澳门特区新兴产业发展的现状、障碍及对策研究

林晓曼 林德钦

一、引言

自2002 年赌权开放以来，澳门博彩业迅速扩张，逐渐发展成为澳门特区的支柱产业，并带动整体经济飞速发展。截至2019 年，澳门特区博彩毛收入为2933.12亿澳门元，地区生产总值为4346.70亿澳门元，博彩业在总体经济中的占比达到67.48%。但博彩业迅速发展的同时，博彩业“一业独大”的产业结构特征及其带来的经济运行风险也日益受到特区政府、业界和学者们的广泛关注。尤其是2014年6月以来，因受到博彩监管政策与外部环境变化的影响，澳门特区的博彩收入经历了长达20 多个月的连续下滑。因此，中央政府始终关注澳门特区的产业结构问题，在历次国民经济和社会发展规划纲要中都将澳门经济适度多元发展纳入其中。例如，国家在2011 年“十二五规划”中明确提出:“支持港澳培育新兴产业，支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等产业。”在2014年澳门回归祖国15 周年之际，习近平总书记指出:“积极推动澳门走经济适度多元可持续发展的道路。”习近平总书记在2019 年12 月20 日庆祝澳门回归祖国20 周年大会上，高度评价澳门特区在会展、中医药、特色金融等新兴产业及经济适度多元发展所取得的成绩。特区政府也将经济适度多元作为政府施政的主要目标，并列入《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020年）》中。澳门特区第五任行政长官贺一诚先生在《澳门特区政府2020年财政年度施政报告》中将“重点发展中医药、发展现代金融业，打造中国——葡语国家金融服务平台，研究探讨建设以人民币结算的证券市场，促进经济多元发展”作为施政方向。因此，深入研究澳门特区当前重点扶持的会展业、金融业、中医药产业等新兴产业的发展现状及障碍，提出相应的对策建议，对缓解博彩业“一业独大”的产业结构问题和促进澳门经济适度多元发展具有重大的现实意义。

二、研究现状分析

关于澳门经济适度多元发展的研究，学术界目前主要集中在发展路径、新兴产业发展面临的障碍及其对策三个方面。

经济适度多元发展路径方面，目前主要有两种主流观点:一是“垂直式”多元化，即通过博彩业带动其他相关产业的发展，延伸博彩业产业链，以实现经济适度多元。毛艳华（2009）认为，澳门应通过适度加强对博彩业的监管、积极发展文化旅游业与强化粤港澳三地的融合等措施来维持经济的可持续发展[1]。陈恩和黄桂良（2012）认为，澳门可借鉴拉斯维加斯的经验，积极推动旅游业、酒店业、餐饮业和娱乐业的发展与转型升级来促进经济适度多元发展[2]。另一种观点则是“水平式”多元化，即通过扶持与博彩业相关程度不高的其他新兴产业的发展，促进澳门经济适度多元。齐勇锋和陈曼冬（2011）认为，依托博彩业带来的人流、资金流与自身的历史文化资源优势，大力发展文化创意产业是澳门经济适度多元的战略选择之一[3]。陈章喜（2012）认为，应从金融、财政、税收、人才培养等方面大力扶持会展业的发展，进而促进澳门产业结构适度多元[4]。梁华峰（2014）认为，澳门应该发挥自身的区域优势与制度优势，支持和引导金融保险、中医药等新兴产业的发展，使其成为经济适度多元发展的新引擎[5]。

澳门特区新兴产业发展面临的障碍方面，王忠和宋少婷（2018）、李鸿阶（2020）肯定博彩业对会展、零售等相关产业的带动作用，认为土地面积狭小、资源短缺导致澳门特区经济具有微型和外向型特征，只能将有限资源投放于博彩业这一支柱产业，其他新兴产业分配到的资源则相对较少[6][7]。苏武江（2012）则认为,澳门特区新兴产业发展的起步较晚，行业标准等方面的缺失成为澳门特区新兴产业发展的制约因素[8]。

