我国海上构筑物信息系统建设现状与法律问题初探

李 强，王子涵

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

海洋是国家生存与发展的蓝色生命线，海上构筑物信息系统建设作为海洋产业智能化、信息化的重点项目，关乎国家海洋利益保障的方方面面。目前，我国海上构筑物信息系统建设的前期筹备工作已经展开。2018年4月19日，国家海洋局海域综合管理司组织召开海上构筑物信息系统建设启动会，将海上构筑物信息系统作为“智慧海洋”工程和我国海洋经略的重要组成部分进行建设，这无疑为我国当前海上构筑物信息系统建设指明了方向。海上构筑物信息系统作为一种海上人工设施，在布放和使用的过程中应受到国际法和国内法的双重规范与调整，但由于目前该系统的概念和法律属性尚未明确，致使其在法律适用方面模糊不清，权利义务界限存在争议。厘清海上构筑物信息系统的概念，建设背景、现状及法律问题，有助于明确该系统的性质、特征和法律地位，在解决现有法律适用问题的基础上，进一步开拓思路，对我国当前海上构筑物信息系统的建设提供些许帮助。

一、海上构筑物信息系统的概念界定

我国海上构筑物信息系统目前尚处在初步建设阶段，国内对海上构筑物信息系统的概念尚未明确，只是在相关法律法规和文件略有体现。例如，在官方领域，《深圳市海上构筑物登记暂行办法》中对海上构筑物规定为：“在本市海域内的固定建筑物和构筑物，包括码头、海上固定平台、海底隧道桥梁、高架屋、人工渔礁、法律、法规规定的其他海上构筑物。”而在国家海洋局海域综合管理司组织召开的海上构筑物信息系统建设启动会议上，海域综合管理司负责人则表示，海上构筑物(享有海域使用权的主体为实现用海目的而搭建于海上的构筑物，如海上固定平台、海底隧道、桥梁、高架屋、人工鱼礁及其他构筑物)信息系统建设是“智慧海洋”工程的重要组成部分，对于促进海洋经济发展、协调用海活动，维护海洋权益和国防安全都具有重要意义。我国台湾省出台的《专属经济海域与大陆礁层改变拆除人工岛屿设施或结构许可办法》中也仅仅对人工岛屿、设施、结构等相关概念进行了明确。

国内学术界中，在《用海设施和海上构筑物登记》一文中，作者陈凯峰认为：“海上构筑物是指居于享有海域使用权的主体为实现用海目的而搭建于海上的构筑物，如海上固定平台、海底隧道、桥梁、高架屋、人工渔礁及其他海上构筑物。其中，海上固定平台包括海上石油钻井平台、航道标志物(灯塔)、拆船用海平台、修造的船厂船坞等，高架屋包括海上游乐园、海上别墅等。”[1]由此不难发现，目前国内现有资料尚未对海上构筑物信息系统概念加以明确规定，只是对海上构筑物的种类进行了简单划分。

另一方面，国外也有一些法律文件对海上构筑物信息系统的相关概念进行了规定。例如，日本《海洋构筑物安全水域设定法》第二条规定[2]：“海洋构筑物”是指，在《专属经济区和大陆架法》第一条第一款规定的专属经济区或其第二条规定的大陆架中，进行该法第三条第一款至第三款规定的行为的工作物(包括新建的或正在拆除的物件)，以及开发大陆架的船舶(仅限于为开发目的而停止的船舶)。[3]美国在其《外大陆架法》中也有类似规定。

综上所言，根据国内外对于海上构筑物信息系统报告的相关概念解释以及对海上构筑物信息系统的布放、用途和性质的描述，海上构筑物信息系统就是指为协调用海活动、实现用海目的而搭建或布放于海域内，对海洋信息进行收集、存储、分析和处理的技术装置。

二、海上构筑物信息系统产生背景

(一)海洋信息化与“智慧海洋”工程

十八大以来，建设海洋强国已经成为实现“中国梦”的必要前提。我国作为海洋大国，建设完善的海上构筑物信息系统是提升海洋综合管理能力的工程性基础。这就要求对我国现有的海域辽阔、海洋活动主体分散、与陆上沟通难、海洋信息掌握难的特点进行准确把握，突破以往传统陆地的管控模式，以强大的海洋信息系统为依托，获取全面而准确的海洋信息，提高应对各种海洋突发事件及违法活动的能力，采取切实有效的对策确保海洋安宁、和谐。

