天津市农村人居环境整治对策研究

吴振林 李青贤 田 婧

（1 天津市经济发展研究院 天津 300202； 2 天津外国语大学 天津 300202）

改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出的重大决策。开展好农村人居环境工作是实施乡村振兴战略的重大任务，也是全面建成小康社会的基本要求，事关广大农民根本福祉[1]。

天津市农村人居环境整治工作基础扎实。早在2013 年全市即开始组织实施美丽村庄建设和清洁村庄建设。2014 年国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》 后，按照中央、国务院和各部委部署，天津市各相关部门立足职能定位，聚焦农村人居环境整治中旱厕改造、垃圾污水治理、村容村貌提升等方面先后开展了多项行动。2018 年，习近平总书记从浙江“千村示范、万村整治”工程出发，对农村人居环境整治作出重要批示后[2]，天津市印发了《天津市农村人居环境整治三年行动实施方案》，推动农村人居环境整治升级上档，迈向深入。明确到2020 年实现村庄基础设施和公共服务水平显著提高，村容村貌干净整洁，农村人居环境大幅改善，村民环境与健康意识显著增强，农村生活垃圾无害化处理率、农村卫生厕所普及率、规划保留村生活污水处理率实现“三个100%”全覆盖。

1 天津市农村人居环境整治工作现状

1.1 农村生活垃圾治理能力稳步提升。按照“村收集、镇运输、区处理”或“村收集—街镇监管—区集中运输处理”的农村生活垃圾收运处置模式，天津市农村生活垃圾治理能力稳步提升。村庄垃圾收运配套设施全覆盖。2013 ～2017 年，购置垃圾箱40 万个、垃圾转运箱3 650 个、三轮保洁车9 400 辆、乡镇级垃圾运输车417 辆。垃圾终端处理能力持续提升。2018 年底，全市垃圾处理能力达到每天12 100 吨，2019 年建成3 座垃圾处理设施，在建8 座，2020 年处理垃圾能力将达到每天17 450 吨，实现生活垃圾无害化处理率100%。配齐配强村庄保洁人员。市财政从2014 年起每年安排专项资金5 600 余万元，支持在全市农村地区设置村庄卫生保洁员，按照5‰的人口比例已配备保洁员2 万多名。积极推进农村垃圾就地分类、源头减量和资源化利用工作。规划拟建设的垃圾处理设施优先考虑焚烧垃圾处理，避免了过去填埋方式可能产生的土壤水源污染，实现了垃圾燃烧产生的电能、热能资源化利用。

1.2 农村生活污水治理水平逐步提高。大力支持农村污水处理设施建设。2015 ～2018 年，通过城镇处理方式、“管网+村污水处理站”、“单户或联户净化槽处理”等方式，将农户厕所废水、洗浴废水、洗衣废水和厨房废水等“四水”和村内中小学校、村级活动场所、养老院等公共场所产生污水全部纳入收集处理系统，全市3 538 个规划保留村，完成1 977 个村污水处理设施建设任务，污水处理设施覆盖率达到56%。全面推进建制镇污水处理设施建设。2014 ～2018 年，建设建制镇集中式污水处理站62 座，总处理规模1.3 万吨/日，新建管网292.5 公里，覆盖静海区、宁河区、宝坻区、蓟州区的43 个街镇。滨海新区、武清区正在规划或在建4 座集中污水处理设施，建成后天津市污水集中处理服务范围将实现建制镇全覆盖。加强农村黑臭水体排查整治。2019 年，各区排查出农村坑塘、干渠、支渠等各类黑臭水体384 条，采取了控源截污、清淤疏浚、生态修复等措施，推进农村黑臭水体综合治理。

