首先确定风险的类别，因为《SPS 协定》对不同类别的风险有不同的评估要求。

3.3 透明性原则

透明性原则是世贸组织框架内的重要基本原则， 其目的是在成员国间建立有效的沟通途径，从而确保国际贸易能够顺利、 自由和可预测地开展。世贸组织框架内的许多条款都涉及透明性原则，其中《SPS 协定》的第5.8 条（应成员国要求提供解释原则）、第7 条（一般透明性原则）及附件B 涉及此项原则。在《SPS 协定》中，透明性原则要求成员国履行以下义务：（1） 通报拟采用或已经施行的SPS 措施；（2） 确定1 个中央政府机构专职负责SPS 措施的通报工作；（3）公开发布所有已施行的SPS 措施；（4） 设立SPS 措施相关事宜咨询机构， 负责回答其他世贸组织成员提出的问题。

《SPS 协定》对SPS 措施的通报流程、时限有以下几点要求：（1） 成员国应在早期阶段公布拟实施SPS 措施的草案， 供其他成员国提出评论和建议；（2）给予其他成员国60 天的评议时间，在此期间，WTO 成员国可就草案发表意见，其中，发展中国家和最不发达国家的评议期可放宽至90 天；（3）在评议期结束后， 成员国可在考虑其他成员国意见的基础上通过草案，并公布相关法规；（4）从公布法规到其生效应留有至少6 个月的缓冲期。 此外，《SPS 协定》 还规定了紧急情况下SPS 措施的通报程序。《SPS 协定》附件B 第6 段指出，当成员国在健康保护方面出现或有可能出现紧急问题时， 该成员可在其认为必要时省略以上列举的步骤， 但需通过WTO 秘书处立即将特定条例和所涵盖的产品通知其他成员国， 并简要说明该条例的目标和理由， 包括紧急问题的性质等。 此种情况下，成员国可在采取紧急措施之前或之后进行通报， 并解释采取紧急行动的理由。

4 国际贸易中有关卫生检疫的SPS 通报

《SPS 协定》 涉及的卫生检疫业务较为广泛，包含传染病防控、食品卫生监督、病媒生物监测等。 然而，截止目前，我国海关卫生检疫部门还未发布任何SPS 措施相关通告， 仅在2005 年6 月发布了1项卫生检疫相关TBT 措施通告， 即G/TBT/N/CHN/99（《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》）通告。 然而，由于近年来国际传染病疫情的高发态势，控制传染病传播已成为影响国际贸易的重要因素，涉及卫生检疫的SPS 措施通报也在逐年增加。

4.1 G/SPS/N/JPN/105 通报

2002—2003 年我国暴发“非典”疫情，此次疫情的病原体为一种新型冠状病毒，果子狸是这种病毒的宿主。2003 年7 月14 日，日本政府向世贸组织发布紧急通告（G/SPS/N/JPN/105）［4］，宣布从即日起，禁止进口果子狸、鼬獾等动物。 综合分析该通报，可发现如下特点：（1）从该通报的类型来看，此通报为紧急通报，所以，在通报前，并无草案供其他成员国评议，通报发布日期即为正式生效日期；（2）覆盖范围为所有国家或区域；（3） 通报措施的目的为保护人类健康不受动物、植物虫害和疾病影响；（4）该措施的制定无可供参考的相关国际标准。

4.2 G/SPS/N/MEX/216 通报

2009 年6 月，墨西哥发布G/SPS/N/MEX/216 通报［5］，宣布执行“病媒生物相关流行病学监测和预防控制标准”。 该标准规定了登革热等6 种病媒传播疾病的监测和预防控制规程，不仅对边境口岸病媒生物监测工作有指导作用，同时，也被融入墨西哥国家整体医疗框架，作为全国传染病防控体系的重要环节。 此外， 墨西哥政府于同年6 月发布了G/SPS/N/MEX/216/Add.1 通报，作为G/SPS/N/MEX/216通报的补充，该通报对之前发布的标准内容做出了修订。

4.3 G/SPS/N/TUR/28 通报

2013 年4 月， 土耳其发布G/SPS/N/TUR/28 通告［6］，宣布实施用以控制食源性人畜共患病的法规。该法规涉及食品和动物饲料的加工生产、运输以及销售等环节的卫生要求，目的是减少沙门氏菌等食源性疾病的流行率， 降低人畜共患病发生的风险。通报指出，该法规的设立遵照相应国际标准，即“国际食品法典委员会（Codex）”和“世界动物健康组织（OIE）”中的相关标准。 同年8 月，土耳其政府发布G/SPS/N/TUR/28/Corr.1 更 正 通 告［7］，对 原 通 告 中 咨询中心联系方式进行了更正。

4.4 G/SPS/N/KGZ/3 通报

2015 年7 月，吉尔吉斯斯坦发布G/SPS/N/KGZ/3 通告［8］，宣布实施针对边境口岸人员和贸易的卫生查验和流行病学监督法规。 该通报有以下特点：（1）通报措施涉及的国家为吉尔吉斯斯坦所有的贸易伙伴国；（2） 通报法规参照 《国际卫生条例（2005）》相关要求，主要目的为防止传染病、病媒生物和其它可能对人类健康产生危害的疾病通过边境口岸传播；（3）该法规依据相关国际标准制定，如《国际食品法典》 和 《国际医疗卫生条例（WHO 2005）》等。