21世纪是信息化高速发展的时代，新时代海洋发展的重点就是如何将互联网技术运用于海洋管理的方式改革之中。对此，不少发达国家已经开始了相关系统工程的研究和建设，在海洋信息化方面起步早且发展速度快。以美国为例，美国科学基金会于2016年宣布将建设“网络实体融合系统”作为国家研究核心课题。无独有偶，德国政府也在2013年4月制定的《高新战略2020》提出了建设类似系统的要求。我国作为海洋大国，自2000年以来，逐步实现了海洋信息的数字化、网络化，形成了相对完整的数字海洋信息基础框架。但目前而言，我国海洋信息化程度较发达国家仍有较大差距。随着科学技术的不断发展，已有的数字化、网络化水平已不能满足人类对海洋信息的感知需求，海洋信息化发展已经进入了全面综合立体感知的“智能化”时代。

“智慧海洋”工程是我国在建设海洋强国过程中实现“关注海洋，认识海洋、经略海洋”的关键步骤，是智能化发展浪潮下针对当前我国海洋信息体系发展的特点和问题而提出的旨在引导我国海洋智能化技术革命的信息化建设。其本质是将工业化和信息化进行深度融合，运用工业大数据和互联网大数据技术，实现海洋资源共享、海洋活动协同，推动海洋领域的信息化、工业化进展，以达到全面提升经略海洋能力的目的。[4]

我国“智慧海洋”工程以海洋综合立体感知为基础，运用互联网高新技术，拟达成以下目标：一是构建海洋综合感知网，全面获取涉及海洋环境、海上活动以及重要海上装备等重要海洋信息，为智慧海洋提供充足而准确的数据源。二是搭建海洋信息通信网，增强海上通信能力、安全保障能力和水下定位导航能力，为海上协同行动和公共服务通信发挥联通纽带作用，实现各类信息传输的时效性，安全性和畅通性。三是建造海洋大数据云平台，对所收集到的海洋数据资料进行智能化分析和利用，充分发挥中枢神经作用，为海洋环境治理、资源管理和安全管控工作提供支撑性服务。四是形成海洋信息应用服务群，通过对涉海信息的整合、升级和新建，进一步规划海洋综合管理，形成共享式、协作式、发展式智能化服务群。

海上构筑物信息系统建设是构建海洋综合感知网的一部分，旨在通过海洋基础设施建设为全面捕捉海洋信息提供可靠的数据来源，近年来，随着技术水平的不断发展，海上构筑物信息系统建设也逐步朝着智能化的方向前进。

(二)海洋管理部门机构改革

海上构筑物信息系统建设不是依靠某一人或者某几个人的力量就能实现，而是要在我国海洋管理部门的统筹协调下，从总体计划到具体技术安排，均要以会议或文件的方式进行确定。因此，在整个过程中，谁来领导，谁来负责就显得尤为重要。

在2013年通过的国务院机构改革方案中，海洋管理部门体制改革就是重点之一。2013年3月，国务院提交了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》，其中的一项重要内容就是“重新组建国家海洋局”，并用了30个字来界定国家海洋局、中国海警局和公安部三者之间的职务关系，即“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”。第十二届全国人民代表大会一次会议做出了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》(以下简称《决定》)，批准通过了上述《方案》。[5]

2013年7月9日，国家海洋局“三定”方案公布。根据方案，国家海洋局海警司(海警司令部、中国海警指挥中心)负责组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。财务装备司(海警后勤装备部)则负责起草并组织实施海警队伍基建、装备和后勤建设的规划、计划，拟订经费、物资、装备标准及管理制度，组织实施装备物资采购。人事司(海警政治部)组织起草海警队伍党的组织建设、干部队伍建设的政策规定，指导开展思想政治工作，承担海警队伍干部考核、任免等工作。[6]

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国家海洋局的职责整合；组建中华人民共和国自然资源部，自然资源部对外保留国家海洋局牌子；将国家海洋局的海洋环境保护职责整合，组建中华人民共和国生态环境部；将国家海洋局的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建中华人民共和国国家林业和草原局，由中华人民共和国自然资源部管理；不再保留国家海洋局。[7]

在大部制改革的整个过程中，国家海洋局的重组和海警局的诞生作为改革的重点内容，受到了国内外社会的广泛关注。这是“建设海洋强国”战略的必然要求，也是国家顺应时代发展所做出的新的选择。目前，海上构筑物信息系统建设由国家自然资源部牵头，相关部门统一配合展开各项具体工作。

