“多主体协同共治”下的农村人居环境改善

彭慧洁

（南京理工大学公共事务学院 江苏南京 210018）

1 背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将农村环境整治问题作为工作的重心之一。改善农村人居环境，关系全面建成小康社会，关系广大农民的福祉，关系农村生态文明与社会文明和谐。

良好的居住环境是居民获得幸福感的基础，农村人居环境整治是农村居民在实现全面小康、分享改革红利的有效途径。南京市为提高人居环境整治效果，建设美丽宜居乡村，积极开展“三清一改”，谷里街道的农村环境改善即南京市人居环境整治的缩影。

2 人居环境整治中政府、市场与社会的现状

2.1 政府——制定方案，主导推进

我国目前的人居整治模式承担了绝大部分的职责，从宏观政策的制定推行到微观层面推行、整治结果的评定和监督，大大小小的各种繁杂事务都由政府负责。市场、社会主体也参与了部门人居环境整治工作，但发挥的实际作用有限。

谷里街道双塘社区的松园二作为人居环境整治的示范村，上到宏观政策的制定，下到垃圾分类结果的评定监督和保洁公司的选择等都由政府全权负责，社区依照政府提供的方案和思路开展整治活动。政府职能贯穿政策实施的方方面面，而社区组织、居民参与度不够，更多是被动参与。

2.2 市场——技术参与，缺乏动力

作为人居环境整治的助推者，市场理应起到活跃资本、技术支撑的作用，但市场在人居环境实践参与中显现出参与度低、参与范围受限、归属感不强的特点。此外，由于人居环境整治资金回报周期长、承担风险大，使市场介入意愿不强，缺乏参与整治的积极性、主动性。

在松园二的人居环境整治项目中，市场仅在垃圾分类的回收处理和监督中借用了企业的力量，社区将项目外包给保洁公司，由企业运用专业知识进行垃圾减量化、资源化、无害化处理。但是就整个项目而言，市场力量与政府贡献差距悬殊，市场仅参与了项目中的一小部分，未能发挥市场参与的治理优势。

2.3 社会——民众的难题

农村人居环境整治的社会参与面临缺乏独立性和主动性的困局。公众参与环境整治的渠道不畅、形式单一。公众表达环境诉求的规则和限制多，导致社会与公众在人居环境中的实质性参与少，只能在环境整治的末端进行。公众的监督权和知情权由于信息不对称容易被忽视。

居民的环保意识不强、环保知识匮乏也是一个亟待解决的问题。由于缺乏环境整治的专业知识，公众在人居环境整治中参与层次低，参与行为消极被动，只有当自身的切身利益受到损害的时候，才会诉诸行动。

3 以“多主体协同整治”创新人居环境模式

3.1 理论路径

人居环境整治是由农村居民的需求驱动，由政府推进建设美丽乡村的政策支持与在市场环境整治技术成熟下所激发的新型公共服务。政府不再是提供公共服务的唯一主体，市场中的企业、社会组织与居民这些社会主体将获得与政府平等的参与地位，与政府共同承担公共服务的责任，形成平等的合作伙伴关系。这种创新是对以往政府单一制公共服务提供模式的根本性变革，将政府由“整治者”转变为“管理者”，政府仍然在公共服务中占据主导地位，但是职能要逐步让渡到市场与社会手中，形成政府、市场与社会多主体协同共治的模式[1]。

农村人居环境整治是政府、村民、社会组织、企业等利益相关者为实现农村人居环境的可持续发展，运用资源、权力，互相协调，实现农村人居环境的整洁美好，最终实现人类社会和谐的管理过程[2]。

3.2 政府方面

3.2.1 政府的角色定位

政府应明确自身在人居环境整治中的角色定位，确保人居环境整治中的各个主体积极参与、尽职尽责；发挥自身管理职能，积极主导人居环境整治实践的推进，调动企业参与的主动性，激励公众参与整治的积极性，激发社会组织参与整治的活力，形成政府主导下的多元主体共同进行人居环境整治的新模式。

政府主导是人居环境整治推行的主要推动力，积极引导多方主体共同参与，并发挥财政的激励作用，采用综合的市场化经济手段，增强企业参与的主动性和积极性。新公共管理理论指出，为了提高公共部门的管理效率，政府应将部分权力让渡于市场，让市场发挥其资源配置的高效性。政府要在确保主导的前提下，开放部分进入空间，让市场力量得以进入，实现社会的多重福利[3]。

