农村集体资产股权量化立法研究

2020-12-18宋海博

山西农经 2020年15期

关键词：立法

宋海博

摘要：以农村集体产权制度改革中的集体资产股权量化为研究方向，通过归纳整理全国对农村集体资产股权量化的相关立法规定，探讨了地方试点地区改革经验。

关键词：农村集体资产股权量化;立法;改革经验

文章编号：1004-7026（2020）15-0046-03 中国图书分类号：F832 文献标志码：A

农村集体资产股权量化使农村集体经济组织成员从量化后的资产中获得相应份额，并以此份额作为收益分配的依据与基础，进而使农民获得更多的财产权利，符合我国构建权属清晰、全能完整、流转顺畅的农村集体产权制度改革趋势[1]。在尚未颁布统一的立法规范时，获得授权的省级地方政府可以先就量化规则进行地方改革试点工作，总结经验。但在地方实际操作过程中，存在股权配置标准不合理、量化范围不清晰等问题，因此进行农村集体资产股权量化立法研究有重要意义。

1 地方试点地区股权设置及其量化单位规范统计

1.1 是否设置集体股作为股权设置标准

根据《集体产权制度改革意见》规定，农村集体经济组织在股权量化时是否设置集体股应由集体经济组织成员通过民主决议的方式讨论决定。各地对于是否设置集体股，可采用自由民主讨论型、限制民主讨论型、分类讨论型、替换设置型等方式决定[2]。

1.1.1 自由民主讨论型

以浙江省、山东省为代表的18个省份普遍规定以集体经济组织成员民主讨论的形式来选择是否设置集体股，这也是对中央政策的延续选择，如规定集体股可用于处置遗留问题、补缴税费、社会保障支出和必要的公益性支出。

1.1.2 限制民主讨论型

部分地方在规定是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定的同时，还在集体股所占股本总比、提取公益金等方面对集体股设置作出限制[3]。

一是集体股占比限制。集体股占比不得超过股本总额的15%～30%。如宁夏回族自治区规定集体股的设置最高不得超过总股额的15%，安徽省、吉林省规定集体股占总股本的比例一般不超过20%;黑龙江省、湖北省、天津市规定集体股的比例不得超过总股额的30%。

二是提取公益金限制。重庆市规定设置集体股的农村集体经济组织选择不提取额外的公积金或公益金，而是通过章程明确规定集体股收益的监管和使用制度。

1.1.3 分类讨论型

天津市、上海市、宁夏回族自治区、辽宁省、黑龙江省等5地选择根据自身特点，对发展差异的不同地区、不同农村集体组织形式进行分类讨论。如黑龙江省、辽宁省依据量化地区是否实行村改居进行分类;上海市根据是否撤村改制进行分类;宁夏回族自治区以经济发展水平为标准进行分类，规定集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，经本集体经济组织成员民主讨论决定，可设置一定比例的集体股;天津市根据改革模式不同进行分类，规定采用村集体资产股份合作改革模式的，应当设置集体股，集体股比重不得高于总股本的30%，采用村集体土地股份合作改革模式的，应当按照集体统一经营的土地面积折算集体股[4]。

1.1.4 替换公益金型

新疆维吾尔自治区、河北省选择采取设立公益金的方式替代集体股的设立。河北省规定以提取集体收益分配中的公积金、公益金为主，具体提取比例或数额由成员（代表）会议民主讨论决定。新疆维吾尔自治区规定，不设立集体股的，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论决定，可在利润总额中提取约40%的公益金、公积金。

1.2 成员股设置及其特殊标准

根据《集体产权制度改革意见》，农村集体经济组织股权量化中集体资产股份设置以成员股（个人股）为主，同时保留形式多样的个人股的配置方式。根据福利分配的特性来按照人头数量具体分配股份，此外部分地方存在如下特别股。