澳门特区新兴产业的发展对策方面，黄洲萍等（2008）、王忠和宋少婷（2018）提出发展新兴产业相关学科教学、提高本地高等教育质量、培养新兴产业发展所需的本地专业人才等措施来促进澳门新兴产业的发展[6][9]。刘梦娇（2015）认为，可以通过实施“专业人才培训支持计划”来提高澳门会展业的综合竞争力[10]。张祖荣（2017）建议透过深化粤港澳区域合作来提升澳门特区新兴产业的发展和区域竞争力[11]。陈章喜（2012）则认为，应该完善扶持新兴产业发展的各项法规和政策，培育有利于产业发展的软环境[4]。齐勇锋、陈曼冬（2011）从研究制定相关专项发展规划、引导要素和资源聚集的视角提出促进澳门特区新兴产业发展的建议[3]。

梳理已有相关文献发现，学术界目前对通过延伸博彩业产业链“垂直式”多元化与发展新兴产业“水平式”多元化两种方式来促进澳门特区经济适度多元方面形成了一致看法。在研究澳门特区新兴产业发展面临的障碍方面，大多学者认为博彩业对其他产业有着明显的带动作用，但较少从大量资源流入博彩业的角度出发研究博彩业对新兴产业发展的“挤出效应”。此外，虽然多数学者认为人力资本制约了澳门特区新兴产业的发展，却未提出相应的对策。因此，本文在借鉴相关学者研究成果的基础上，从适度调整澳门本地高等教育课程设置、博彩业对新兴产业发展的“挤出效应”两个方面，对已有研究加以补充。

三、澳门特区新兴产业发展现状及特征

为有效降低经济发展对博彩业的过度依赖、实现经济适度多元，澳门特区提出发展金融业、会展业、文化产业及中医药产业这四大新兴产业的构想，并制定相应配套政策和措施保障这一目标的落实。2015 年以来，四大新兴产业的行业增加值及其总和变化情况详见表1。

表1 澳门特区新兴产业2015-2018年行业增加值变化 单位：亿澳门元

表1显示，澳门特区四大新兴产业2015年以来取得较快发展，规模不断扩大。从总量上来看，四大新兴产业行业增加值总额由258.82亿澳门元增加至2018 年的353.34 亿澳门元，4 年内增加了94.52亿澳门元，增长率为36.52%。在澳门特区经济总体中所占比重同期由7.18%增加至8.08%，提高了0.90 个百分比。透过2015 年以来澳门特区新兴产业发展的数据，发现其呈现出以下三方面特点。

（一）金融业规模最大、中医药产业规模最小

在澳门特区的四大新兴产业中，金融业的规模最大。金融业2018 年的行业增加值为288.96 亿澳门元，在所有新兴产业总体增加值中的占比为81.78%，而在所有行业增加值总额的占比也达到了6.61%，金融业成为澳门特区的第三大产业，规模仅次于博彩业与不动产业①。中医药产业的规模则最小，2018 年的行业增加值为3.19 亿澳门元，占新兴产业总体增加值与所有行业增加值总额的比重分别为0.90%和0.07%。

（二）各新兴产业实现较快速度增长

澳门的四大新兴产业中，增长速度最快的是会展业，其行业增加值由2015年的13.65亿澳门元增加至2018 年的35.22 亿澳门元，实际增长21.57 亿澳门元，增长率高达158.02%。排名第二至第四位的分别为金融业、文化产业和中医药产业，各自2018 年行业增加值相比2015 年分别增长了30.17%、25.88%和24.61%。此外，除了中医药产业增加值在2016 年与2018 年出现下降以外，金融业、会展业与文化产业三个产业的增加值在2015至2018年间都呈现逐年递增的趋势。

（三）澳门特区新兴产业的增长速度超过博彩业与总体经济

将澳门特区新兴产业的发展与作为支柱产业的博彩业进行比较也有价值，具体数据如表2所示。

表2显示，2015—2018年间，澳门特区四大新兴产业增加值增加了94.52 亿澳门元，增长率达到36.52%。同期，作为澳门特区支柱产业的博彩业增加值增长了29.07%；而所有行业增加值总额则增长了22.67%。这说明，澳门特区新兴产业的发展速度超过博彩业与总体经济。假以时日，博彩业在澳门经济中所占比重会有所下降，实现经济适度多元。

