新时代民族团结进步第三方评估的逻辑与实践

王志达，黎贵优，穆 智，范 强

(1.云南民族大学 云南省民族研究所(民族学与历史学学院)，云南 昆明 650091；2.云南民族大学 人事处，云南 昆明 650091；3.云南民族大学 外国语学院，云南 昆明 650091)

一、民族团结进步第三方评估的研究现状

在中国共产党解决中国民族问题的正确道路指引下，我国民族团结进步事业取得了前所未有的成就，同时也面对新的时代特点和实践需要。在民族团结进步事业的建设中引入第三方评估机制意义重大：第一，丰富国家治理体系和治理能力现代化的理论储备，完善民族事务治理的机制，拓宽民族团结进步事业的路径，丰富民族团结进步事业的工作方法，建立民族团结进步第三方评估机构有助于提高民族工作的执行效力，推进中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化；第二，国家大力倡导，把民族团结进步创建工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容；(1)中办国办印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作 铸牢中华民族共同体意识的意见》，《人民日报》2019年10月24日。第三方评估具有客观、公正、独立的特点，能在一定程度上完善党政班子和领导干部自我考核评估的不足，督促各级党政领导干部勤政务实；第三，精准地发现民族工作中存在的困难和问题，为各级党政班子提供科学的决策咨询，彰显健全机制、丰富路径带来的工作优势；第四，中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂，民族团结重在平时、重在交心、重在行动、重在基层，民族团结进步第三方评估可以及时了解民族团结进步创建活动的运行情况，把握“五个认同”发展状态，兼顾铸牢中华民族共同体意识。民族团结进步第三方评估可以促进中国民族理论的创新，为相关学术研究注入新的活力，提供新的研究思路，具有重要的理论意义；民族团结进步第三方评估能科学地、精准地、及时地现民族工作中存在的缺失和差距，对各地区相关部门全面开展民族团结进步事业，科学规划、精准施策、高效执行民族团结进步政策具有重要的实践意义。

第三方评估兴起于20世纪40年代末的西方。20世纪50年代，美国率先将其应用于政府行政效率评估领域。20世纪80年代，西方成立第三方专业评估机构，如今已推广至世界各地，参与的领域日益多元。第三方评估是指由专业机构对企业、组织或政府的工作执行效率、绩效和水准进行专业系统的分析、监督与评估，作为异体评估，属于一种外部制衡机制。党的十八大以来，第三方评估被引入到政府绩效考核当中，国家积极推行具有公信力的第三方评估，克服政府内部评估的缺陷与不足，降低阻碍政策落实的客观原因和庸政懒政等主观因素，将其作为提升社会治理水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要机制创新。2015年的《政府工作报告》指出，引入第三方评估和社会评价，建立长效机制，有力促进了各项工作，2016年《政府工作报告》强调，建立重大政策落实督查问责机制，开展第三方评估。(2)吴红艳：《建立完善宁波第三方政策评估机制的对策建议》，《宁波经济》2017年第1期。2020年2月，国家民委针对全国民族团结进步示范州(地、市、盟)测评，设置了相关的测评内容、工作成效及监测方法，共分为6部分，其中包括全面提升民族事务治理现代化水平、建立创建工作长效机制，并引入了第三方评估机制。(3)《国家民委办公厅关于印发全国民族团结进步示范州(地、市、盟)测评指标(试行)的通知》，国家民族事务委员会网站，2020年2月19日。2020年4月，云南民族大学与云南省民族宗教事务委员会共同研究编写了《云南民族团结进步示范区建设目标体系》，围绕打造云南“十省”——维护核心坚定省、共同体意识模范省、良法善治阳光省、对外开放前沿省、高质跨越发展省、乡村振兴样板省、民族文化繁荣省、和谐稳定平安省、生态环境最美省、奋斗共享幸福省的战略定位，以推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，系统整体设计并推进民族团结进步示范区建设。(4)《立足示范全国 突出创新引领：我省编写<目标体系>围绕云南“十省”定位战略 实现民族团结进步示范创建总目标》，《民族时报》，2020年4月1日。可见，确保民族团结进步实践过程中各项工作的具体落实，开展第三方评估理论和方法的研究十分必要。

