农村产权制度改革的调查与思考

文/ 金乡县农业农村局 薛华 崔琪/ 金乡县羊山镇经管站 赵立娣

开展农村集体产权制度改革，对完善农村基本经营制度、增强农村集体经济发展活力、增加农民财产性收入、增添农业农村发展新动能具有重大而深远的意义。

一、农村产权制度改革的目标任务

农村集体产权制度改革，是对集体土地等资源性资产，在完成确权登记颁证工作基础上，发展多种形式的适度规模经营；对集体公益设施等非经营性资产，重点探索建立集体统一运行管护的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务。对经营性资产，着力推进确权到户和股份制改革。农村集体产权制度改革不是要把集体资产“分光吃净”，而是要保持集体资产的完整性，便于经营和保值增值，并通过股份合作的形式，明确集体成员的收益分配份额，真正让农民成为集体资产管理的参与者和受益者。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

二、农村产权制度改革的范围

农村集体产权制度改革，应在集体经济组织内部进行。改革范围包括：改革一般以村级集体经济组织为主，经民主协商同意，以片区、自然村为单位进行改革；组级集体经济组织财务账目完整，产权归属清晰且群众有要求的，可以组为单位进行改革；乡级集体经济组织以乡镇为单位进行改革。改革的主要工作任务包括清产核资、成员界定、股权设置、股权管理、注册登记等，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。

三、农村产权制度改革的重点任务

一是全面开展农村集体资产清产核资。这是农村集体产权制度改革的基础和前提。镇街、村、组农民集体所有的资源性、经营性、非经营性资产都要进行清产核资，并将所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限，由农村集体经济组织依法代表集体行使所有权。

二是合理确认集体经济组织成员身份。这是农村集体产权制度改革的关键环节。要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，统筹做好所有村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。

三是推进股份合作制改革。在全面清产核资的基础上，对经营性资产和纳入改革范围内的其他资产，折股量化到本集体经济组织成员；对于非经营性资产，不易折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护，由集体经济组织统一管理；对资源性资产，加快做好确权登记颁证及信息化管理工作。股权设置应以成员股为主，集体股的设立与否及所占比例由村集体经济组织成员大会或者代表大会讨论决定。成员股可以仅设置人口股，也可以根据实际需要设置人口股和农龄股等；股权管理提倡实行静态管理，不随人口增减变动而调整。

四是建立农村集体经济组织。

农村集体经济组织是集体资产管理的主体，要在基层党组织的领导下，依法代表成员集体行使集体资产所有权。农村集体产权制度改革要求建立完善的组织治理结构,一切运作都必须公开透明,完成改革的村（组）都应建立健全农村集体经济组织，可根据成员结构、资产情况等，建立经济合作社或股份经济合作社，设立股东（代表）大会、理事会（董事会）和监事会。

五是拓展集体产权权能。建立农村产权交易服务体系，建立健全集体资产监督管理及分配机制，不断发展壮大集体经济。积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保等权能，促进农村各类产权规范有序流转，激发农村发展活力。

四、农村产权制度改革存在的问题

一是思想认识不到位。在推进集体产权改革的过程中,仍有一些领导没有真正认识到改革的重要性。有些干部工作怕难，不愿捅“马蜂窝”。甚至个别村干部思想守旧，认为改革后行使权力受限,工作不积极不主动。大部分村居干部年龄较大,学历不高,习惯于按上级部署机械开展工作,政策领会不深,创新能力不强。同时大部分群众平时忙于家庭事务和生产,农闲时节外出务工，对村里事务关注较少，改革对群众吸引力不大，具体实施过程极易出现问题。

二是清产核资工作不彻底。有的村因历史原因荒山、机动地等集体资产底子难以澄清,个别村干部不愿触及深层次矛盾,造成登记资产与实有资产有出入,很难经得起相关的审计和巡察。有的村居存在债务纠纷,有些债务时间较长,且村委班子经过多次换届,债权债务认定及登记都存在难度。乡镇集体“三资”管理监管力量薄弱，职能分散、人员少，监管力量严重不足。

