基于国际视域分析我国饲料法的立法完善

尹 潇

（吉林司法警官职业学院，吉林长春 130000）

饲料安全涉及畜牧业良性发展、食品安全和人身健康等多个方面内容，随着人民物质生活水平的提高，人们对畜牧食品的需求量与日俱增，食品安全和畜牧产业标准化生产成为社会讨论的热点问题，因此，饲料立法完善和司法体系建设也引起了更多人的关注。而随着我国畜牧产业和饲料产业逐渐加入到国际竞争环境中，越来越多的农产品贸易争端促使人们认识到中国饲料法立法完善要和国际接轨。

1 饲料和农产品贸易争端

2018年由于中美两国的贸易争端，中美两国采用了惩罚性关税贸易政策，中国方面缩减美国大豆进口量，导致国内大豆供应紧张，国内豆粕价格持续上涨，7～12月豆粕出厂均价上涨400元/t，畜牧业生产成本增加。2019年的中美贸易争端升级，引发国际社会的广泛关注，其中农产品贸易争端成为本次贸易大战的重头内容。中美两国都深切认识到合作有利于满足两国人民的消费需求，也是构成双边关系的重要支撑，因此，在经贸协议中就农产品和食品一章对禽肉、牛肉、猪肉、大米、饲料等农产品进行了重点标注（袁艳云等，2019）。关于饲料和农产品引发的贸易争端由来已久，早在2001年日本就以中国农产品、食品中药物过量、兽药残留和饲料不标准为由宣布全面禁止从中国进口家禽和禽加工品。

目前随着我国饲料产业和畜牧养殖产业的深化改革和逐步发展，我国饲料和畜牧养殖业的标准化、专业化水平也在逐步提高，但不可否认的是我国饲料业和畜牧水产养殖业仍然因生产标准和质量问题引发一系列国际争端，严重制约中国饲料、畜牧水产养殖产品在国际中的竞争，尤其是进入欧洲和北美市场。对此，中国饲料产业需要认识到，中国饲料行业发展受到国际市场的深切影响，构建和国际接轨的标准化生产标准已迫在眉睫。

2 国际饲料立法完善对我国的启示

饲料法立法的完善关系到饲料生产的安全质量标准体系健全，受到世界各国的广泛关注，而西方发达国家的现代司法体系和安全生产体系起步较早，积累了较多的成功经验，对中国饲料立法完善有积极的启示作用。

欧盟的饲料法律体系也比较完备，法规EC No 178/2002对食品法律的要求和通用规则有明确规定，并有一定的约束和强制作用。早在2000年时，欧盟就着手对食品安全管理法律范畴进行调整，将食品安全管理的理念从餐桌延伸到农场，构成了包含整个食物链的安全管理体系，其中动物饲料也被囊括其中（王湘如等，2019）。为推进食品安全管理体系的强制作用，设立专门机构进行分散管理，同时建立统一的权威性组织机构。欧盟的《通用食品法》在2002年正式生效，由欧洲食品安全局负责监督和管理食品安全。从美国和欧盟的食品安全法律体系可以看出，在立法理念上，动物饲料和人类食品等同，接受统一的食品安全法律体系管控。

2.2 构建完善的饲料法律法规体系 在饲料安全监督管理体系的基础上，欧美发达国家制定了一套完备的饲料安全法律法规体系，每项饲料安全管理职能都有相关的法律条例进行解释和规范。如美国的饲料法体系分成联邦和州两个层次。联邦范畴内又分为两类，一类是饲料安全管理的基础性法规，包括“食品、药物和化妆品法案”“营养标签与教育法案”等。另一类是专门的饲料管理法规。除此外，在各州也有关于饲料安全管理的法律法规，这些法律法规构成了完整的覆盖全国范围内的饲料法律体系，将饲料成分、添加剂、标签等各个层面都纳入到法律管理中。

欧盟的饲料法律法规体系也比较完善，内容详细，涉及层面多，同时随着时代的进步和发展以修正案、补充条款的方式不断进行修整。目前欧盟的饲料法律法规体系包括：（1）饲料原料、生物蛋白、混合饲料、专门用途饲料等的标签、市场流通方面的法律法规；（2）饲料添加剂的标签、授权和流通等方面法规；（3）饲料中的禁用物质法律法规；（4）饲料企业许可、登记法规；（5）饲料官方检疫法规。以上法律法规是在成员国的各自饲料法体系的基础上形成的，在欧盟范围内构成统一的饲料安全监管行动指南。