1.2.1 农龄股

农龄股是依据农民在本村从事生产的起止期限和年龄基础上进行折算的股权量化配置方法。目前贵州省、河北省、黑龙江省、吉林省、內蒙古自治区、宁夏回族自治区、上海市、天津市、云南省、浙江省等10地在地方政策文件中对农龄股设置予以支持。最为典型的地区是上海市，其在股权设置原则上按照农龄作为分配收益的重要依据之一，以此对组织成员在集体资产中应分配的份额进行认定，而并非按人头平均分配股份。其他地方在设置成员股时，在平均按人头分配股份的基础上设置农龄股作为可选择的方案，根据实际需要设置农龄股[5]。

1.2.2 贡献股

在股份合作制企业股类构成中，存在设立一个独立的、属于优先股性质的劳动贡献股份。这是顺应我国产权制度改革的要求，也是实现集体劳动财富再分配的重要手段。各试点地方对是否设立贡献股态度不一，以江苏省、云南省为代表的地区鼓励设置贡献股。江苏省规定可以设置劳龄股，根据劳动贡献因素合理确定分配系数;上海市明确规定禁止设置干部股;其他地区则由集体经济组织成员民主决议讨论决定[6]。

2 地方试点地区股权量化范围规范统计

2.1 重点为经营性资产

《集体产权制度改革意见》中指出，农村集体经济组织股权量化的重点是将经营性资产以股份或份额的形式量化到本组织成员，作为其参与收益分配的依据。如安徽省、甘肃省规定对一些闲置或低效利用的集体经营性资产，包括集体兴建或购置的房屋、具有经营价值的各种建筑物和机械设备及财政资金投入但划归集体所有的经营性资产等，折价入股经营主体;安徽省、贵州省、海南省、山西省规定各地方可以通过对自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素进行评估折价或协商后选择性地进行投资入股。

2.2 资源性资产量化问题

个别地方将土地等资源性资产直接纳入量化范围。河南省积极推进集体资产入股，将贫困村集体所有土地、林地、草地、荒山荒坡等资源资产评估入股，增加集体经济收入;湖北省规定实行家庭承包的资源性资产可作为重点纳入折股量化范围[7]。

部分地区有选择性的将经营性资产纳入量化范围。如安徽省、福建省规定对于尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、园地、“四荒”地可以入股到家庭农场、农民合作社、涉农企业等经营主体;安徽省、甘肃省、河南省、湖南省、辽宁省、山西省、四川省、西藏自治区、云南省、浙江省鼓励与引导农民将承包土地经营权入股农业经营主体;甘肃省探索将能产生价值的民俗文化、自然风光、古树村落、休闲旅游等资源资产入股，按股比获得分红收益;福建省在矿产资源所有权和使用权分离的基础上，明确探矿权、采矿权的所有者、管理者、使用者的权利义务关系，健全探矿权、采矿权的转让、出资（入股）等权能，同时结合自身地域优势探索完善海域和无居民海岛使用权转让、抵押等权能。

此外，重庆市建议对行政类、公共服务类非经营性资产和已经确权到户的农村“三权”土地资产与集体预留机动地、农民自留地等土地资产，原则上不再量化确权到户，表示不宜纳入量化范围。

2.3 非经营性资产量化问题

安徽省、重庆市、福建省、甘肃省、江苏省、上海市等地规定非经营性资产属于不宜折股量化到户的范畴，应当根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。同时，部分地方规定非经营性资产可以量化。如黑龙江省规定应当将探索集体统一运营管理的有效机制作为工作重点，为组织成员及社区居民提供公益性服务，在原则上不宜将非经营性资产参与折股量化，即使对个别增值潜力大参加折股量化的，也应由集体经济组织管理;海南省规定非经营性资产用于经营获得的收益应及时作为重点纳入折股量化范围[8]。

