从国家本位到市场化：德国公共服务的发展与启示

杨 炼

(中共湖南省委党校 期刊社，湖南 长沙 410006)

德国是一个具有国家主义的深厚传统的国家，在国家主义①影响下，其公共服务供给长期由国家承担，实行公共服务的“国家本位”。德国很少考虑在公共服务体系中充分发挥市场机制的作用，“所有的参与者——政治家、官僚、工会会员以及其他人——过去而且现在都不那么乐意将竞争性的因素和市场因素引入到改革概念中，而且也不支持带有这些色彩的试验。”[1]德国公共服务在从国家本位走向市场化过程中，秉持温和型改革的思路，采取相对稳健的改革策略，将公共服务逐步推向市场化，从最初的政府购买国有企业、直接参与调节市场，到推进以社区公有为主导的公共服务市场化改革，公共服务改革成效显著[2]。对典型国家公共服务体系综合比较(含人类发展水平、公共需求满足程度、收入再分配与公共服务的公平度、长期经济发展水平、经济负担和可持续性五项指标)的结果表明，德国位居第一，排在英国、美国、瑞典、法国、新加坡等国家之前[3]。探讨德国在公共服务改革的历程及经验，可以为推进我国公共服务改革提供一定的借鉴和参考。

一、德国国家主义的产生与公共服务的发展

作为一个后进型的工业化国家，从19世纪中期开始，德国开始工业化进程。随着由纺织业向以铁路建设为重点的重工业转向，德国工业发展水平后来居上，在一战前跃升为工业发达国家。但工业化的快速发展，并没有为德国社会各阶层带来利益的同步发展，其中最核心的是工人问题。大量的底层工人得不到最基本的权益保障，“诸如工业化带来的各种频繁的工伤事故，没有保障的工作，城市化社会结构下大量人口流入城市带来的住房问题等，都成为引发各种社会危机和冲突的根源。”[4]从1873年开始，德国发生了持续20多年(1873—1895年)的经济危机，社会生产生活进入大萧条，工人运动不断发展。

面对资本主义生产方式带来的严峻经济社会危机，以阿道夫·瓦格纳、古斯塔夫·施莫勒等为代表的新历史学派主张政府对经济社会生活进行广泛干预。阿道夫·瓦格纳提出了“国家社会主义”的理论，主张“国家应对经济实施无所不包的干预”，“帝国政府不仅应积极推行社会福利与保险政策，而且直接的国家主导权和一种无所不包的制度化控制体系，应首先服务于这个国家经济和强权政治上的发展，并阻止经济与社会危机。”[5]12古斯塔夫·施莫勒等则提出了“中欧集团”理论，“通过这个集团，德国将以一个得到扩张、实行自给自足的大经济空间作为他民族力量不可缺少的基础；……并作为一个统一的、不可分割的大国，出现在与其他列强进行经济谈判的桌子上。”[5]12在新历史学派的影响下，19世纪80年代，德国首相俾斯麦创立了德国的社会保险体系，保障公民社会福利成为德国国家社会职能的重要内容。新历史学派的“国家干预”主张通过公平分配来平衡劳资双方的关系，通过立法保护劳动者的正当权益，从而为德国“社团主义”传统的形成、发展奠定了基础②，对德国的公共服务保障体制产生了深远的影响。从1883年到1911年，在不到30年的时间中，德国先后通过了《疾病保险法》《意外事故保险法》《老年和残废保险法》《遗族保险法》《职员保险法》等社会保险立法，并汇编为《帝国保险法典》。通过社会保险立法，作为德国社会保障体系重要组成部分的公共服务得到了迅猛发展。

进入20世纪70年代，席卷欧洲的经济危机使福利国家的负面效应日益显现③。为了解决这一危机，德国开始探索公共服务的市场化改革，将一些公共服务项目交给非政府机构或其他社会组织来承担。1982年，推行“新保守主义”路线的科尔政府上台之后，德国开始公共服务市场化进程。科尔政府在1985年提出，“在国家利益不受损害的范围里，应该减少对国营事业财产的干涉。从国民经济上退出不需要的国家活动，以导向市场构造。”[6]这一时期公共服务的市场化改革主要分为两个阶段：从1982年科尔政府成立至1990年10月两德统一之前是第一阶段，主要是以州政府或地方政府为中心推进公共服务市场化，限制公营企业活动和扩大私人资本的比重，通过出售公有股权，实现公用事业民营化。1990年两德统一后，公共服务市场化进入第二阶段，主要以1980年代尚未民营的公营事业或者是部分民营化的公营事业，及联邦邮政、联邦铁路等联邦出资的公用事业为对象。这一时期，社会市场经济学派思想对公共服务市场化改革影响巨大，社会市场经济学派在吸收新历史学派强调“秩序”的思想基础上，主张将秩序和自由结合起来，“目标是在竞争经济的基础上把自由主动精神同通过市场经济成就得到保证的社会进步结合起来。社会市场经济是按市场经济规律行事，但辅之以经济保证的经济制度，它的意义是将自由的原则同社会公平结合在一起。”[7]105因而他们的思想也被简要概括为“自由+秩序”。具体来看，社会市场经济学派思想对德国公共服务改革的影响主要体现在以下几方面：