2.3 配套的饲料法执行机制 饲料法的立法完善需要有配套的饲料监督管理机制进行推进和落实，在这方面欧盟和美国的经验也十分值得借鉴。

美国是联邦制国家，欧盟是欧洲成员国构成的国际性组织，兼具联邦属性，因两者在饲料法的立法和执行上都面临同样的问题，如何在成员国（州）推进协调一致的饲料法监督管理机制。欧盟的做法是明确欧盟委员会和成员国相关管理机构的权责，切实推进饲料法的执行，即明确成员国需要共同遵守的内容，并以相关规定对成员国饲料安全管理机构的建构原则、标准、执行官员、执行程序等进行解释和说明。总体上而言，欧盟是由欧盟委员会成立欧盟食品安全局，在成员国内建立各自的饲料法体系和监督管理机构，欧盟食品安全局负责一般性的监督管理及在关键事件上的特别检查部分，这种欧盟委员会和成员国明确分工、协调统一和共同推进的方法构成了欧盟完备的饲料安全管理体系。

在美国饲料管理官方机构发挥着十分重要的作用，是串联联邦食品药物安全管理局、州饲料管理机构的中间环节，官员由国际组织、联邦和州政府成员担任，对饲料法律法规进行解释说明，统一饲料成分的名称、概念和标示要求等，以供各州采用。该机构没有明确的执法职能，但能为州执法行为提供建议、意见等，具有一定的学术权威性。

3 国际视域下分析我国饲料法立法上的不足

3.1 安全法律体系不够完善 农业部在2001年重新修订和发行了《饲料和饲料添加剂管理条例》，在2002年5月发布了《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》等，在2004年发布了《动物源饲料产品安全卫生管理办法》，在2016年修订了《饲料和饲料添加剂管理条例》。以上条例构成我国饲料法的基础，也是目前在全国范围内通行的较为权威的饲料法律法规。但无论是条例体系还是内容都存在明显漏洞，主要是进行较为笼统的概念解释，而缺乏明确的执法标准（赖锴，2019）。尤其是随着我国畜牧养殖产业的发展，饲料产业突飞猛进，度过最初的飞速发展阶段，逐渐步入更加科学规范的深入改革阶段，饲料产品、原料、添加剂等在品种和质量要求上出现较大变化，之前的饲料法律法规相关概念解释和标准出现一定的滞后性，同现代化饲料产业和畜牧养殖业安全卫生管理要求不符，和欧美等发达国家的饲料法律法规体系相比较可以看出，在饲料产品、添加剂质量安全生产、安全监测等方面还有很大的优化调整空间。

3.2 立法内容无法和国际法律法规接轨 我国畜牧产业起步较晚，但发展较快，在立法执法上存在滞后性是由客观环境决定的。但随着我国畜牧产业参与国际市场竞争中，我国的畜牧产品必然要受到国际市场的检验，只有符合国际标准才能确保一定的市场竞争力，才能创建品牌形象。因此，从立法而言，我国饲料法律法规要在内容上和国际接轨，增强内容、标准的完善性，推进执法的可操作性。

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在国际范围内，饲料法律法规内容和标准要保证实时修订，随着时代的发展，在3～5年内进行增删和修正，而我国目前的饲料法律法规并不符合国际通行的修订要求，37%的法律法规在10年内都没有修订过，33.5%的法律法规在5～10年内没有修订过，可以说目前我国通行的饲料法律法规大部分是在21世纪初发布的，在将近20年的时间内修订、增删次数有限，明显不符合国际标准（谢长城，2019）。

3.3 安全法律法规权责不明，执法性能差 立法的不完善直接影响安全法律法规的执行问题。国际范围内完善的司法体系除了包括概念、定义和执法标准上的解释外，更要有配套的安全法律法规进行执行操作，保障立法的权威性和规范性。而要做到这些需要完善的安全法律体系及与之相对应的执法机构、权利机构和明确的管理职能、管理标准。但由于我国饲料法立法不完善，饲料安全法律体系缺乏明确的执法标准和执法权责，导致执法标准混乱缺乏，执法过程模棱两可，缺乏足够的深度和力度，执法职能不明确，缺乏针对性的执法机构和执法人员，尤其在地方上对如何监管饲料安全生产，如何落实饲料质量卫生标准缺乏统一的说法权责模糊、交叉，部门推诿，管理混乱。甚至在部分偏远地区，饲料安全法律执法几乎是一片空白，大量的违规原料、饲料产品、添加剂进入市场，基层执法乱罚款、贪污腐败现象层出不穷。

4 推进我国饲料法立法完善的相关措施

4.1 基于国际视域，推进和完善《饲料和饲料添加剂管理条例》 新时期中国饲料法立法完善要具备国际视野，在立法理念上保持和国际饲料法律法规同步，合理利用国际标准。当前我国畜牧业和饲料产业走上世界舞台，因此，饲料法立法要充分利用和饲料产业相关的国际条例，包括WTO的《农产品协议》《卫生与动植物检疫措施协议》等，联合国粮农组织的《动物饲料法典》等。参考国际贸易中的食品和饲料质量安全管理标准，才能实现我国饲料法立法和安全法内容上同国际接轨。同时饲料法立法在和国际接轨的同时也要符合中国国情，对当前的饲料法内容和标准进行科学的修订、增删（胡艳丽，2019）。