二、民族团结进步第三方评估的基本内涵

党的十九届四中全会为新时代民族团结进步事业赋予新的更高的要求，明确了民族团结进步事业的新指向。新时代，我们要以中央民族工作会议精神和《习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》为指导，结合“五位一体”总体布局，继续推进民族团结进步理论、方法与实践的创新。民族团结进步第三方评估的基本内涵包括两个方面：第一，新时代民族团结进步事业要有新作为；第二，将“五位一体”综合评价指标体系作为民族团结进步第三方评估的主要方法，促进民族团结进步实现新发展。

“五位一体”总体布局为民族团结进步提出更高要求。首先，民族团结进步应着重从经济、政治、社会、文化和生态五个方面发展提升。解决中国民族问题，发展民族团结进步事业，实现各民族共同繁荣发展必须根据党中央的总体部署，统筹推进经济、政治、社会、文化和生态“五位一体”总体布局，进行全面建设，实现全面发展。其次，民族团结进步事业应更加全面。中国特色社会主义进入新时代，民族团结进步的范围应更为广阔，不应只在边疆民族地区开展，对发达地区也同样适用，范围应覆盖全国；民族团结进步的主体应更为广泛，不仅要在少数民族群众中进行宣传教育，还应对汉族群众进行宣传教育；民族团结进步的形式应更为多样，除传统形式外，应积极利用新媒体手段，把民族团结进步宣传教育活动与社会主义核心价值观教育和创文、创卫、创平安等活动结合起来；民族团结进步的内容应更为详细，不能只喊口号，应密切联系实际，不断细化，多制定与人民群众息息相关的具体内容。第三，民族团结进步事业的绩效考核应引起足够重视。在民族团结进步事业当中，党的民族理论和政策是否得到贯彻落实，党中央要求达到的预期目标实际完成情况如何，各地区相关部门的先期规划是否科学、制度设计是否合理，地方性政策能否在实践中发挥效用等问题必须引起我们的关注和思考。因此，构建民族工作绩效考核机制十分必要。最后，开展民族团结进步机制、方法创新研究，为考核民族工作的绩效和落实，必须博采众长，拓宽思路，引入第三方评估机制，建立全面细致、可资量化、可供比较的指标体系。

“五位一体”综合评价指标体系有着深厚的理论依据。“五位一体”综合评价指标体系是根据“五位一体”总体布局，对新时代政治、经济、社会、文化、生态发展中的相关数据进行分析研究的一套指标体系，是作为民族团结进步第三方评估的主要方法应用于民族工作中。党的十八大确立了“五位一体”总体布局。这一最新成果是我们党在实践探索中逐渐形成的有机整体，必须协调发展，全面共进。“五位一体”综合评价指标体系紧密地结合“五位一体”总体布局，构建民族团结进步第三方评估指标体系，对国家、地区整体或领域的发展状况进行考察和测评。

民族团结进步与第三方评估、“五位一体”综合评价指标体系组成协调配合的整体。民族的团结和进步既是我们追求的目标，也是民族团结进步事业前行中并驾齐驱的两个车轮，第三方评估和“五位一体”综合评价指标体系是为民族团结进步事业实现良性优质发展所必须配备的考核机制和考核方法；民族团结进步是第三方评估的评估内容，“五位一体”综合评价指数的分析内容；第三方评估为“五位一体”综合评价指标体系提供机制指导，“五位一体”综合评价指标体系是第三方评估的主要方法。

三、民族团结进步第三方评估的内容构建

民族团结进步事业是理论与实践的结合，既要有先进的理论政策和顶层设计，也要在工作路径、具体方法和执行效力方面配合跟进。民族团结进步第三方评估的内容构建采用综合评估模式，确立规范的评估流程，坚持定性与定量相结合的评估方法，遵循独立性、客观性、广泛性、全程性和有效性的评估原则，并具备相应的评估保障。