三、我国海上构筑物信息系统的发展现状及产生的法律问题

(一)发展现状

海上构筑物在国际上亦被称作“海上结构物”，由于海洋环境的特殊性，传统的海洋结构物以离岸装置位置，主要分为海上钻井构筑物和海上平台。就钻井构筑物而言，主要包括自升式钻机和潜水式钻机：自升式钻机通常是由三条支架组成的三角形，少数情况下是矩形或其他形状，由拖船拖拽或由重型起重运输工具从一个钻井位置运至另一个钻井位置；潜水式钻机则它由上下两部分船壳组成，船壳本身是由柱子或梁组成的网络连接而成。钻井设备和生活区安装在船体上层甲板上，可以分为双作业钻井船以及老一代的钻井船和补给船。

海上平台则主要包括底层支持平台和浮动平台。底层平台又分为样板平台和重力平台，样板平台通常由桩和甲板一起组成。导管架通过桩的形式固定在海底，它们共同支撑着甲板上的载荷，并有甲板构成的平台上层结构负责容纳大部分的设备；重力平台，顾名思义其可从自身的重量中获得所需的稳定性，它的子结构通常由混凝土建造，整个组装好的平台被拖到安装现场，并压入海底，通常被用于管道运输不便的有限地理位置和场合。浮动平台则包括半潜式平台、浮式生产储油卸油装置(FPSO)、张力腿平台(TLP)和桅杆平台或深水沉箱船(DDCV)等。

随着时代发展和技术进步，传统的海上结构物已无法满足认识海洋、关注海洋的需要，海上构筑物信息系统的发展在强大的信息技术支撑下应运而生。自2018年4月我国海上构筑物信息系统建设启动会议召开以来，相关技术研发和统筹工作紧锣密鼓地展开，目前已形成了以信息观测为主要目的的多种类型化、体系化信息系统，无论是水面或水下，近岸或离岸，均形成了集信息感知、观测、传送、多源融合处理于一体的一系列综合信息应用服务体系。海上构筑物信息系统按照布放位置，可分为空间、水面和水下系统；按照其机动性特点可分为固定式和移动式系统；按照结构类型则可分为台体式、舰艇式和虚拟网络式等。以下是机动性标准下多种不同类型信息系统的具体介绍：

1.固定式系统

1)综合信息浮台(海洋E站)

综合信息浮台是集海洋多维信息感知、海上信息综合传送、多源信息融合处理和综合信息应用服务功能为一体的海上综合信息网络节点装备。主要由台体系统、任务系统和保障系统组成。该装备支持海洋生态监测、目标监视、环境观测、海洋综合通信及海域信息服务等业务，提供雷达、光电、AIS、ADS-B、电磁探测、气象参数获取等功能，具有环境适应性强、搭载能力大、能源自保障、远程管控、无人值守等特点，是解决关键海域信息网络覆盖不足、海洋安全管控、海上信息服务能力匮乏等问题的主要装备。

2)岛礁信息装备

岛礁信息装备需依托岛礁平台进行搭建，是集海洋多维信息感知、海上信息综合传送、多源信息融合处理和综合信息应用服务功能唯一体的综合信息网络节点装备。主要由平台系统、任务系统和保障系统组成，是“感、传、用、管”一体化综合信息网络节点装备，可用于海洋生态监测、环境监测、目标监视、周边用户信息服务等，具有气象雷达、光电、AIS、ADS-B、电磁组合探测等能力，具备能源自保障、综合通信、无人值守、长期连续工作等特点，是基于岛礁开展探测与防护的关键设备。

3)水下信息观测装备

水下信息观测装备由岸基固定阵、海基固定阵、机动布防阵、重点目标防护阵组成，具备水下信息“组网探测、融合处理、联合判定“的能力。

2.移动式系统

1)波浪艇

波浪艇作为新型海洋观测平台，主要由艇体、航控系统、任务载荷及保障系统组成。它兼具浮标原位监测、AUV激动观测能力，以波浪能为主驱动力、太阳能为任务系统供电，具备自主行控制、数据实时传递，使用灵活、可遥控等功能，可随时发布并满足区域短期或长期观测需求。