表2 澳门特区新兴产业增加值和博彩业与总体经济变化率的比较

四、澳门特区新兴产业发展面临的障碍

澳门特区新兴产业不断发展、规模扩张、经济适度多元取得一定成效的同时，也面临着内外部因素的制约。内部因素主要包括博彩业“一业独大”的独特产业结构、土地空间狭小与高层次人才短缺；外部因素则是周边环境的变化。

（一）博彩业对新兴产业发展的“挤出效应”

资金与人才是促进产业发展的两大核心与关键要素。“一业独大”的博彩业对澳门特区新兴产业发展的“挤出效应”可以从博彩业对资金的吸引以及人才的争夺两个方面进行分析。

对资金的吸引方面，一直以来，澳门特区以其独特的产业形式吸引了不少外来直接投资。这些外来投资大多投入了博彩业，虽然带动了澳门特区博彩产业和经济高速发展；但从另一方面来看，博彩业的不断壮大挤占了其他产业发展所需的条件和发展空间。截至2018 年年底，澳门特区博彩业、金融业与其他产业吸引外来直接投资的情况见图1。

图1 澳门特区2018年不同行业吸引外来直接投资情况

根据澳门统计暨普查局官网公布的数据，投向博彩业的外来直接投资额较大。截至2018 年年底，博彩业吸引的外来直接投资额高达1325.18 亿澳门元，占外来直接投资总额的45.25%。与此形成鲜明对比的是，投资于金融业的外来直接投资额仅为738.23 亿澳门元，占整体的25.21%。投资于其他产业的外来直接投资额为864.90亿澳门元，占比为29.54%，不足三成。由此可见，规模庞大的博彩业对外来直接投资具有较大的吸引力，从而挤占了新兴产业的发展空间。

对人才的争夺方面，博彩业的迅速发展虽然创造出更多的工作机会，促进居民就业，使澳门特区的失业率持续保持低位。然而存在的一个问题是，博彩业与其他产业（尤其是新兴产业）之间存在着对人才的竞争。

表3显示，作为澳门特区的支柱产业，博彩业的就业人口最多，2018 年达到841000 人。新兴产业中，金融业的就业人口最多，为108000 人，但仍然不足博彩业就业人数的八分之一。而其余三个产业的就业人数则相对很少，尤其是会展业和中医药产业，分别为432 人和651 人，大约为博彩业就业人数的0.05%和0.08%。这说明，澳门特区新兴产业与博彩业相比，在吸引人才方面存在劣势。究其原因，可以从不同产业月工作收入中位数之间的差异来进行分析。2003 年以来，澳门特区博彩业劳动力月收入中位数与劳动力总体薪酬水平的比较如图2所示。

结果显示，澳门特区博彩业劳动力月工作收入中位数始终高于总体平均薪酬水平。2003 年，博彩业劳动力月收入中位数为7165 澳门元，2019 年提升至20000 澳门元，增加了12835 澳门元，增长率为179.13%。同期，澳门特区劳动力总体月工作收入中位数由4801澳门元提升至17000澳门元，增长率为254.09%。由此可见，虽然澳门特区劳动力总体月工作收入中位数的增长速度超过博彩业，但仍然低于博彩业的薪酬水平。较高的报酬使博彩业对就业人员具有较高的吸引力。因此，博彩业对包括新兴产业在内的其他产业产生“挤出效应”。

表3 澳门特区新兴产业与博彩业2015—2018年间就业人数 单位：人

图2 澳门特区博彩业劳动力月收入中位数与劳动力总体薪酬水平的比较

（二）土地空间制约了新兴产业的发展

澳门土地面积有限，空间较为狭小。截至2019年，澳门特区总人口数为67.96万人，总面积为32.90 平方公里，人口密度高达2.07 万人/平方千米，是世界上人口密度排名第三高的地区。虽然在这一有限的空间内创造了位居世界第二位的人均GDP（即645438 澳门元，约合79977 美元），体现出澳门特区对土地资源的高效利用。但一个无法否认的事实是，土地空间已经成为制约澳门特区新兴产业进一步发展的瓶颈。

