政府信任研究综述

2020-12-18张宇时

理论观察 2020年9期

张宇时

摘要：近年来，政府信任作为一种政治现象，备受学术界关注。通过对已有文献的梳理，在政府信任概念、影响因素及政府信任的差序格局等方面，学界取得了巨大的理论成果。在未来的研究中，首先应加强政府信任研究与中国特色社会主义制度相结合，其次拓展研究视野并提高针对性，最后运用多元的研究方法，拓宽研究视角。

关键词：政府信任;影响因素;差序格局

中图分类号：D618文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）09 — 0060 — 03

政府信任度体现和反映着民众对政府的认可程度，也是国家繁荣昌盛的基础。近期爱德曼公司发布的“信任晴雨表”报告显示，中国政府赢得人民的高度信任，在世界各国首屈一指。在新冠肺炎疫情防控工作中，党中央迅速作出一系列重大决策，各级政府把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，得到了民众广泛的认可和充分的信任。近年来，学术界深入展开了对政府信任问题的理论研究，取得了重大的理论成就，当然也存在着一定的不足。本文将从政府信任的内涵、政府信任的影响因素和政府信任的差序格局等角度对相关文献进行梳理，并對现有的研究成果进行述评和总结，提出对于未来的研究方向的建议，以期能为未来政府信任的研究提供思路。

一、政府信任的涵义

现阶段对于政府信任问题的研究，西方学术话语仍占据主导地位。英国哲学家洛克是最早从民众的角度分析和探讨政府信任问题。但洛克侧重于对民主宪政的阐述而并未对政府信任问题展开更深层次的论述。而直到20世纪五六十年代，政府信任才作为一个概念被学者们进行研究。近年来，学者们从不同学科视角对政府信任的内涵进行了深入细致的理论阐释。

第一，心理学视角。即从心理学或社会心理学的角度对政府信任问题进行理解。政府信任可以理解为是一种心理预期或心理期待。赵泽洪和李传香基于心理契约视角研究政府信任问题，认为政府信任是公民基于公共利益及社会利益的实现基础上对政府行为的一种理性评价和期待，是公民长期以来对公共行政活动进行客观评价的心理结果。〔1〕

第二，社会学视角。汪家焰等学者从社会学的角度，指出政府信任实际上就是政府与公民之间的一种互动与博弈过程，其中，包含着谁信任、信任谁、为什么信任三个要素。〔2〕张成福认为，政府信任就是基于民众对政府的合理期望和政府的反应的互动合作关系。

第三，政治学视角。即认为政府信任实际上是一个政府合法性或政治合法性的问题。政府信任是指民众因个人期望与认知而对政府治理产生的一种归属心理和评价态度，它涉及的是民众与政府间的互动关系。〔3〕

第四，公共管理学视角。即借用当代公共管理学中关于政府与民众间的信任关系的观点对政府信任进行研究。姜晓秋和陈德权分别从马克思主义经典作家、新公共行政学派、以胡德为代表的新公共管理学派、以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派和以罗尔斯为代表的理论规范主义合法性理论等角度对政府信任问题进行了分析，指出应该借鉴其有益之处，但必须结合我国国情加以扬弃。〔4〕

有学者对政府信任的概念进行梳理后发现：“政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系”的观点影响较大，被广泛引用。〔5〕罗理章认为政府信任除了合理期待和回应这两个视角，同时应包括合法性和真诚性这两种介质。〔6〕

二、政府信任的影响因素

政府信任是政府与公众间的一种相互作用的社会关系，回溯历史发现，小约瑟夫·S.奈等人于1997年发表的《为什么人们不信任政府》一书中详细阐述了导致政府信任度下降的诸多因素，他们认为政府信任受到来自政府绩效、政府管理范围、经济因素、社会和文化因素和政治因素等多方面的影响。本文基于小约瑟夫·S.奈的研究基础上，结合中国具体实际，对政府信任的影响因素进行梳理和拓展。

一是经济因素。福山等学者指出，政府信任显著地受到本国整体经济形式以及普通民众对经济形势总体感知的影响。学者认为经济发展会促进民众对政府信任度的提升。钟慧娟利用CGSS（2010）调查研究分析了我国东部居民对中央政府信任水平及影响因素。从多元回归结果中得到，个人年收入对东部居民的中央政府信任呈现负相关。李艳霞等通过对48个国家经济社会发展情况探讨公众的政府信任，经过实证分析得到在社会发展水平越高的国家中，其公众的生活满意度对政府信任的支持作用越小。〔7〕