第一，强调法律面前人人平等、自由竞争和结社自由。在这一观念指导下，德国政府注重在社会公共服务领域防止政府一家独大，平等对待公立服务机构、非营利组织和企业，鼓励基金会、社会公共服务提供机构、评估机构、联合会等非政府机构的成立和运转，积极与非政府组织合作，实现政府购买。为了促进社会公共服务领域的竞争，德国政府还强调各种性质的公共服务提供机构的平等地位，保障民众的自由选择权。德国的公共服务改革成效是显著的。在德国的公共服务生产中，社会组织特别是慈善组织起到了中流砥柱的作用。他们提供服务的数量占到了青年之家的4/5，日托幼儿园的2/3，所有老年之家和失去能力人之家的半数以上，德国全部医院的1/3[8]。

第二，社会市场经济学派强调在社会公共服务提供中的政府责任，特别是筹资责任和监管责任。因此，德国政府通过立法建立了完善的社会保险体系。为强化监管责任，德国政府成立了专门机构负责各类社会保险的立法、政策制定、监督、管理，并与社会团体充分合作[7]106-107，将公共服务由传统的操控管理转为目标管理，以降低公共服务成本，提高服务水平。

二、德国公共服务从国家本位向市场化转变的基本特点

作为世界上最早建立社会保障制度的国家和福利国家的典型代表，德国的公共服务在向市场化转变的过程中，注重改革措施与德国历史、文化和社会背景的有机融合[9]，并呈现出以下几方面的特点。

一是政府和社会组织之间建立了较合理的分工合作体系。良好的合作体系主要依靠德国统一的制度性框架来实现，通过建立合作体系，既保证了公共服务的效率和质量，又保证了公共服务的统一和公平。在德国，社会组织(包括各种注册协会、民法中的非营利基金会、非营利私人有限公司和非营利合作社)具有独立的法人地位，享有自治权。政府通过保留制定政策和规则的职能，构建社会公共服务的基本制度框架，并通过立法、司法、协调等方式保证社会政策体现社会公平与正义的价值取向，具体的矛盾和利益则分散到各社会团体[7]112。德国政府与社会组织合作的基本原则是“补助原则”。所谓“补助原则”，是指只有在没有其他社会组织提供社会公共服务时，政府才能自己提供，否则应当主要由社会组织来负责提供社会公共服务。德国《社会保障法》规定，政府有义务与非政府组织合作，以便有效实施其工作，这一合作也应当以伙伴关系为基础。这些规定保障了在社会公共服务供给方中大量存在着社会组织和私立的营利性机构。

二是社会组织参与提供公共服务的方式充分考虑到了历史和国情的有机结合。通常情况下，德国社会组织参与提供公共服务的方式主要有委托、采购、准市场化或第三方治理三种方式④。由于福利国家的传统，德国各社会阶层对市场化的公共服务提供方式普遍没有很高的积极性，对竞争招标等市场方式的效果有着很深的疑虑，加之德国大多数社会组织汲取社会资源的能力有限，主要依靠会员的会费和捐赠等维持运作，因此，德国在公共服务改革中没有强制推进市场化改革，面向社会大众、以鼓励竞争为特点的招标方式在德国并不普遍，德国政府也不要求政府在向社会组织采购公共服务时一定要遵循平等协商原则。政府担心，一旦开始与社会组织的合作过程，如果不能体现政府的决定与主导权，公共服务供给质量将难以得到保障，公共服务的短缺问题将难以解决。

三是注重对公共服务市场化的监管。德国对公共服务市场化持比较谨慎的态度⑤。美国学者弗雷德里克森将其评价为：“当我们逐渐加强政府活动的民营化——把由政府直接提供的服务外包给私人企业——的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德的倾向。”[10]德国注重对公共服务市场化的监管，通过实施价格管制和建立管制网络模式，建立了比较健全的综合管制机构，形成了较为完善的法律体系。