(一)评估模式

民族团结进步第三方评估的内容为民族团结进步事业，评估关系中的三方分别指：第一方，评估对象，即各地区相关部门，包括全国31个省市区(港、澳、台除外)、30个民族自治州、120个民族自治县(旗)；第二方，评估客体(国家)；第三方，评估主体，即评估机构或组织。由于民族团结进步第三方评估的内容、对象和客体是相对固定的，所以，评估主体决定了评估的模式。评估主体多由非政府组织或机构担当，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织和公众等。(11)程样国，李志：《独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策》，《行政论坛》2006年第2期。评估主体需具备数学统计、财务会计、法律法规等领域的专业知识，能够科学设计指标体系，分配权重位序，选择有效评估工具和方法提高评估结构的精准度。目前，主要有高校科研机构、专业评估公司和民众参与三种。(12)姬泰然：《第三方评估理论与方法：第三方评估须提高科学性》，《光明日报》2016年08月17日。为避免不同主体独自评估的片面性，保证评估机制更为科学、快捷和民主，评估结果更具公信力，需要建立跨专业、多领域合作的综合模式更为合理。

(二)评估流程

评估流程要根据实际需求设定，带有明显的目标导向，决定着第三方评估的具体内容。评估流程是进行评估工作的方向前提，直接影响评估的质量，是第三方评估非常重要的部分。民族团结进步第三方评估的流程可概括为以下几个步骤：(1)签署评估协议，确立主客体关系和评估内容；(2)制定实施方案；(3)搜集、核实、验证信息资料；(4)选定、运行技术工具和方法；(5)得出评估结果，撰写评估报告；(6)回访复查、听取反馈、完善并公布报告；(7)根据需求，进行公开排名。

宽甸县年最低气温整体呈周期性变化，如图3所示。2000、2001年为偏冷期；最高值出现在1995年，为-21.7℃，最低值出现在2001年，为-33.5℃，两者相差11.8℃。2014—2017年为偏暖期。

(三)评估方法

民族团结进步第三方评估采用定性与定量相结合的方法，主要有实地调查法、指标体系法和逻辑框架分析法。

1.实地调查法

以访谈和问卷调查为基本手段，掌握评估对象和评估内容的基本情况，获取第一手资料，汇总数据，撰写调查报告，对比国家预期标准，作出客观分析和判断，总结反思民族工作中存在的主要问题和差距，具有针对性地提出相应的整改建议，长期跟踪，定期回访。

2.指标体系法

按照德尔菲法的基本原理，运用层次分析法，紧紧围绕“五位一体”总体布局，构建指标权重型综合绩效考核模型——民族团结进步“五位一体”综合评价指标体系。

民族团结进步“五位一体”综合评价指标体系的指标设定。指标往往是由评价体系逐级分解得到的，评估目标称为零级指标，以下逐级分为一级、二级、三级指标等。指标的设定是评估结果成效性的前提，应以满足新时代民族工作需求，准确全面，突出重点为思路。具备可搜集、可衡量、可比较的条件，全方位多角度地反映各地区民族团结进步事业发展状况。指标体系包括以下五个方面：第一，团结和谐，主要指在政治建设维度上，分析不同地区民族团结进步的基本情况，突出党的领导和法治化建设对于中国族际和谐治理的重要作用。第二，繁荣富强，主要指在经济建设的维度上，分析各个地区特别是边疆民族地区发展社会主义市场经济，改善经济结构的情况；第三，幸福满意，主要指在社会建设的维度上，分析比较各个地区特别是边疆民族地区人民群众的收入水平和共享改革开放成果的情况；第四，民生福祉，主要指在基础设施建设和文化建设两个维度上，分析比较各个地区特别是边疆民族地区社会服务均等化建设和文化发展情况；第五，美丽健康，主要指在生态建设维度上，分析比较各个地区特别是边疆民族地区为人民群众创造良好的生产生活环境，保证公民健康，建设美丽中国的基本情况。

