食用农产品合格证制度试行情况及对策建议：以石阡县为例

2020-12-18汪建军

贵州农业科学 2020年12期

汪建军

(贵州省石阡县农业农村局，贵州石阡 555100)

农产品质量安全是农业高质量发展的基础，农产品生产者是农产品质量安全的第一责任人[1]。为提升农产品质量安全治理能力和监管水平，推进农产品生产者落实农产品质量安全主体责任，2019年12月17日农业农村部印发了《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》。食用农产品合格证制度(以下简称合格证制度)是农产品种植养殖生产者自我质量控制、自我管理、自我承诺农产品安全合格上市的新型农产品质量安全治理制度[2]。食用农产品合格证(以下简称合格证)是食用农产品生产者根据国家法律法规、农产品质量安全国家强制性标准，在严格执行现有农产品质量安全控制要求的基础上，对所销售的食用农产品自行开具并出具的质量安全合格承诺证[1-2]；是上市农产品的“身份证”，是生产者的“承诺书”，是质量安全的“新名片”[3-6]；是自我承诺、自律，也是行业监管、国律，还是营销者消费者对生产者的倒逼、是他律[7]。

2020年合格证制度在全国试行，其中贵州省石阡县的试行工作有序推进，取得了初步成效，但此项工作也凸显出一些问题。笔者对当前合格证制度试行工作进展和成效进行调研，对存在问题进行思考，并提出相应的对策建议，以期为合格证制度顺利试行提供参考。

1 试行进展和成效

2020年贵州省石阡县农业农村局积极贯彻落实农业农村部、省市农业农村部门关于试行合格证制度的精神，积极采取措施推动其试行。一是出台实施方案，成立工作机构。2020年1月20日石阡县农业农村局印发了《石阡县试行食用农产品合格证制度实施方案》，明确了试行品种及主体范围、开具要求、实施步骤、保障措施；并成立了工作指导组，按照职责分工，包乡、包农产品生产者，确保指导一家、成功一家。二是加大宣传培训力度，提高合格证出具率。该局充分利用各种会议、政府网站、电视、QQ、微信、宣传资料等宣传合格证制度，举办了5期农产品质量安全监管人员和农产品生产者业务培训会，手把手、面对面现场指导农产品生产者。通过培训、宣传及现场指导，农产品生产者提高了开具并出具合格证的自觉性、主动性。三是因企制宜，分步实施。该局深入农产品生产者调查了解、分析研判，最终确定了170余家企业或农民专业合作社或家庭农场先行先试，主要涉及省市县级龙头企业、绿色食品和有机产品获证生产者、农产品地理标志授权使用者。四是加强监管，规范开具。组织执法检查组深入乡、村，对先行先试的农产品生产者监管全覆盖，对开具合格证存在问题的生产者下发整改通知书，保证合格证正确规范开具。截止2020年9月底，石阡县172家农产品生产经营主体开具并出具合格证2.5万余张，涉及农产品2 030余t。

2 存在问题

2.1 制度尚不完善，管理无法可依

2016年河北、黑龙江、浙江、山东、湖南、陕西等6个省先行开展主要食用农产品合格证管理试点工作，原农业部出台了《食用农产品合格证管理办法(试行)》。2020年合格证制度在全国试行，只有农业农村部印发的实施方案，未出台合格证制度管理办法。目前，贵州省、铜仁市、石阡县也未出台合格证管理制度。合格证制度的贯彻执行无相应的法律法规保障，仅靠农业农村部门的大力推广、督促检查及农产品生产者的主动作为、自觉行动，力度稍弱，效果不明显。农产品生产者不开具或违规开具并出具合格证的处罚等问题亟待出台法律法规来解决。

2.2 部门单打独斗，未形成监管合力

食用农产品从“农田到餐桌”的监管涉及农业农村和市场监管两部门，但合格证制度的试行从上至下仅是农业农村部门在出台文件、宣传推广，缺乏市场监管部门的参与。上市农产品是否带证，经营者是否查验留存合格证，消费者是否关注合格证，上市农产品如未带证是否受到市场监管部门限制销售或处罚等问题最终在市场销售端体现。农产品带证得到消费者关注、市场认可，说明农业农村部门出台的合格证制度发挥了作用；若消费者和市场均无反应，则政策出台部门需思考。目前，合格证制度试行农业农村和市场监管部门各自为政，未形成监管合力，上市农产品是否带证很少被市场查验留存。

2.3 生产者认识不足，参与积极性不高

农产品生产者文化素质偏低，农产品质量安全意识淡薄，普遍对实行合格证制度的重要性、必要性认识不足。箱装农产品按要求需一箱一证，人工开具合格证又十分费时。农产品带证与否均可入市销售，法律法规也无要求，呈现按需开具合格证的尴尬局面，导致生产者被动应付，不能主动开具。带证农产品也未体现出价格和销售优势，影响了生产者开具合格证的积极性。生产者开具合格证主要靠自我承诺，在诚信体系尚未健全下可信度也会大打折扣[8]。

2.4 市场反应不一，试行难度增加

当前，合格证没有成为农产品市场准入的必要条件。经营者对农产品带证上市反应不一，步调不一；据调查，石阡县将农产品销往贵阳等大城市过程中，市场监管部门未对市场经营者是否查验留存合格证进行监管核查，消费者对合格证了解不多，购买农产品时普遍不查看是否附有合格证，基本无索证意识。这些问题的存在严重影响了试行推广工作，增加了试行难度。