四是在公共服务供给中注重法制化。德国是世界上法律法规最完备的国家，注重通过法律来规范社会组织的发展。德国将提供公共服务作为国家应当承担的法律责任，通过法律，德国规定了公共服务提供的质量标准，确立了公正的公共服务分配机制。为防止部门垄断，德国法律明确，提供公共服务的部门必须遵循经济原则。德国也强调“社团主义”在福利国家中的地位，1922年的《帝国福利法案》明确规定，公共机构与私营机构在提供社会公共服务时享有同等地位。1951年的《社会保障自治管理法》规定，社会公共服务管理体制应当体现民主与自治原则，由各种社会保险协会自我管理。2004年的《社会安全法》进一步规定，德国联邦政府负责政治性事务的安排，并在联邦层面就工作方法、形式、内容和价值导向方面帮助社会公共服务提供者，各州主要负责为地方社区和非营利组织提供必要措施，帮助其履行法律任务，同时对机构的建立及覆盖地区需要的社会公共服务进行管理。2004年的《社会保障法》修订了政府与社会公共服务供应商之间的关系，用绩效导向补偿原则取代了最初的成本偿还原则。为家庭提供社会公共服务的非公共机构，无论是代表政府还是代表独立的机构，都会得到地方或各州政府的资助[7]108。

德国公共服务改革仍处在渐进式发展之中。对德国而言，政府公共服务改革的最终发展走向与以下几个因素有直接的关系。首先，是维持、扩大还是削减公共服务从业人员的数量？其次，在公共服务提供中，是否应该保持传统形式？是由公共基金来支持公共服务，还是应该由消费者直接支付为他们提供的服务的费用？再次，某个特殊的社会问题是否仍然被视为一项公共责任，以公共服务的形式进行实施？即公共服务范围的构建。

三、德国公共服务改革对我国的启示

进入新世纪以来，我国社会组织发展迅猛，目前全国社会组织有89万多家[11]。社会组织的改革发展、功能转换以及规划设计都在逐步走向深入⑥，保障社会组织运行的法律制度体系也在逐步完善。但与此同时，与社会组织有关的法律规范的框架并不完善，法律位阶层次较低、稳定性欠佳，对社会组织的双重管理体制、税收制度以及培育孵化机制等都存在制约社会组织发展的因素，表明我国社会组织制度环境整体欠佳[12]，存在较大的改革发展空间。

尽管中德两国之间政治制度迥异，经济社会发展环境也大不相同，但从社会组织和公共服务发展的局部环境来看，两国在文化传统、经济体制和社会发展政策方面又有类似之处。首先，从文化传统来看，我国与德国文化底蕴深厚，都具有文化民族主义的传统，强调国家中心。其次，在经济体制方面，我国的以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。二战后德国选择了“第三条道路”，即“社会市场经济体制”，这种体制的主要特点是，“自由竞争与政府控制并存，经济杠杆与政府引导并用，经济增长与社会福利并重，因而也被称为‘政府引导型市场经济’”[13]。再次，德国推行的是均衡发展的社会政策[14]，有别于英美国家的激进型改革方式，其公共服务领域的改革实行的是温和型改革，注重为公民提供基本生存所需。同样，以“民生为本”是我国基本公共服务改善的主要路径⑦。“他山之石，可以攻玉。”推进我国政府购买公共服务的改革发展进程，激发社会组织在国家治理体系中的活力，充分发挥其作用，德国的经验颇有值得借鉴之处。

(一)建立健全符合国际规则、又具有中国特色的政府购买法律制度体系

2014年通过的《政府采购法实施条例》明确了政府购买的服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，将政府购买公共服务纳入了政府采购法范畴。我国现行政府采购法律制度的设计以节约财政资金和预防腐败为主要目标，过多强调“完全市场竞争”和采购程序限定，忽视了对采购需求、履约验收和结果评价的管理。因此，要进一步完善相关执行细则和配套制度的立法程序，推进程序制度建设。同时，地方政府应结合购买公共服务的实践经验，以《政府采购法》和《政府采购法实施条例》为依据和基础，出台相应的配套制度与实施细则，既保证与法律法规的高度统一，又充分体现因地制宜的灵活应变，逐步建立起以法律为主导、以地方法规为补充，内容完备、条块清晰的政府购买公共服务法律体系。