首先需要明确立法强调的是法律的创设和构建问题，在立法进程中必须遵循合法、便民、救济和信赖保护的相关原则，立法过程要做到公开透明，更要广泛听取行业专家、饲料企业、畜牧兽医高等院校教授、行政主管部门等的意见和建议。

其次，饲料法立法要符合国情，要在继承当前饲料法理念的基础上进行完善。《饲料和饲料添加剂管理条例》在我国推行多年，是我国饲料法律法规体系的基础内容，经过多年的实践发现具有明显的可行性。因此，饲料法立法完善要对其进行科学的继承和发展。结合《条例》相关内容进行增删、修订，并结合畜牧行业、饲料行业现实情况集思广益，完善严谨的立法程序。

另外，饲料法在立法过程中要做好和其他法律体系的有效衔接。从立法上，饲料法属于农业投入产品管理法律体系，应和《刑法》《动物防疫法》及其他农产品质量安全法规保持一致性。与《刑法》的衔接主要在于饲料安全法的执行标准和执行过程，对相关刑法犯罪保持定义和规范上的衔接，如动物饮用水引起的刑事案件等的司法解释。和动物防疫法规的衔接重点在于动物源性饲料的管理方面，对以死亡动物为饲料原料及造成疫情传播等进行明确规定，并对相关的食物废渣养殖做好消毒、脱杂、灭菌等方面的管理。和农产品质量安全管理法的衔接重点在于动物禁用饲料、添加剂、兽药、激素等的管理。

4.2 有效借鉴发达国家的立法经验 中国饲料产业的发展历史有限，发展速度较快，因此必须要认识到司法体系滞后于产业发展是客观因素决定的。完善和推进饲料法立法完善需要有条不紊地进行，需结合中国国情，合理利用国际相关条例，同时有效借鉴发达国家的成功经验。

立法内容上要将饲料产业的生产方式、组织结构和经营管理等方面都纳入到法律体系中，科学地借鉴发达国家的立法成果，有效推进我国饲料法立法上的飞速进步。突出国际范围内饲料法立法上的相关理念，如饲料安全等同于食品安全理念，饲料法完善的法律法规体系和严格的饲料质量卫生标准条例等。

欧盟和美国在饲料安全卫生质量体系中形成了3个特点：其一是法律内容繁多，规定细致，将饲料产品的原料、加工、销售、包装、运输、兽药残留标准等进行明确规定，并对转基因食品、有机食品等特殊情况进行详细解释，这些符合中国国情的条例可以直接借用（田小伟等，2019）。其二是饲料法中相关质量标准在立法之初就应和国际标准接轨。如欧美的食品标准和世界卫生组织、粮农组织的食品标准保持一致，在和国际接轨的基础上又结合本国、地区的实际情况进行细化，让本土饲料产品、食品等可以直接便捷地参与国际竞争。其三，质量安全标准的法律化，将饲料产品的质量安全标准纳入到立法程序中，将标准性解释和规定以法律法令的形式发布，如添加剂清单、兽药、农药残留物标准等写入相关法典，赋予质量标准法律内涵，这也值得我国饲料法立法借鉴。

4.3 完善饲料法中的配套规章制度，提高饲料法的可行性 饲料法立法完善是针对饲料法律法规体系而言的，除了完善立法措施，推进立法进度之外，更要加大饲料法的可行性，完善相关配套规章制度，尤其是要推进饲料安全法律法规体系的进程。

明确饲料安全标准是推进饲料法可行性的有效措施，安全标准要在饲料法的规范下确定，从法律意义上确定饲料行业的安全标准。在欧美发达国家中，饲料安全标准是饲料法的重要组成内容，如加拿大在全国范围内制定了通行的饲料产品检测方法和检测标准，将原料、成品、药物等相关内容纳入到质量管理体系中，并和国际标准接轨，得到国际兽医局、食品法典委员会的认证，在国际市场上可以直观地看到饲料产品的成分、含量等。我国饲料安全法律法规和发达国家的差距主要在于可行性上，由于饲料法体系不完善，安全法规体系不健全，执法机构和职能不明确，导致安全法规的执行力度和深度不够，因此，要在立法过程中明确安全法规的执行权责，从立法上规范饲料原料、成品、添加剂、农药、兽药和动物源饲料等的质量标准，并通过附属规章制度对卫生、标签和监测标准进行补充。

总之，饲料法的立法完善是一项时间跨度大、范围广的重要课题，直接关系到我国饲料行业的健康发展和畜牧养殖业的长远发展。改革开放40年以来，我国在饲料法体系建设中取得了一定的成就，但也存在和国际脱轨、立法不完善和执行力度欠缺的问题。在国际视域下推进饲料法立法完善，要注重立法程序的规范性，饲料法和其他法律法规的衔接性，质量安全附属条例的规范性等问题。