民族团结进步“五位一体”综合评价指标体系的建构与操作。首先，指标理想值一部分来源于现有预测值、规划值，另外一部分采用德尔菲法，经多轮协商、归纳、修改获得，据此计算出单项指标分数，参见公式1：

zi为指标分数;xi为实际值,x为理想值

zi=100,xi≥x

zi<100,xi

其次，指标权重，即指标的重要程度，可按照德尔菲法的基本原理，采用层次分析法计算获得，据此构建出完整的五位一体综合评价指数体系，参见公式2：

s为五位一体综合评价指数,wi为指标权重,zi为指标分数

公式2 五位一体综合评价指数计算公式

再次，数据收集主要渠道是通过国家统计局系统网站，全国各级政府《统计年鉴》《中国民族统计年鉴》《人口普查资料》《地方预算公告》《政府工作报告》等。第四，数据录入须规范格式，反复检查，确保准确完整，录入人员对所负责数据进行编号对应，便于后期查找追责。最后，应用指数体系计算评估内容得分，根据实际需要进行横向或纵向比较，并公开排序。

3.逻辑框架分析法

逻辑框架分析法不仅是一种分析方法，更是一种思维模式，评估前明确总体思维框架，理清逻辑关系，集中分析与评估内容最为紧密的重要关系，明细评估内容应该达到的个性目标和宏观目标，此方法有助于对民族团结进步第三方评估进行质化研究。

此外，出倍差分析法、倾向值匹配、准自然试验、合成控制法等方法和模型，也值得民族团结进步第三方评估学习借鉴。

(四)评估原则

民族团结进步第三方评估应遵循三个原则：第一，独立性。独立性的核心是评估主体与评估对象相分离，各地区相关部门不得干预评估主体在评估过程中的任何事宜，评估主体不得偏袒评估对象，以保证评估程序的公正。第二，客观性。评估主体要始终尊重事实，完整保存第一手资料原貌，杜绝主观臆断，确保评估结果准确合理。第三，广泛性。充分发扬民主，鼓励群众利用各种适宜途径建言献策、反映意愿、加强监督，对群众较为关注的领域及时给予良性反馈，准确把握评估计划的制定。第四，全程性。充分考虑评估各阶段的特殊性，对评估方案的选择、评估执行的规范、评估结果的回查进行全程跟进。第五，有效性。为确保评估切实有效，启动奖惩机制，对表现突出的个人或集体给予表彰和奖励，对没有达到目标要求的结果进行问责，对偏离政策目标的结果根据具体情况予以惩罚。

(五)评估保障

第一，民族团结进步第三方评估有着强有力的政策支持、理论依据和经验基础。第二，密切依靠各大高校、科研院所及其他相关社会组织机构的人才资源，将智力优势凝聚成创新力量，成立中国民族团结进步第三方评估机构和实践基地，开展民族团结进步第三方评估理论和方法的专门性、长期性、系统性研究，启用民族团结进步第三方评估专业人员培养计划，为各地区民族团结进步第三方评估机构输送技术人才。第三，为第三方评估机构的集体或个人提供知识产权保护，委托人、评估执行人与评估主体须签订保密协议，充分保障评估主体利益不受侵害。第四，不断拓宽信息渠道，增强行政透明度，建立有效的监督、反馈及回访制度，实现政策制定和运行的权责统一。第五，对评估主体的专业能力进行评分，若有不作为、信用缺失等情形，果断予以淘汰。

四、民族团结进步第三方评估的创新探索

促进民族团结进步第三方评估的发展需要努力创新工作方式方法，向现代化方向转变。民族团结进步第三方评估的创新体现在多重维度、数据分析、灵活便捷和综合比较四个方面。

(一)多重维度

民族团结进步第三方评估是多方面协调的整体，制定方案的参与者要广泛，评估主体要多元，评估内容要丰富。第一，制定评估方案要考虑到社会更多阶层的利益，应贴近群众，广集民意，体现人民当家作主的权益，不能只考虑权力阶层的利益。第二，评估是诸多因素彼此间相互作用的过程，明智之举是在相关人士取得共识的前提下确定方案，为评估主体搭建合作的平台，促成多元协同，从若干方案中比较得失，择优采用，优化结构，赢取最大效益。第三，评估与“五位一体”总布局结合，明确了评估内容的维度，扩充了评估内容，评估范围覆盖全国，弥补了局部研究的不足，为整体研究提供新思路。