2)水面自主艇

水面自主艇是一种可预规划航迹、自主航行的小型水面自主运动平台，主要由便携站、水面自主艇平台和艇载任务系统组成。水面自主艇通过换装各种不同设备可以实现重点目标防护、水面目标探测、非法渔业取证、海底地形测绘、海流观测、通信中继等功能。

3)海洋专用无人飞行器

它可以根据近海和中远海不同监测范围、常规巡查和应急监测不同应用场景，分为自由飞和随行两类无人机。通过装载光电观测等载荷设备组成空基观测系统，为用户提供信息感知、信息传递、业务应用、服务支撑、综合管控和信息安全服务。具备全天候空中监控、侦察能力。两类无人机均可在舰船上起降，进行巡航监视，提供可见光、红外海上目标探测等功能。

4)仿生水下机器人

仿生水下机器人是一款信息化、集成化、智能化的水下机器人运动平台，其集成了信息感知系统、智能运动决策系统、通信系统、能源管理系统、岸基测控系统，能够自主完成水下图像、温、盐、PH值、含氧量等信息采集，水下目标识别与探测等任务。

3.综合式系统

1)岸岛观测信息系统

岸岛观测信息系统是集海洋多维信息感知、海上信息综合传送、多源信息融合处理和综合信息应用服务功能为一体的综合信息网络节点装备。主要由塔架和任务电子系统组成，可部署在海岸和有电的岛屿。系统支持海域态势感知、海洋环境观测、海上综合通信以及组网服务等业务，采用开放式系统架构、标准/通用接口协议，可根据需求搭载多种任务传感设备、按需接入不同的用户数据并进行态势生成及综合显示。

2)蓝海信息网络

蓝海信息网络以现代电子信息产业成果为基础，汲取国内外海洋信息系统建设经验，基于用户当前和未来需求，针对海洋体系化设计，为用户提供海洋信息组网服务，实现环境与目标全域感知、通信网络互联互通、信息资源共享服务，保障海洋安全、促进海洋开发利用。

多样化的海上构筑物信息系统装置为我国当前发展海洋经济，建设海洋强国提供了可靠的信息数据来源，但作为一种突破了原有技术局限的新兴海上设施，其建造、布放、使用、拆除等工作也对现有的法律法规提出了新的挑战和要求。

(二)法律问题分析

海上构筑物信息系统作为一种海上人工设施，其布放安置不仅要受到国内行政法的规制，也要符合国际法的相关规定。一个国家决定是否可以在特定海域建造相关设施并不是完全自主和自由的，而必须在国际法和国内法的双重框架内行使主权。

从国际法角度看，目前并未有人试图提出并建立一项关于海上平台的国际公约。无论是1976年通过的《海底矿产资源勘探开发造成的油污损害民事责任公约》，还是1977年通过的《海上机动艇公约》的“里约热内卢草案”，不仅年代久远，而且都只是片面地企图弥补海上构筑物的某一部分或某一种类在使用过程中产生的不足，而不是立足于这种海上设施本身，从它的法律属性出发，用现有的习惯法进行规制抑或建立新的国际公约来解决问题。

厘清海上构筑物信息系统的法律属性和地位是开展相关法律问题探究的基础。从上问描述中可知，海上构筑物信息系统可分为固定性和移动性两种。固定性往往意味着长期性甚至永久性，此时，这种信息系统便和人工岛屿在性质上存在类似之处。众所周知，当前的《联合国海洋法公约》并未对人工岛屿的概念进行界定，而且在公约的常用表述中，总是将“人工岛屿、设施和构筑物”并列起来，因此，固定式海上构筑物信息系统作为与人工岛屿相类似的具有明显“人工性”的物体，究竟是与人工岛屿同等地位，还是作为一种新的主体享受海洋权益并承担海洋义务，必然会存在分歧。由于海上构筑物信息系统在本质和作用上不同于人工岛屿，将其作为一个新的主体通过建立新的国际公约对其权利和义务进行规范也未尝不可。随着信息技术的不断进步，未来的海洋管理必然朝着高科技、智能化方向发展，已有的公约显然不可能囊括所有的新生技术产物，当其力所不及时，新公约的建立就显得尤为必要。当前的海上构筑物信息系统建设已对现有的国际法规则造成了冲击，在新公约建立之前，我们仍应对相关问题加以关注。