2.4 其他资产量化

除了上述类型的讨论之外，个别地方还对其他类型的财政支农资金，即相关建设投入形成的资产，纳入量化范围。

2.4.1 财政支农资产量化

安徽省、福建省、贵州省、河北省、湖南省、江西省、吉林省、辽宁省、山西省、四川省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、云南省规定各级财政投入到农业农村的发展类、扶持类资金，如果存在不改变资金使用性质和用途并且符合政策要求的情况，则可以将其入股量化为村集体和农民持有资金，以获得股份收益。青海省探索政府拨款、减免税费等形成的资产归集体经济组织所有，并量化为集体成员股份的办法，增加农牧民财产性收入。

2.4.2 涉农资金投入建设形成资产量化

河北省、河南省、湖南省、江西省、吉林省、辽宁省、四川省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、云南省规定，在确保不改变用途的情况下，可以将在设施农业、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产中投入的财政专项扶贫资金涉农资金与其他涉农资金进行条件审查，将符合条件的部分折股量化。

3 试点地区股权量化问题分析

3.1 集体股设置问题分析

集体股是集体经济组织的全体成员作为股东共同行使对农村集体经济组织资产量化份额的所有权，体现了社会主义公有制的核心要义，但目前仍存在设置不完善导致的产权归属不清、再分配隐患等现象。部分试点地区不鼓励设置集体股的行为对集体股缓解集体组织社会性支出、提供乡村公共产品的作用存在一定忽视，对其设置不妥所生的隐患则可以通过地方省份正在试行的集体股占比限制、替代性制度设计（如公积金制度）等途径进行必要预防与适当排除。

3.2 农龄股与贡献股设置问题分析

农龄股与贡献股作为个人股的特殊存在形式，在设置过程中存在争议。对于设置农龄股的集体组织，组织内成员积累的劳动成果与其长期生活在组织内部并围绕进行生产与生活所产生的集体资产紧密联系。将农龄作为折股量化依据，不仅符合集体成员的共识，更能够调动成员的劳动积极性。而贡献股是集体组织成员劳动贡献积累的体现，是实现劳动力价值的重要方式，因此也具有设置的必要性。

就如何设置农龄股及贡献股提供如下思路。在设置农龄股作为量化标准之一时，同时还要完善相关制度设计，如成立农龄核实工作组，制订工作程序和操作细则，准确计算农龄起止日期，落实农龄登记制度。在设置贡献股过程中，要着重考虑历年来农村集体经济组织干部的切实贡献，切忌把贡献股变成干部特权股。在制度设计时应严格把关，结合干部任职年限、职务级别及贡献经历等多重因素设计全面的考核标准。

3.3 资源性资产折股量化问题分析

将农村集体经营性资产纳入农村经济组织股权量化范围是各地试点的首要选择，但就农村集体资源性资产是否应纳入折股量化范围及如何纳入范围成为了实践中地方试点的一项难题。

目前我國正处于“三权分置”改革阶段，将农村土地集体所有权、土地承包权、土地经营权进行分别处理，发挥农地资源经济效益最大化的优势。因此，以农民所有的土地、森林、山岭、草原为代表的资源性资产在股权量化时应坚持以下思路。

首先，坚持将土地经营权与土地承包权分离对待，将土地承包权作为集体经济组织的社员权利。

其次，明确土地承包权不得折股量化。因为土地承包权与土地经营权的本质特征与可流动性存在根本上的区别，通过立法强制性地将土地承包权进行股份化的处理会与我国现有制度体系产生悖论。

再次，允许将分离后的承包土地经营权纳入折股量化范围，这种解决方式也在地方省份试点的实践中得到了验证。

参考文献：

[1]屈茂辉.农村集体经济组织法人制度研究[J].政法论坛，2018，36（2）：35-39.

[2]张德峰.合作社集体社员权论[J].政法论坛，2014，32（5）：3-12.

[3]郭洁.论农村集体经济组织营利法人地位及立法路径[J].当代法学，2019（5）：79-88.

[4]许中缘，崔雪炜.三权分置视域下的农村集体经济组织法人[J].当代法学，2018（1）：83-92.

[5]管鸿彦.农村集体产权改革中的资产量化范围和股权设置[J].人民法治，2019（14）：44-47.