3 对策建议

3.1 完善相关法律法规，明确法律地位

法律法规的完善是规范生产者正确出具合格证的有效方式，也是规范农业农村和市场监管部门对合格证监管执法的客观需要和必然要求。要以《农产品质量安全法》修订为契机，为合格证管理和相关制度落实中的权责划分等提供上位法的依据[9]，因此，应将合格证制度纳入法律规定中，明确合格证制度的法律地位。颁布实施《食用农产品合格证管理办法》，明确生产者、经营者、农业农村和市场监管部门的责任和义务，规定各种情形下出具合格证的法律义务和责任等[10]；把开具并出具合格证作为农产品产地准出和查验留存合格证作为市场准入的强制性要求，从而形成倒逼机制，督促生产者采取质量安全控制技术与管理措施，主动开具并出具合格证，推动合格证制度的全面实施。同时，修订《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，明确合格证是市场准入的凭证等。

3.2 加强组织领导，压实监管责任

合格证制度是农产品质量安全管理的一项重大制度创新[1]。建议农业农村与市场监管部门联合开展合格证制度试行工作。农业农村与市场监管部门要将合格证制度试行工作提上重要日程，提高思想认识，明确职责，压实监管责任，互相支持和配合，形成齐抓共管格局。各级政府要将合格证制度试行工作作为重点内容纳入食品安全考核评议、质量工作考核[2]。县级农业农村部门要对农产品生产者实行网格化管理，建立分片包干工作责任制，明确人员包乡、包村、包农产品生产者，做到每个试行生产者均有监管人员负责宣传、指导开具合格证，确保合格证制度试行工作落实到位。

3.3 加强宣传培训，营造良好氛围

农业农村和市场监管部门要通过各种途径，利用各种宣传载体，广泛、大力宣传合格证制度。首先，农业农村和市场监管部门要对各自相关业务单位和乡、村级监管人员进行合格证制度相关知识的业务培训，提高其业务水平和工作能力。其次，农业农村部门要对农产品生产者进行农产品质量安全和合格证制度等业务知识的培训，发放告知书、明白纸，指导帮助生产者落实各项管理制度、开展标准化生产、自律性检测和合格证开具[6]，确保合格证填写规范、信息完整，做到农产品合格上市。再次，市场监管部门要求经营者主动查验留存合格证，做到农产品带证销售。最后，要加大对消费者的宣传力度，提高消费者对合格证制度的认识和关注，主动索取合格证，让合格证制度家喻户晓，营造全社会共同落实合格证制度的共治氛围。

3.4 逐步推进，灵活开具

试行合格证制度是一项新的重要任务，具有一定的前瞻性和探索性[3]，推广试行需要循序渐进。针对农产品生产者多而散、规模不一、素质差参不齐、对合格证制度的认识有限等客观实际，要先易后难、先主体后个体、先积极后落后，区别对待、逐步推行合格证制度。优先选择农产品市场供应率高、商品化程度高的农产品生产者，以及省市县龙头企业、农民专业合作社示范社、绿色食品和有机产品获证生产者、农产品地理标志授权使用生产者及“校农结合”基地生产者等先试先行。在合格证开具方式上，对有条件的农产品生产企业、农民专业合作社等生产者，鼓励使用信息化工具如智能终端(可实现快检及合格证打印一体化)、手持终端或微信小程序等开具合格证。对于家庭农场、种植大户、散户等，使用由县级农业农村部门免费提供、易于接受、简单易行的手写纸质版合格证。

3.5 部门齐抓共管，严格执法监管

合格证制度是农产品产地准出和市场准入衔接机制的一次新探索，市场准入是合格证制度有效实施的外在动力[11]。农业农村和市场监管部门要强化监管和执法力度，生产、消费两头着力[9]，相互协调配合，各行其责，加强合格证制度与市场准入有效衔接，实施农产品从农田到餐桌全程质量安全监管。农业农村部门负责督促指导合格证开具和出具工作，要把开具和出具合格证作为日常巡查、执法监督的重要内容。核查合格证开具的合规性和真实性，检查农产品质量安全控制要求落实情况，防止不合格农产品流入市场。对虚假开具合格证的、承诺与抽检结果不符的生产者，要依规予以严惩重处，并纳入重点监管对象，加大抽检频次。市场监管部门负责督促指导合格证查验留存工作，要将经营者是否查验留存合格证作为日常巡查、监管核查的重要内容。对不查验留存合格证的经营者，也要依规予以处罚。

3.6 制定激励政策，鼓励推动试行

合格证制度作为农产品质量安全监管的创新管理方式，各级政府或农业农村部门应多措并举制定激励政策给予农产品生产者支持和倾斜，鼓励其推动试行合格证制度。农产品生产者在申报农业项目及补贴、参加农产品展销会、评选龙头企业或农民专业合作社示范社、申报绿色食品或有机产品等时，要将开具并出具合格证作为前置条件之一；购置农药残留速测仪或兽药残留速测仪自行开展检测工作的和购置开具合格证设备的生产者，给予一定的资金补助和奖励。同时各级相关部门也应给予联合激励。

3.7 创新“合格证+”模式，推进信息化管理

合格证制度一端连着生产者，一端连着消费者[5]。合格证是追溯的一种形式，是一种可追溯凭证[12]。建议入驻国家农产品质量安全追溯管理信息平台的农产品生产者推行追溯二维码合格证，将追溯二维码放在合格证相应位置，实现合格证和追溯凭证的双证合一。消费者用手机一扫便知来源，提高其选购农产品时的知情度[5]。若发生农产品质量安全事件，便能提高发现问题的精准性，及时找到经营者、生产者，严惩不法分子，树立公众消费信心。同时合格证还可与检验检测、防伪、品牌、信用体系建设等结合起来，积极推进合格证信息化管理，做到来源可溯、去向可追、信息及责任可查、全程可控、风险可防。