天祝县祁连山国家公园体制试点建设情况及建议

包义文

（甘肃祁连山国家级自然保护区管理局 哈溪自然保护站，甘肃天祝733200）

天祝县地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地带，祁连山国家公园体制试点规划建设面积31.72 万hm2，其中涉及天祝县境内的林地资源20.01 万hm2。自试点启动以来天祝县深入贯彻学习习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，全面落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，提高政治站位，强化责任担当，围绕加强组织领导、组建管理机构、制定规划方案、建立长效机制、开展规划确权等重点工作，积极谋划推进，较好地完成了阶段性任务。

1 进展情况

天祝县把祁连山国家公园体制试点工作作为促进民生福祉和社会稳定的重要举措，按照《祁连山国家公园体制试点实施方案》和《祁连山国家公园体制试点甘肃省片区实施方案》的要求，认真研究部署，制定任务清单，扎实推进试点工作。

一是组织领导坚强有力。成立了由县委、县政府主要领导任双组长的天祝县祁连山国家公园体制试点领导小组和协调推进小组，制定具体实施方案，明确重点任务，靠实工作责任，统筹推进祁连山国家公园体制试点工作。多次组织相关乡（镇）和有关部门，对公园内人口、资源、社会经济状况进行摸底调查，摸清了祁连山自然保护区功能区人口、牲畜底数和各类构筑物情况，统筹考虑搬迁安置地、基础设施建设、产业培育等因素，按照“规划先行、产业支撑、基础优先、集中安置、分步实施、稳定发展”的工作思路，大力实施易地扶贫搬迁生态移民工程，努力破解祁连山自然保护区内居住人口多、农林牧矛盾突出、生态环境压力大等问题。2012 年以来共搬迁移民15 708 户64 552 人，先后建成了76 个生态移民搬迁安置点。

二是稳步推进资源确权。积极配合国家公园办、国家林业局西北专员办、规划设计院和省、市自然资源、林草、农业农村等部门专家，多次深入现场调研、实地查看，组织开展座谈讨论会10 余场（次），广泛征求相关乡（镇）和部门的意见，完成了祁连山国家公园范围划定和优化勘界工作，审定了勘界优化范围，并完成了资源本底调查等基础工作，正在编制《祁连山国家级自然保护区缓冲区、实验区移民规划》。积极完成了祁连山自然保护区内林草“一地两证”问题整改，对祁连山保护区内11.07 万hm2林草重叠区域重新识别确认，识别林地9.97 万hm2、草地1.1 万hm2，建立了林草“一地两证”信息数据库，换发《草原使用权证》136 本、《林权证》6 本。

三是大力推进问题整改。深刻汲取祁连山生态环境破坏问题教训，坚决扛起生态文明建设的政治责任，设立了8 个专项整改整治推进小组，建立了县级包抓领导深入整改整治一线亲自指挥、责任单位主抓、相关乡（镇）和部门通力协作抓整改的推进机制，并按照一个问题建立一套推进措施、一个整改班子和一本工作台帐的“四个一”工作要求，全力落实8 大类31 项整改任务。截至目前，完成祁连山自然保护区范围内矿业权退出51 宗，其中注销式退出29 宗、扣除式退出5 宗、补偿式退出16 宗，补偿资金47 004.7 万元；14 项旅游项目关闭退出11 项，转换用途2 项，评估保留1 项；7 座水电站关停退出2座，继续建设1 座，保留运行4 座，为祁连山国家公园体制试点稳步推进奠定了坚实基础。

四是持续提高保护水平。坚持以保护森林草原、湿地资源和维护生物多样性为重点，严格落实“五禁”决定和森林草原防火“双线四级”责任制，不断加大《森林法》《草原法》以及森林草原防火和生态保护等法律法规宣传，加强森林草原防火和资源保护工作，保持了新中国成立以来无重大森林草原火灾的良好态势，森林草原、湿地、野生动植物资源得到有效保护。持续加大林草植被修复力度，认真实施天然林保护、生态公益林、祁连山山水林田湖草生态修复、退牧还草、草牧业试验试点等重点生态工程项目，累计完成人工造林1.067 万hm2、封山育林1.707 万hm2、通道绿化443 km、义务植树513 万株、草原补播改良10.947 万hm2，建成禁、休牧草原围栏34 万hm2、轮牧围栏1.333 万hm2。

2 存在问题

一是基层管理机构和管理主体仍需完善。大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局酒泉、张掖分局均跨行政区域设置，机构规格不明确，编制较少，存在管护面积大、人员结构复杂、管护管理难等问题，一定程度上影响了国家公园体制试点工作的开展。自天祝县6 个国有林场（保护站）移交祁连山自然保护区管理局后，祁连山保护区外部分地段基层森林草原资源管理主体缺失，经营管理责任无法落实，地方政府与保护区管理部门之间责权利失衡，沟通协调难度较大。

二是法规制度不够健全。目前，国家层面还没有出台国家公园管理的相关法律制度及标准，祁连山国家公园体制试点天祝片区的各项工作均按照现有自然保护区管理的法律法规开展，而自然保护区和国家公园在概念、保护强度、保护方式、管理模式等方面都不尽相同，国家公园体制试点建设缺乏与之相适应、相衔接的法律支撑和标准规范，许多工作都是边摸索、边试点、边推进，在一定程度影响了相关项目的审批和实施，也影响了试点区域内农牧民的生产生活。