1.3 农村“厕所革命”扎实推进。推进农村无害化卫生户厕改造。从2017 ～2019 年连续三年，将每年完成2.4 万座农村无害化卫生户厕改造任务纳入市政府20 项民心工程。2018 年，市财政安排专项资金1 400 万元，按普通户500 元∕户和五保户5 000 元∕户的标准发放农村无害化卫生户厕改造补助资金，新建、改造农村户用卫生厕所8.9 万座。建设改造农村公厕，以旅游景区(点)、村庄、农村中小学校、乡镇卫生院、集贸市场、公路沿线等场所为重点，完成新建、改造公厕2 314 座。同步推进厕所粪污治理与农村生活污水处理工作，1 977 个污水治理村的厕所粪污全部实现无害化处理。全市累计建成无害化卫生厕所118.63 万座，无害化卫生厕所普及率达到96.38%。

1.4 村容村貌得到明显提升。持续推进美丽村庄和清洁村庄建设。2013 ～2017 年，市财政累计安排专项资金16.7 亿元，支持以村庄基础设施“六化”和公共服务设施“六有”为主要内容的美丽村庄建设，全市建成美丽村庄765 个；安排专项资金13.53 亿元，支持开展以垃圾治理、污水治理、环境清整、村庄绿化为主要内容的清洁村庄行动，全市建成清洁村庄3 438 个。村庄基础设施水平明显提升。2013 ～2017年，村内道路硬化733 万平方米，里巷街道硬化670万平方米，修建地下排水管道189 万米，安装铁杆路灯2.3 万盏。开展村庄环境排查整治工作。2017 年，全市农村开展了5 次环境集中清整活动，共出动各类机械车辆100 万台次，出动人工170 万人次。2018年，整治疏浚村庄河道、坑塘、沟渠1 100 公里，整治违章建筑2 000 余处。加快推进小散养殖和村内养殖退出工作，共清理散养户3 753 家(户)，清理散养畜禽23 万头(只)。加大公路改造投入，在实现全市村庄硬化道路全覆盖基础上，2018 年完成531 公里乡村公路改造任务，安排资金5.6 亿元支持乡村道路新建改建补助。

1.5 农业面源污染治理不断深化。实施农药化肥零增长行动计划。2015 ～2018 年，市财政累计安排专项资金约1.4 亿元，开展农作物病虫害专业化统防统治80 万亩次，推广测土配方施肥技术521.7 万亩。支持秸秆综合利用工作，综合利用率达到97%，高出全国水平15 个百分点。全面启动农田残膜回收利用、农药包装废弃物回收处置工作。农田残膜回收利用试点项目区残膜拾净率达到85%以上，回收后废膜无害化资源化利用率达100%，初步建立了“财政扶持、行政推动、农户参与、市场运作”的回收利用体系。实施规模化养殖场粪污治理。2015 ～2018 年，市财政累计安排专项资金6.5 亿元，争取中央财政奖补资金8 301 万元，采取“先建后补”模式，支持实施规模化养殖场粪污治理，禁止养殖粪污向公共水域直接排放，实现粪污减量化和资源化利用。其中，2018 年落实资金2.2 亿元，完成557 家规模化畜禽养殖场粪污治理工程。

2 天津市农村人居环境整治存在的问题

2.1 基础设施建设有待完善。农村生活垃圾无害化处理还未全面覆盖，截至2019 年11 月，还有8 座垃圾处理设施未建成。垃圾分类和资源回收利用有待提高，畜禽养殖废弃物资源化利用率仅为75%，距离90%的目标仍有差距。村庄污水处理设施覆盖率还不高，全市3 538 个规划保留村，2018 年有污水处理设施的有1 977 个，占比56%，今明两年还要完成1 561个村污水处理设施建设任务，任务十分艰巨。农村饮水工程还有待提升，2017 年天津市实现了农村自来水供水。但由于建设标准低、运行管理经费短缺等原因，一些农村还存在不能24 小时供水或水质不完全达标的问题。截至今年11 月，已完成904 个村82.2万人的饮水工程改造任务，还需完成1 157 个村，120万人的改造任务。

2.2 资金投入渠道相对单一。农村人居环境整治仍以各级财政投入为资金主要来源，吸引社会资本参与整治不多，多元化的投入机制尚未充分建立，资金“瓶颈”问题仍比较突出。反观浙江省，建立了政府投入引导、农村集体和农民投入相结合、社会力量积极支持的多元化投入机制，2003 ～2018 年，15 年间全省各级财政累计投入村庄整治和美丽乡村建设资金超过1 800 亿元，天津市农村人居环境整治资金投入还有待强化。