二是政治因素。政府信任的首要来源是政治因素。政治互动、政治腐败对政府信任有着重要影响。李砚忠教授认为政府信任程度大小在于公众对政府的认知与公共期望之间的落差大小，即政府信任度=对政府的认知/公众期望。〔8〕在政治互动方面，公众政治参与对政府信任之间有着重要的影响关系。龚卫光通过对突发事件中公众的网络政治参与进行研究，认为民众在网络上获取的相关信息越多，民众与政府能力信任和善意信任的评价的成正比。而政治腐败也是影响政府信任度的重要因素之一。陈天祥等人通过问卷和访谈调查探讨农村居民对乡镇政府的政府信任的影响因素，指出影响经济发展水平中等的乡镇政府信任最重要因素是腐败程度。〔9〕吴进进利用第一波和第四波亚洲民主价值观调查的中国调查数据，发现民众对腐败程度认知以及民众对反腐绩效的不满都降低了对政府机构的信任度。〔10〕

三是政府因素。从政府内部角度看，影响政府信任的因素主要有政府绩效、公共服务供给、政府信息公开程度等。政府绩效方面，胡荣等人通过分析农村住户的政府信任现状，发现对各层级政府经济绩效的满意度是其最大的影响因素，改进政府绩效能够有效促进农村住户对政府的信任度。〔11〕政府公共服务供给方面，边晓慧和赵晓燕在对公民文化、制度绩效对政府信任关系的研究中，证实公共服务绩效对政府信任有着积极作用，通过改善公共服务可以显著提高民众对政府的信任度。〔12〕王浦劬和郑姗姗以政府回应性和公共服务供给为自变量，通过实证分析，揭示公共服务和政府回应能够同时不同程度地增进公众对基层政府和高层政府的政府信任，并能优化不同层级政府的信任程度。〔13〕

三、政府信任的差序格局

张厚安、蒙桂兰、史天健等多位学者在研究时发现，我国民众对政府的信任存在明显的层级差异现象，即政府级别愈高，民众对政府的信任度愈高。李连江将这种政府信任的层级差异现象定义为“差序政府信任”。他又将差序政府信任分为四种类型：一是对中央和地方都信任;二是对中央和地方都不信任;三是对中央信任程度高于地方;四是对地方的信任程度高于中央。〔14〕

对于差序政府信任是否存在，诸多学者在研究时证实了这个问题。胡荣通过调查发现，农民上访与政治信任紧密相关，农民上访的层级政府愈高，对基层政府的信任度愈低。〔15〕管玥通过抽样调查，在调查了1000多名大学本科生之后，验证了在大学生群体中也存在差序政府信任的现象。〔16〕高学德和翟学伟通过对全国六大地区的问卷调查也证实了差序政府信任现象的存在，同时，他们发现城市居民比农民对政府的信任度更低。〔17〕

在讨论差序政府信任产生的原因的研究中，学者普遍将其归为两大类：一类是文化主义，另一类是制度主义。文化主义的分析强调历史文化的强大影响。中国的儒家文化体系对差序政府信任的形成有着重要的影响。钟杨和王奎明在对中央政府信任度进行多维度分析时发现，中国传统的价值观对公众的政府信任有着积极影响。〔18〕制度主义认为，制度为个体行为提供必不可少的认知模板、范畴和模式，进而影响个人的偏好和认知。制度塑造了人们“信中央不信地方”的个人信任偏好，进一步形成了“差序政府信任”的现状。〔19〕刘伟基于2010-2012年展开的五次全国性农民访谈，发现中央政府取消农业税，一方面强化了农民对中央政府的高信任，另一方面也通过间接机制，维持甚至恶化了农民对基层政权的低信任。