4.5 G/SPS/N/PER/623 通报

2015 年10 月， 秘鲁发布G/SPS/N/PER/623 通告［9］，宣布执行针对多种进出口产品的健康风险管理决议。 该决议将对人类和动物有害的病原体致病能力划分为5 个类别，并根据不同类别设定相应的风险控制措施。 此外，通报指出，该决议的设立并无相关国际标准可供参考。

5 海关卫生检疫与SPS 措施

近年来， 国际范围内不断出现寨卡病毒病、埃博拉出血热、鼠疫等新发、复发传染病疫情，对人类健康产生严重威胁的同时， 也给国际贸易带来了负面影响。为保护人民健康，同时降低传染病疫情对国际贸易的影响，陆续有WTO 成员国出台卫生检疫相关SPS 措施。然而，目前国内有关卫生检疫和SPS 措施关系的研究还较少，为此，有必要探索如何在新时代海关背景下，应用卫生检疫服务我国外贸工作。

5.1 设立卫生检疫相关技贸工作专职部门

目前，在海关系统内，动、植物检疫部门和食品检疫部门都开展了技术贸易壁垒相关工作，并设有专人负责SPS 和TBT 相关业务，然而，由于还存在技贸工作与卫生检疫相关性小的偏见， 导致卫生检疫部门较少参与技贸工作。 为此，有必要进一步转变思想，提高卫生检疫在技贸工作中的参与度。在卫生检疫部门中，独立开设技贸工作业务科室，科室职能应包含以下几个方面：（1）研究海关卫生检疫与国际贸易关系， 开展SPS 相关卫生检疫措施对进出口贸易影响调查；（2）利用WTO 争端解决机制， 对涉及我国出口商品的卫生检疫相关SPS 措施进行合理申诉，维护企业合法权益；（3）研究制定相关SPS 措施， 开展SPS 措施相关风险评估， 在服务通关便利的同时， 保障人民健康安全；（4）参与和人体健康相关的动植物检疫、食品检疫技贸工作。

5.2 组织学习WTO 相关业务

当出现国际贸易争端时，WTO 主要依据《WTO协定》中的相关规定进行裁决，为此，有必要掌握WTO 相关规定，学会合理利用规则维护我国正当贸易权益。 从事技贸相关工作的卫生检疫专业人员应深入学习WTO 规则， 参加WTO 网络培训课程，深入了解SPS 相关业务，考取WTO 培训考核证书。 此外，WTO 每年都会开设SPS 高级业务培训班，由WTO 业务专家亲自授课，卫生检疫人员应积极参与此类培训，学习国际先进经验。

5.3 参与国际组织标准设立

《SPS 协定》 中的协调统一原则要求WTO 成员国在国际标准、 准则或建议的基础上制定相关SPS措施。 符合国际标准、准则或建议的SPS 措施会被自动认定为符合《SPS 协定》的要求。 上文中列举的吉尔吉斯斯坦G/SPS/N/KGZ/3 通告和土耳其G/SPS/N/TUR/28 通告都符合相关国际标准，避免了因违反《SPS 协定》而被其他国家申诉的可能。为此，应充分发掘海关卫生检疫系统专家优势，积极参与“三姐妹”等相关国际组织的标准制定工作，研究和提出有利于我国发展的国际标准和建议，在国际贸易争端裁决中为我国争取更多话语权。

5.4 开展SPS 措施相关风险评估

由《SPS 协定》中“协调统一原则”和“适当保护水平原则”可知，风险评估是除国际标准外，各国制定SPS 措施的又一主要依据。 目前，海关卫生检疫部门主要将风险评估应用于口岸传染病防控，忽略了其与SPS 措施和外贸工作的关系。 为此，有必要进一步拓宽卫生检疫风险评估的应用范围，针对不同贸易类型和商品种类，细化风险评估内容，探索制定既有利于口岸传染病防控，又有利于我国外贸经济发展的卫生检疫相关SPS 措施。

5.5 复合型人才培养与选拔

为更好地将卫生检疫事业融入海关工作，利用卫生检疫服务我国改革发展大局，有必要培养一批既熟悉国际贸易规则，又精通多国语言的卫生检疫专业技术人才。 然而，在短时间内培养出色外语沟通能力较为困难，为此，有必要拓宽人才选拔任用途径，吸纳具备较高语言基础的复合型人才参与相关工作。 据笔者了解，在我国一线卫生检疫岗位，有很多同时精通多门语言的医学专业人才，可以通过考试选拔、单位举荐等多种途径，充分发掘全国海关系统内的复合型人才，建立不同语种卫生检疫人才储备库，根据所需语言种类，筛选所需人才参加卫生检疫相关技贸工作，最大程度发挥卫生检疫专业优势。