表4显示，澳门特区的人口密度明显高于粤港澳大湾区其他代表城市。同为特别行政区的香港的人口密度为0.68 万人/平方千米，为澳门特区的三分之一；作为中国改革开放的发端之地，深圳的人口密度与香港特区相当，为0.65 万人/平方千米；而同为中国经济特区之一的珠海，人口密度最低，仅为0.11 万人/平方千米。这说明，伴随着经济的快速发展，澳门特区的土地利用率已经接近于饱和，土地空间不足已经成为澳门特区新兴产业及总体经济进一步发展的制约与瓶颈。

（三）人才短缺难为澳门特区新兴产业的发展提供支撑

表4 粤港澳大湾区代表城市人口密度比较

表5 不同学科范畴各级课程2017/2018学年的本地学生毕业人数

高素质人才是支撑金融业、中医药产业等新兴产业发展的保障和基础。然而，当前的劳工政策造成特区政府的人力资本市场缺乏流动性、竞争性与有效性，导致新兴产业发展所需要的高素质人才主要是通过澳门特区本地的高校来培养。然而，从澳门高教局公布的数据来看，本地高等教育未能培养足够的高层次人才来支撑新兴产业的发展。相反，培养的博彩业相关领域的专业人才则更多。澳门特区不同学科范畴各级课程2017/2018 学年的本地生毕业人数详见表5所示。

数据显示，澳门特区2017/2018 学年的本地学生毕业人数为3996 人，其中博士学位课程43 人；硕士学位课程368人；学位后文凭课程及以下3585人。通过不同学科范畴的本地学生毕业人数之间的比较发现，澳门特区在人才培养与供给方面存在着两个方面的问题:一是新兴产业所需的人才供给不足。在3996名2017/2018学年的本地毕业生中，修读经济学、医学、文化遗产学科范畴的学生分别只有44、28 和17 名，在所有本地毕业学生中所占比重仅为1.10%、0.70%和0.43%。相比而言，旅游及娱乐服务范畴的本地毕业学生人数有1006 名，所占比重则高达25.18%。这说明，与博彩业这一支柱产业相比，澳门特区金融类、医学类和文化产业类新兴产业人才供给数量偏少、规模不足。二是新兴产业高层次人才缺失、结构不合理。就本地毕业学生的学历层次来看，经济学范畴44人中只有1名硕士学位课程毕业生；医学范畴28人中只有1名博士学位课程毕业生；而文化遗产范畴17 人中全部为学位后文凭课程及以下毕业生。这说明，澳门特区新兴产业高层次人才供给不足。但对于特色金融、中医药等专业性较强的产业来说，高层次人才的支撑作用尤为重要和关键。

（四）外向型经济导致澳门特区新兴产业发展面临更大的不确定性

本地人口数量较少、博彩业“一业独大”的产业结构导致澳门特区经济具有外向性，更容易受到外部环境的影响与冲击。例如，2014 年以来，因受到外部环境与监管政策变化的影响，澳门特区博彩业表现低迷，博彩毛收入连续下跌26 个月，从2014 年5 月的324.58亿澳门元下跌至2016年7月的178.65亿澳门元，下跌145.93亿澳门元，跌幅高达44.96%，导致澳门特区GDP 在2015 年下跌了18.06%。此外，为了有效应对新型冠状病毒肺炎疫情的传染风险，澳门特区政府及时调整入境政策，做好防控措施，入境旅客数量和博彩业因此受到较大影响。2019年11月以来澳门特区入境旅客数量和博彩毛收入变化情况见表6。

数据显示，受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，澳门特区2020 年2 月份的入境旅客数目仅为156394 人次，与2019 年同期的3545701 人次相比，同比下降了95.60%，环比则下降了94.51%。而博彩毛收入为31.34 亿澳门元，相比2019 年2 月的22838亿澳门元，同比下降86.28%，环比则下降了85.88%。这说明，作为一个微型经济体，澳门特区极容易受到外部环境的影响和冲击，导致经济运行的波动。因此，金融业、会展业、文化产业和中医药产业等新兴产业的发展环境也必定会受到影响，面临更大的不确定性。

表6 澳门特区2019年11月以来入境旅客数量与博彩毛收入的变化

五、促进澳门特区新兴产业发展的对策

根据前文分析得到的澳门特区新兴产业发展所面临的各种障碍，本文从适度调整高等学校课程设置、做好人才需求调研、融入区域发展三个方面提出促进澳门特区新兴产业发展和经济适度多元的对策和建议。