四、政府信任研究展望

通过对已有关于政府信任文献的梳理，笔者发现，学术界在政府信任概念的诠释、影响因素的分析以及差序格局的研究等方面都取得了丰富的研究成果。首先，不同学者从不同的学科视角对政府信任的概念进行了理论阐释，丰富了其内涵。笔者通过知网、超星电子图书馆以及读秀等多个数据库搜索发展，关于政府信任的专著的数量甚少。其次，现有的关于政府信任的影响因素研究和差序格局的研究多采用实证研究的方法，而且方法选择上也较为集中，除了调查问卷法和访谈法，量化研究大部分采用线性回归分析的方法，相关数据为其得出的研究结论增加了信服程度，并提高了其研究价值。最后，在差序政府信任研究方面，目前理论界多是研究其概念和寻找其现象产生的原因，却并未对这一现象作更深层面的理论探讨。

通过梳理国内政府信任相关文献的研究现状，并结合国内政府信任研究的不足之处，基于此，笔者认为应从以下几个方面拓展对政府信任的研究。

第一，加强政府信任研究与中国特色社会主义制度相结合。在过去的诸多研究中，政府信任的研究深受西方理论的影响。最早期的研究很多都是将西方的理论成果翻译和介绍到国内，大部分学者倾向于用西方理论来分析中国的现实问题，应基于中国化本土化角度研究政府信任。在新时代背景下，研究必须充分考虑我国独特的政治、文化传统，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论支持。

第二，拓展研究视野并提高针对性。在梳理研究后，笔者发现，当前研究较多集中于概念的诠释、影响因素的实证分析、差序政府信任是否存在和形成的原因等方面，相对来说研究内容较为狭窄。同时，现有文献大多集中于从民众视角研究政府信任，而从政府视角研究政府信任则寥寥无几。类似于政府信任与官员腐败的关系研究、政府信任与公共服务供给的关系研究和政府信任与突发公共事件应急管理研究等方面则被很多学者所遗漏和忽视。在拓展研究视野的过程中，加强其针对性，来解决我国面临的政府信任的难题和问题。

第三，运用多元的研究方法，拓宽研究视角。越来越多的学者开始采用实证研究方法，反观访谈法、比较法等方法则出现的频率较少。尤其是在研究差序政府信任中，大部分学者都是基于实证方法进行研究，只有个别学者运用比较法和访谈法对差序政府信任进行深入研究。在政府信任的影响因素的研究中，学者们已从多个视角对其进行探讨，但基于中国国情的特殊性，应进一步拓宽研究视角，将政治传播理论、社会资本理论、委托-代理理论等理论纳入到研究的视角中去。对于差序政府信任的研究，则需要进一步拓展地区、国别间的比较研究以及时间视角方面的研究。

〔参考文献〕

〔1〕赵泽洪，李传香.近年来国内政府信任问题的心理契约研究综述〔J〕.天府新论，2012，（01）：09-13.

〔2〕汪家焰，钱再见.改革开放以来我国政府信任变迁的政治社会学分析〔J〕.湖湘论坛，2017，30（01）：119-124.

〔3〕李砚忠.论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能〔J〕.晋阳学刊，2007，（03）：22-26.

〔4〕姜晓秋，陈德权.公共管理视角下政府信任及其理论探究〔J〕.社会科学辑刊，2006，（04）：41-44..

〔5〕邹育根，江淑.中国地方政府信任面临的挑战与重建——国内学术界关于地方政府信任问题研究现状与展望〔J〕.社会科学研究，2010，（05）：41-46.

〔6〕罗理章.近年来国内政府信任研究的回顾与反思〔J〕.湖北社会科学，2013，（02）：39-42.

〔7〕李艳霞，郭夏玫.全球化、经济社会发展与公众的政府信任——以48个国家为样本的实证分析〔J〕.厦门大学学报：哲学社会科学版，2018，（02）：128-139.

〔8〕李砚忠.论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能〔J〕.晋阳学刊，2007，（03）：22-26.

〔9〕陈天祥，周敏婷，郑佳斯.中国乡镇政府的政治信任：影响因素及区域差异〔J〕.江苏行政学院学报，2017，（01）：101-108.

〔10〕吴进进.腐败认知、公共服务满意度与政府信任〔J〕.浙江社会科学，2017，（01）：43-51+156.

〔11〕胡荣，池上新.社会资本、政府绩效与农村居民的政府信任〔J〕.中共天津市委党校学报，2016，（02）：62-75.