2.3 农村内生动力还需激发。农民群众整治的主体作用还没有充分发挥，积极性、参与度有待进一步提高。农民群众生态环保意识、精神文明水平还有待加强。农民参与人居环境整治的渠道和机制还需进一步完善，整治项目接受群众监督的机制和方式还有待加强。

3 天津市农村人居环境整治建议

农村人居环境整治是一项系统工程[3]，既要只争朝夕，全面推进，也要稳扎稳打，重点突破，具体做到以下五个协同发展。

3.1 坚持试点推进和全局推进协同发展。坚持试点先行，先易后难，逐步延伸[4]，从“百村示范、千村整治”工程出发，以点串线，连线成片，再以星火燎原之势全域推进。学习好浙江经验，总结推广好符合天津实际的典型做法。村庄整治既尽力而为又量力而行，不超越发展阶段，从最基本、看得见、农民可以做得到的事情抓起，优先推进垃圾和污水处理两项基础性工作。以绿色为底色、以山水林田湖草为基底，“留白、留绿、留朴”，不搞过度硬化装饰。统筹推进易地扶贫搬迁、农村危房改造等相关项目。农村人居环境整治是渐进式的，生态环境和公共服务供给水平逐步提高，要保持历史耐心和战略定力，涵养功成不必在我、功成必定有我的精神，一笔一画、深入扎实推进。

3.2 坚持环境整治与乡村文明协同发展。农村人居环境整治离不开乡村文明建设。要充分发挥村规民约作用，将农村环境卫生、古树名木保护等要求纳入村规民约，通过群众评议等方式褒扬乡村新风。以“美丽庭院”、美丽乡村、卫生城镇创建活动为抓手，进一步提升卫生文明水平，引导村民转变传统思想观念，养成良好健康的卫生习惯。探索设立驻村特派员和指导员制度，引导和组织农村人居环境治理，激发村民参与环境治理的积极性[5]。大力弘扬优秀传统文化，培育文明乡风，守护淳朴之风、质朴之气、纯朴之美。让生态文明、卫生健康理念深入人心，贯穿于整治工作各阶段和全过程，为扎实推进农村人居环境整治奠定基础。

3.3 坚持政府引导和群众主体协同发展。充分发挥村级党组织作用。以天津市2018 年村级换届全部实现“一肩挑”为契机，选准领头雁，配强带头人，充分发挥村级党组织在农村的领导核心作用，把农村基层党组织打造成坚强战斗堡垒。注重发挥村级党组织来自农村、贴近农民的优势，践行“不忘初心、牢记使命”主题教育活动要求，带领广大群众共同参与到环境整治和乡村发展中来，身先士卒，率先垂范，不断提高广大群众生态文明理念和精神文明水平。党组织是农村发展的主心骨，要全程参与到农村人居环境的规划、建设、运营、管护中来，将党的力量根植到农村，维护好农民利益，推进好整治工作。

群众是环境整治的出发点和落脚点，整治效果好不好要群众说了算。要唤起群众主人翁意识，调动引导普通群众和农村先富起来的群体关心支持农村人居环境，激发农民建设美丽家园的自觉性、主动性[6]。在项目推进上，前期规划建设阶段精简优化审批手续，鼓励农村“工匠”带头人等承接农村人居环境小型工程项目。后期管理维护阶段充分考虑农民承受能力和意愿，建立财政补助、村集体补贴、农户付费与投工相结合的管护经费分担和保障制度。实现有制度、有标准、有队伍、有经费、有督查“五有”要求。在机制建设上，探索建立环保合作社，由政府补贴，村民自治，合作社运营的形式，督促垃圾分类，促进垃圾源头减量，资源利用，无害化处理。实施常态化巡查检查，及时制止损害乡村环境和违法违规建设现象。在责任落实上，推动网格化管理，明确保洁员和农户责任区，实现清洁村庄无死角。建立专职保洁员制度，由过去单纯“清扫员”上升为“公共区间卫生员、生态环保监督员、资源垃圾回收员、一年四季宣传员”。保洁员上门收购可回收和有害垃圾，指导垃圾分类，回收垃圾所获报酬与保洁员工资挂钩。