三是成员资格界定不严谨。集体组织成员资格的取得方式有三种，即自然取得、依法取得、民主取得。有的村具体操作中还是存在着界定不规范、范围不明确、公示不及时、程序走形式、影像资料保存不完善、风险点管控预防机制不健全等细节问题。成员资格界定在改革中缺乏一定的政策依据。

四是工作程序不严谨。农村集体产权制度改革工作涉及面广，工作繁杂，需要投入大量工作精力和人力，特别是在村级开展工作过程中，需要一部分人集中一段时间全面开展工作，有时候需要晚上到农户家中调查核实相关数据和签订确认书。有的村在清产核资核实、人员确认和入户确认、股权设置等方面工作不细致、不扎实。

五是对股权管理的认识存在偏差。改革中，提倡采取静态的管理模式，股权可以继承和有条件的转让。 但是在改革中，股权管理是采取静态管理模式还是动态模式,即是否随着当地人口的增减变动而变动，各村认识还不一致。在实践过程中发现，采取动态管理，不但成本高，程序复杂，也不利于股权的流动。改革村都成立了集体经济股份合作社，合作社领到了政府颁发的集体经济组织登记证明书，股民领到了象征权利的股权证书。但到此改革仅仅完成了一半。下一步如何探索建立市场化运作的现代管理机制和财务管理制度、盈余分配方案，最终发展壮大集体经济，让群众得到更多实惠，享受改革的红利，才是改革成功的关键。

五、农村产权制度改革的建议

开展农村集体产权制度改革以来，各试点单位取得了明显成效。就下一步经济合作社如何规范运营、如何健康发展、如何实现集体经济组织资产资源的有效管理，壮大集体经济，造福集体组织成员提以下建议。

一是落实领导责任、夯实主体责任。镇（街）主要领导作为改革的具体操作者，要提高认识，敢于担当，统筹协调镇（街）各部门，强化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻坚克难的战斗力。村两委负责同志作为改革的具体执行者，要结合实际，破解难题，勇于担当，勇于干事。要加强宣传引导，农民是改革的参与者、贡献者和受益者，要激发群众的首创精神，确保百姓的知情权、参与权。

二是服务改革大局，有序推进改革。改革过程中要严格工作程序，对改革的清产核资、成员界定、股权设置、公示确认等关键环节，都要坚持公示、公开，群众会议通过等程序办理，确保到位规范。对改革后的集体经济组织，可以考虑在税收、金融、用地等方面的配套支持政策。

三是搭建交易平台，拓展产权权能。健全完善农村产权交易中心，探索建立以土地承包经营权和集体股权联合抵押，实现抵押权和担保权；规范集体股权内部流转和家庭继承、保障有偿退出和继承权。同时加强股权监管信息化建设，改革过程中同步开发建设农村经济股份合作社股权管理信息平台，将合作社成员基本信息、股权量化、资产管理、收益分红等改革要素纳入平台管理，逐步实现股权管理信息化、流转规范化和监督制度化。

四是强化资产监管、规范运用机制。新成立的集体经济组织多以承包、租赁等方式运营。要大力发展集体经济，促进集体资产安全完整、保值增值和可持续发展。完善财务管理、收益分配等制度，实行定期财务公开，强化财务监督审计。要加强镇街三资代理建设，实现村级财务代理规范化，加强预算管理，优化代管机制，依托政务专网，实现上网做账、动态管理、实时监督“三资”管理的新型监管模式。结合农村集体产权制度改革，按照组织机构、人员选举、财务核算、议事决策、资产管理“五个分开”的要求，把基层自治组织与集体经济组织职能分离，对村级治理结构进行重组，形成农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行新机制。

五是探索多种形式、壮大集体经济。改革的目的是为了发展，实现共同富裕是社会主义本质的价值追求。聚焦开发资源增收、产业发展增收、土地增值增收、服务创新增收、股份分红增收等形式，充分利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面，发展现代农业；利用生态环境和人文历史，发展休闲农业和乡村旅游；利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式实现产业兴旺，想方设法发展集体经济，千方百计增加农民收入。