三是各类保护地交叉重叠。县域范围内自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区、国家公园等各类保护地种类较多，范围均在祁连山保护区内，相互交叉重叠，各类管理体制并存，部分保护地无明确管理机构，边界不清，资源保护与社会经济发展矛盾突出，不利于保护地管理，而且给基础设施、民生项目的实施增加了难度。

四是执法队伍组建缓慢。虽然甘肃省通过构建“垂直管理”的生态保护管理新机制，初步解决了管理体制“两张皮”的问题，但由于整合各地资源环境执法机构，涉及人员编制问题，量大面广，难度较大，影响了综合执法队伍的组建。

五是搬迁安置难度较大。祁连山国家公园天祝片区核心区需要搬迁的牧民有59 户217 人，资金需求大，地方财政无力负担生态补偿和安置补助等相关费用。同时，天祝县是“两州一县”脱贫攻坚的县之一，县域境内长期居住在国家公园和保护区内的农牧民有8 000 多户3 万多人，固定放牧、季节性放牧牲畜达50 万头（只），这是藏区农牧民实现稳定脱贫、增加收入的一项重要途径，在没有完全转产就业的前提下，实行全面禁牧必将影响农牧民收入，同时也不利于草原生态系统的平衡和永续利用。根据天祝县草原部门的监测结果，完全禁牧2 年内草原恢复效果明显，但从第3 年起，由于上繁草阴蔽或枯草阻碍等原因，使得贴地生长的下繁草种逐渐消失，禁牧5 年后原生植被减少至10 多种，同时蓄积可燃物导致的火灾隐患大大增加。

3 发展建议

一是深入贯彻习近平生态文明思想。深入领会、准确把握习近平生态文明思想的精神实质和丰富内涵，认真学习、全面贯彻习近平总书记视察甘肃时的讲话精神和关于祁连山、黄河流域生态保护讲话精神，担负起祁连山生态环境保护和黄河上游生态修复的重任。坚持把习近平生态文明思想作为指导思想贯彻到建设祁连山国家公园的全过程、各方面，坚决防止突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的事发生。在祁连山国家公园体制试点建设中，统筹山水林田湖草生命共同体，处理好保护与发展之间的辩证关系，努力探索出化“绿水青山”为“金山银山”的有效路径，促进天祝县生态保护与经济社会协调发展。

二是健全完善管理机制。整合武威段林业和草原、祁连山国家公园内各保护站等相关部门，设立市、县祁连山国家公园地方管理机构，形成责权利一致的资源保护与发展管理体系，有利于公园管理局和地方政府之间建立各司其责、有机衔接、相互支撑、密切配合的良性互动关系。按照中央《指导意见》要求，出台祁连山国家公园管理法律法规和规章制度，明确地方政府工作职责、机构设置、人员配备、财力保障、责任追究、管理保护和治理主要措施、程序，建立责权利一致的管理体制。同时，整合区域范围内生态环境、自然资源和农业农村、水利、林草、森林公安等部门的资源环境执法力量，组建资源环境综合执法机构，切实履行好国家公园范围内的资源环境综合管理与执法职能。

三是争取政策资金支持。努力争取国家加大中央财政对祁连山国家公园体制试点的投资力度，积极向国家相关部委汇报，充分考虑祁连山区生态环境保护和自然资源利用的矛盾，在调整完善生态补偿政策的同时，向生态移民、农牧民群众转产就业、基础设施建设方面给予倾斜支持，有效解决现行生态补偿标准过低等问题，缓解农林牧矛盾，帮助林区农牧民脱贫致富。坚持保护与发展相统一的原则，妥善处理试点区域与当地居民生产生活的关系，在促进生态环境和生物多样性保护的同时，发展壮大生态文化旅游产业，优先安排原住居民从事国家公园日常巡护、生态体验服务等工作，激发保护生态的积极性，带动地方旅游业和经济社会的可持续发展。

四是大力推进草畜平衡。祁连山保护区和国家公园内的农牧民世代以放牧为生，草原是其基本的生产资料。对此，结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范，实行以草定畜、草畜平衡，按核定的载畜量，允许其适度放牧，以维护草原生态系统生物多样性，减轻防火压力。同时，扶持牧民群众调整和优化畜群结构，科学养畜，提高牲畜出栏率，从传统的数量增长型畜牧业向质量效益型畜牧业转变，减少对自然资源的过度依赖。

五是加大社会宣传力度。通过多种形式，向广大农牧民宣传党和国家的方针政策，使其充分认识祁连山国家公园体制试点是推动甘肃绿色发展崛起的重大历史机遇，让国家公园倡导的生态保护理念深入人心，并成为人们日常生活必须遵守的基本规则。发挥祁连山国家公园网站、微信、微博等新媒体的作用，及时发布国家公园概况、生态环境状况、环境教育和服务信息，宣传国家公园试点工作的目的、意义和宗旨。不断拓宽宣传渠道，广泛动员国内各级各类媒体参与到教育、推介活动中来，引导社会舆论，形成群众主动保护、社会广泛参与、各方积极投入建设祁连山国家公园的良好氛围。