3.4 坚持政府投入和乡村、社会投入协同发展。政府投入要保基本，要用在刀刃上。农村人居环境整治的背后是公共基础设施和公共服务向乡村延伸，是城乡融合发展和更好满足乡村群众美好生活需要的内在要求，需要实打实，真金白银的大量资金投入。要统筹整合涉农资金，打破部门界限，实行“大专项+任务清单”管理模式，集中力量办大事。充分发挥已有筹资渠道作用，城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益，按相关规定用于支持农业农村发展和改善农民生活条件。村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益，通过支出预算统筹安排支持当地农村人居环境整治。创新政府支持方式，采取以奖代补、先建后补、以工代赈等多种方式，充分发挥政府投资撬动作用，提高资金使用效率。浙江省人居环境整治走在全国前列，省里明确每年将3%～5%的土地出让收入用于农村治水，15 年来全省各级财政累计投入村庄整治和美丽乡村建设超过1 800 亿元。要学习浙江经验，切实加大乡村治理投入，补齐乡村发展短板。

注重乡村自身投入，构建政府主导和农民主体并重的投入机制。随着乡村振兴的纵深推进，农村有能力也有意愿投入资金来改善自身人居环境。新的土地管理法破除农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，实现了与国有建设用地同权同价。新法已于2020 年1 月1 日开始实施，从前期试点情况看，普遍提高了村集体经济实力。2018 年天津市基本完成了农村集体产权制度改革和农村集体资产清产核资工作，摸清了农村资产家底。今年以来农民住房财产权与农村承包土地经营权“两权”抵押贷款试点工作深入推进，农房和宅基地的盘活利用有序推进。这一揽子政策礼包让农村集体经济组织这一特别法人，将有更大能力和更大空间来谋划和推动农村发展。要鼓励引导农村集体经济组织参与环境整治，组织发动村民积极出资、投工投劳，适度为垃圾污水处理缴费，依靠群众的力量和智慧建设美丽家园。

引入社会投入，提高服务供给质量和效率。不怕民营企业占便宜，相反而是创造政策、税收、准入门槛、荣誉奖励方面的优惠，引导企业发现乡村振兴和农村人居环境整治的广阔市场和丰厚收益，充分调动起社会资本积极性，充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高服务供给的质量和效率。鼓励垃圾污水处理设施第三方运营或向社会购买服务，实现从“买工程”向“买服务”转变，确保设施“建成一个、运行一个、见效一个”。鼓励和引导各类市场主体通过PPP模式积极参与农村人居环境整治项目建设运营，发挥政府资本撬动作用，发挥社会资本经营优势，提高项目建设、管护、运营水平。积极争取政策性金融机构为农村人居环境整治提供信贷支持，支持收益较好、实行市场化运作项目开展股权和债权融资。

3.5 坚持环境整治和乡村旅游协同发展。发展乡村旅游，拓展农民增收门路，激发人居环境整治内生动力[7]。天津面临着京津冀协同发展的重大历史机遇，京津都市圈人口超过4 000 万，对农业休闲观光旅游有着巨大的需求。近年来天津市休闲农业收入年均增长20%以上，预计到2020 年，全市休闲农业和乡村旅游接待游客数量达到3 150 万人次，消费规模突破125 亿元，占农业总产值的比重达到25%。要引导农村巧借山水、盘活资源，以乡村环境整治为抓手，促进历史文化村、特色民俗村、生态美丽村发展休闲农业和乡村旅游。积极申报全国乡村旅游重点村。从美丽生态，到美丽经济，再到美好生活，实现“三美融合”。旅游产业和环境整治相互促进，齐头并进，让农村环境美起来，老百姓钱包鼓起来，尝到环境改善的甜头，农村人居环境整治这一盘大棋才能下好，乡村振兴战略第一场硬仗才能打赢。