（一）适度调整本地高等教育课程设置以满足新兴产业发展需要

当前，在澳门特区的十所高校中，开设金融学课程的只有澳门大学、澳门城市大学和澳门科技大学三所大学；开设会展类课程的只有澳门旅游学院和澳门科技大学两所大学；开设文化产业类课程的包括澳门旅游学院、澳门城市大学和澳门科技大学在内的三所大学；开设中医药类课程的包括澳门大学、澳门理工学院和澳门科技大学三所大学。然而，除了镜湖护理学院和保安部队高等学校以外，所有大学均开设有旅游、酒店与休闲娱乐方面的课程，中西创新学院更是以博彩专业为特色、以培养旅游娱乐业人才为宗旨的一所大学。因此，可适当鼓励澳门特区本地高校新设特色金融、会展、文化产业和中医药方面的专业课程；或对已有相关课程进行适度调整，更新教学内容（如在金融学课程中开设融资租赁、绿色金融、财富管理等科目），以满足新兴产业发展的需要。

（二）做好人才需求调研，培养新兴产业发展所需的高层次专业人才

尽管澳门特区已有部分高校开设有金融学、会展、文化产业和中医药方面的课程，但修读上述课程的本地学生人数仍然较少，更多本地生修读的是旅游、休闲与酒店管理相关的课程。目前，相关专业人才短缺是阻碍澳门新兴产业发展的主要因素之一。因此，建议特区政府定期开展新兴产业人才需求调研，测算相关人才缺口数额，在此基础上有针对性地鼓励、引导本地高校学生修读金融学、文化产业管理、会展管理和中医药方面的课程，并提高修读金融学、中医药课程的博士生比例，以便为澳门特区新兴产业发展培育所需的高层次专业人才。另一方面，设立高层次的人才引进审批委员会，建立公开、公正、科学、规范的人才评审机制，加强新兴产业专业人才的引进力度。在不影响澳门本地居民就业的前提下，澳门特区政府也可考虑适当进行外部人才的引进。同时，在住房安置、医疗配套、子女教育、居民身份等方面为高端人才提供一定的政策倾斜，以补足人才的短缺。另外，澳门还可依托粤港澳大湾区建设，利用“广州－深圳－香港－澳门”科技创新走廊，促进人才流通，为澳门发展新兴产业、促进经济适度多元提供一定的智力支撑。

（三）积极融入区域发展，为新兴产业发展拓展空间和市场

澳门特区在融入区域发展方面大有可为:一是利用好7000 万人口的巨大市场机会，积极参与粤港澳大湾区的建设与发展。粤港澳大湾区是澳门特区融入国家发展大局最便捷的通道和最广阔的平台。澳门特区应充分发挥“一国两制”、国际贸易自由港和单独关税区等优势，立足“一中心、一平台、一基地”定位，积极融入国家发展大局；二是作为澳门特区参与粤港澳大湾区建设、融入国家发展的第一站，横琴特区在设立以来，就肩负着促进澳门经济适度多元发展的使命，澳门要积极利用横琴自贸区这一平台。首先，在产业发展空间方面，横琴·澳门青年创业谷、中拉经贸合作园、粤澳金融合作示范园、粤澳合作中医药科技产业园等产业园区，都为澳门新兴产业的发展提供了坚实支撑。其次，澳门特区要积极利用横琴以“惠澳利澳”为核心的政策体系，在融资便利、税收优惠、通关便捷、招才引智等方面，夯实新兴产业的发展基础，为澳门经济适度多元发展创造条件。

注释

①澳门统计暨普查局官网（https：//www.dsec.gov.mo/）公布的数据显示，博彩业、不动产业业务与金融业2018 年以当年生产者价格计算的行业增加值分别为2208.41 亿澳门元、419.41 亿澳门元和288.96亿澳门元，为澳门特区当前规模排名前三的产业。

②美国福布斯杂志公布的全球人口密度排行榜的数据显示，世界上人口密度排名第一的城市是孟买，为2.96 万人/平方公里；排名第二的城市为加尔各答，人口密度为2.39万人/平方公里。