(二)数据分析

民族团结进步第三方评估有效利用数据，注重实际运用。指数体系的名称、口径、计算方法、数据收集、定权重确具有科学依据。选择监测指标时，充分考虑不同指标的内涵，各项指标因素概念明确，内容具体，边界清晰，能够实际计量或测算，以便指标体系能有效地运用于实际分析。民族团结进步第三方评估体现点面结合，全面而细致。“五位一体”综合评价指标体系不仅涵盖了政治、经济、文化、社会、生态五个方面，而且把指标从五个维度细化到具体工作中。指标体系包括了贯彻落实党的民族政策法规情况，各地区培养少数民族干部情况，不同民族群众通婚情况，少数民族流动人口的服务与管理情况；人均GDP收入情况，地方公共财政预算收入情况，第三产业发展状况，招商引资状况；居民人均可支配收入情况；基础设施建设状况，教育建设状况，文体艺术建设状况；环境保护、节能降耗、造林绿化状况，医疗服务状况，养老服务状况等等内容。

(三)综合比较

民族团结进步第三方评估充分考虑指标数据的上下连续性。评估主体可以借助“五位一体”综合评价指标体系对某一地区民族团结进步事业进行跨年度连续比较，以3年或5年为一个周期，掌握周期性发展状况，根据年度评估结果，调整工作重点，完善评估指标，制定相应的民族团结进步事业发展规划。

民族团结进步第三方评估充分考虑指标数据的横向对比性。评估主体可以借助“五位一体”综合评价指标体系对不同地区的民族团结进步事业进行横向对比，包括整体性比较和专项比较。整体性比较采用直接排序与分档排序相结合的方法，比较对象数量较少时采用直接排序，既从第一名顺次至最后一名，如民族8省(区)排名、云南省8个民族自治州排名等；比较对象数量较多时采用分档排序，既按比例确定一档、二档、三档名单，其中，一档占总数的10%，二档占总数的30%，剩余为三档，如全国31个省(区)市排名、120个民族自治县排名等。专项比较主要围绕个别指标，对各地区某年度的数据进行比较。比如2019年云南省和广西壮族自治区的团结和谐指数得分比较、2020年迪庆藏族自治州和西双版纳傣族自治州少数民族流动人口服务管理机构数量比较。

(四)灵活便捷

评估主体可以借助“五位一体”综合评价指标体系根据不同的工作需求获取相应的信息咨询，使各地区民族工作的相关数据清晰化，获取信息的过程更加便捷流畅。既可以获取某年份各地区的共时性信息，也可以获取各地区不同年份的历时性信息；既可以获取各地区某一项评价指标的精准信息，也可以获取各地区所有评价指标的整体信息。在实际操作中，考虑到不同区域发展差异，将120个民族自治县分为一类县(重点发展地区)、二类县(农业县)、三类县(限制发展地区)作为评估结果的参考。

民族工作是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，核心内容是民族团结进步，只有不断推进民族事务治理体系和治理能力现代化，才能为进一步做好民族工作提供保障。第三方评估机制有助于优化民族工作中的权能配置，提高行政绩效，因此，建立科学、有效的民族团结进步第三方评估机制和专门机构非常必要。需结合我国新时代民族工作的实际需求，深入理解民族团结第三方评估的研究现状及基本内涵。建立民族团结进步第三方评估内容框架包括了：选择综合合作的评估模式；严格规范评估流程；采用以“五位一体”综合评价指标体系为核心，定性与定量相结合的评估方法；遵循独立、客观、广泛、全程、有效的评估原则；配备相应的评估保障：建立机构、培养人才，保护智力成果，鼓励正当竞争、淘汰失信失职群体。民族团结进步第三方评估在多重维度、数据分析、综合比较和灵活便捷四个方面体现了机制创新。同时，我们还需在实践中总结与探索民族团结进步第三方评估的不足之处，不断推动民族团结第三方评估朝着更加科学、完善的方向发展，以期能够助力于中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化。