(二)构建政府与社会组织之间良好的伙伴关系

政府与社会组织之间的伙伴关系是一种组织之间的势均力敌的理想状态[15]77。构建政府与社会组织之间良好的伙伴关系，需要明确各社会组织在政府购买公共服务中的法律地位和权利义务。首先，应对社会组织的准入资质、经费来源、服务准则以及争议解决等制定具体的规定。进一步深化社会组织登记制度的改革，探索加快修订《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，制定社会组织分类登记的标准和具体办法⑧。其次，加快推进社会组织的去行政化改革。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用”[16]。受长期计划经济影响，在社会领域，传统行政性社会组织与民间社会组织并存，公众对公共服务的政府供给存在路径依赖。实证分析表明，我国社会组织还没有完全成长到可以独立承担政府部分职能并产生替代效应，对行政体系具有较强的依赖性[15]83。要进一步改革社会组织双重管理体制，完善税收制度、财政金融制度和社会组织培育孵化机制，增强社会组织内在活力。

(三)推进社会组织自身专业建设

专业化是社会组织的核心竞争力，对提高社会组织服务质量有重要影响。完善社会组织治理体制，引导社会组织自主按章程开展活动，建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理责任追究和资金管理等制度，推进社会组织专业化、职业化人才队伍建设。通过制定和修改相关行政组织法、行政程序法，合理制定职责清单，将适合社会组织承担的公共服务和其他事项，转移给社会组织。

(四)建立政府购买公共服务的多元化监督机制

我国政府购买公共服务以财政部门的资金监督为主的一元化监管模式存在诸多缺陷，监管职权分散难以形成合力，监督力量不足，专业人才缺乏[17]。规范的市场运行机制，公共服务购买者(政府)的公平公正，服务提供者的自律以及健全的监督体系是政府购买公共服务实现预期目标的重要保障。从外部监督来看：首先，需要建立健全独立、专业和多元化的外部监督机制，其中最主要的是第三方评估。人们通常认为第三方评估更具有专业性、客观性和公正性。其次，是充分发挥社会公众和新闻媒体等的监督作用。再次，是建立专家监督机制。内部监督主要包括财政部门对财政购买资金使用的监督，重点是政府采购的过程以及购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。

注释：

①德国国家主义传统是其独特的政治经济环境孕育产生。在1871 年德国统一前900多年的历史中，分裂、割据是最突出的特点，长期的分裂和割据对德国国家主义的产生产生了重大影响。王尧.论国家主义和民族主义对德国法的影响[J].甘肃政法成人教育学院学报，2003(3)：1-6.

②社团主义强调社会利益应当分配给不同集团，避免无限制的社会竞争导致贫富两极分化。社团主义传统对德国社会公共服务的影响主要表现为：社会组织在社会公共服务提供中占据重要地位，德国社会公共服务提供体系建立在公共部门与社会组织和私营部门广泛合作的基础上。张汝立等.外国政府购买社会公共服务研究[M].北京：社会科学文献出版社，2014：102.

③德国在社会保障方面的支出占国内生产总值的29%，远远超过美国的15%、澳大利亚的13%、日本的12%。杜正艾.德国、荷兰、西班牙政府公共服务情况的比较研究[J].行政论坛,2005(3)：89-91.

④委托是传统的合作方式，政府以合同方式将公共责任转移给非营利组织彻底接管，受委托方往往是专业协会、技术设备(汽车)质量评估中心等尖端的专业技术领域中的非营利组织。采购属于竞争性招标方式，通常用于采购试验项目、新项目等。准市场化或第三方治理是政府与非营利组织之间不产生合同关系，而是将公民有权享受某项服务或产品，纳入德国福利待遇及其社会政策框架中，通过报销服务或产品费用方式给予非营利组织费用。刘力.政府采购非营利组织公共服务：德国实践及对中国的启示[J].政法论坛，2013(4)：164-170.

⑤在德国，供气、供热、供水、垃圾处理、城市交通等市政公共事业社区拥有的份额占有很大的比重。具有相对较高市场化水平的部门承担的都是一些常规任务以及相对较低资格标准的蓝领工作。地方政府和基层政府投资在公共事业投资中仍占有主导地位。王树文、韩鑫红.德国公共服务市场化改革的启示[J].济南大学学报(社会科学版)，2015(2)：87-90.

⑥例如，十七大报告提出要“重视社会组织建设和管理”，十八大报告提出加快形成“现代社会组织体制”，党的十八届三中全会指出要“激发社会组织活力”，党的十九大报告强调要发挥社会组织在“协商民主”“社区治理体系”和“环境治理体系”方面的作用。

⑦我国宪法明确规定了公民有结社的自由，先后制定了《慈善法》《红十字会法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等专门性法律法规。

⑧2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。2016年8月《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。