首先，海上构筑物信息系统的布放要尊重外国船只的无害通过权。也就是说，在国家海洋主权与航行自由二元对立的情形下，要想布放或建设该系统就必须认真考虑航行问题。如果要将其安置在外国船只经常航行的地方，且没有更合适其他地点可以替代它们的位置，并且如果在该特定地区建造岛屿或安装设施所带来的好处大于不便时，那么由于它们的存在而造成的短距离绕道可以被认为是合理的。但如果在领海特定区域布设信息系统会导致船舶无法再通过该地区，则不得在此开展相关布设工作。

其次，还应考虑海上构筑物信息系统装置是否可能对另一国家领土产生影响。国际法院在科孚海峡案中指出，每一个国家都有义务不放纵其领土被用于违反其他国家权利的行为。即任何国家都无权使用或危害其他国家包括领海在内的主权。因此，我国在建造或获准海上构筑物信息系统装置之前，必须仔细审查该结构是否会对邻国产生任何影响，尤其是对自动化程度较高的可移动系统的布放，需更加慎重。如果这种影响是不可避免的，我国有义务就相关事宜与有关国家进行谈判，以确定何种程度的影响是可以被接受的，如果有损害，则须进行赔偿。

此外，如果海上构筑物信息系统布设位置须在领海外界，那么这种选址就很可能影响到公海相邻部分或另一国家毗邻领海的某些用途。例如，船只可能需要在一定距离上通过这些设施进行航行，因此，仅仅是它们的存在就会大大阻碍航行，特别是如果在毗邻的公海或外国领海的那部分有一条狭窄的航道时。在这种情况下，国际法甚至可能不允许在该地区建造和布设我们所需要的信息系统。因此我们在整个建设过程中还必须适当考虑到公海毗连部分和毗邻领海的合法使用的利益。

另一方面，从国内法角度来看，无论是在《领海及毗连区法》还是《专属经济区和大陆架法》中均未对涉及海上构筑物信息系统的具体情形加以规制，而仅在后者的第三条和第四跳中规定中华人民共和国对专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造、使用和海洋科学研究、海洋环境的保护和保全，行使管辖权。在相关法规中，《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定本条例适用于在中华人民共和国管辖海域从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者和个人，以及他们所使用的固定式和移动式平台及其他有关设施。[8]《中华人民共和国海洋倾废管理条例》则约束了向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质的行为。[9]《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》也仅对具体的工程设施种类进行了简单区分。

目前，国内法律对海上构筑物信息系统的相关规定仅能通过对《海域使用管理法》和《海洋观测预报管理条例》等关联性法条进行解释，但如果新兴技术产物的产生仅依靠对已有法条的加以类推而适用显然违背了法学基本原则，针对目前海上构筑物信息系统出现后在登记、许可、布放、使用、拆除等一系列过程中可能出现的问题，诸如海上通信基站的立体用海、领海之外的海域使用的审批监督等问题，均应主张通过立法手段加以规制。

四、结语

“智慧海洋”工程下的海上构筑物信息系统建设仍处在智能化水平阶段，但从长远来看，仅从概念、背景、现状等方面进行研究远远不能满足其未来发展的需要。未来随着人工智能技术的发展，预计海上构筑物信息系统将逐渐具备相对完整的自主性，即系统自身能够观察、评估、决策，从而完成对海洋信息的综合式、闭环式处理，从而大大降低了人为操作在整个系统中的干预作用。现有的海上构筑物信息系统仍依赖于设备后操作员的操控进行作业，在形态和法律上都相当于操作员直接作业。而未来当人工智能技术发展到一定阶段，操作员只需要对信息系统进行一次激活授权，它便可自行完成输入、存储、处理、输出和控制等一系列动作时，系统形态就会发生本质上的变化。智能化阶段意味着不论信息系统的自动化程度有多高，对信息处理和运用的决定权都始终掌握在操作员手中；而自主化阶段则是操作员失去了对信息系统物理意义上的干预而将相关权力委托给信息系统本身，且随着技术发展，我们完全有理由期待信息系统运作未来会发展到完全没有人工干预的程度。就法律角度而言，若海上构筑物信息系统发展到自主化阶段，我们既不能随意地赋予其法律主体地位，又不能单纯将其作为人类的延伸，这将是一个全新视角的法律问题。我们所能做的是在可预测的范围内、在尽可能降低风险的基础上，对可能出现的由于技术漏洞而导致的信息安全问题的责任模式进行明确规定，通过立法手段弥补现有不足，为海上构筑物信息系统建设的发展保驾护航。