3.2.2 政府的职责

（1）做人居环境整治的主导者和组织者。人居环境整治项目是跨区域、周期长、正外部性高的大型工程，很难由私人来承担。这些人居环境公共服务品的供给都需要政府借助其统筹社会经济资源的优势，解决传统市场在人居环境中资源配置的失灵问题。

（2）做人居环境的推动者和政策设计者。由于人居环境资源不能被完全界定，市场资源配置无法解决外部性问题，因此就必须利用政府这个非市场化的主体进行干预，成为人居环境整治中的主导者。作为公共利益的直接代言人和诉求人，政府应综合分析当前经济发展和人居环境问题的现状，积极响应国家政策，制定符合国家总体宏观目标的战略规划，以保障多方利益和实现人居环境协同的理想目标。

3.3 市场方面

3.3.1 市场的角色定位

如果将政府比作风帆的掌舵者，那么市场更像助推的燃剂。企业拥有相关的专业知识并能为项目提供技术支撑、资金援助，在推动项目开展过程中实现获利，促进美好乡村目标的实现和多主体的互利共赢。市场应发挥其资源配置的作用，为人居环境整治注入新鲜力量，利用专业化知识在政府总体规划下制定出符合当地特色的目标方案，助推政府实现美丽乡村的战略目标。

3.3.2 市场的职责

（1）做专业知识的提供者。企业应积极投入研发创新，实施产业输送，将自己的特色产业输送至乡村，便能促进企业与乡村二者之间的互利关系，打造更多具有生态特色的人居环境，促进目标的优化升级。

（2）履行社会责任。人居环境整治项目的回报周期长，项目难度大，许多企业不愿参与，因此更要增强企业的社会责任感，以构建美丽的人居环境为己任，为人民谋幸福。在拥有参与意愿的前提下配合政府给予的政策特许，利用专业技术实现美丽乡村的人居环境整治目标。

3.4 社会方面

3.4.1 社会的角色定位

社会力量是政府发挥管理职能与企业提供专业服务之外的有效补充，是农村人居环境的基础性力量。公众是良好宜居环境的直接受益者，同时也是环境破坏的直接承担者，可以说公众对良好人居环境的需求是推动人居环境整治的根本动力，是促进农村人居环境改善的重要资源与推动力量。所以在我国的人居环境中，也应当赋予社会与公众参与权力，发挥公众在人居环境整治中的重要作用。

例如，双塘社区中的松园二进行人居环境整治时，就将社区作为公众参与的集中点和中转站，发挥社区主场优势，把社区作为多元共治的连接点。首先，社区的工作人员及时掌握人居环境整治的最新消息，将人居环境整治的进程与内容传递给居民；同时，又发挥社区的组织结合作用，向政府传递居民需求，让居民集体选择更加符合当时实践的方案与举措，促进人居环境整治行稳致远。

3.4.2 社会的职责

（1）增加公众自身的人居环境相关知识，提高环境保护意识。居民在乡村环境中既是生产者，也是消费者，他们的行为举动直接影响环境，且农村生态环境状况与农民的生存发展质量密切相关，他们既是农村生态环境恶化的直接受害者，也是生态环境保护的主力军。因此，当居民认识到环境保护与环境的重要作用时，就会自觉采取环境保护的举措，养成绿色的消费习惯，那么人居环境整治的压力自然减小，这也是人居环境可持续发展的根本所在。

（2）发挥社区在人居环境整治中的主场优势。我国的农村社区拥有悠久的历史、丰富的社会资源和乡村实践经验，社区直接参与人居环境整治能够有效降低人居环境改善成本。村主任作为村民自主选举产生的自治代表，对本村的环境污染情况更为了解，也能够因地制宜选择适合本地环境优化的方案；社区的负责人是当地居民心目中有声望、有能力的人，由他们带头能够减少人居环境整治在农民中的推广阻力。

（3）发挥社会组织公共服务的作用，填补人居环境治理的空白。越来越多的社会组织认识到人居环境的重要性，但是由于自身发展的独立性不足，缺乏资源，没能在人居环境整治中发挥应有的作用。社会组织可以在政府与公众之间发挥桥梁式沟通作用，通过自身汇聚而成的基础型社会力量来支持和配合整治工作的开展。

4 结语

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”[4]。良好的生态环境是助力乡村振兴的优势与宝贵财富。人居环境整治是一项长期性、全局性、系统性的事业，需要政府、市场与社会多元主体的配合，但不能将多元主体理解为“泛中心化”与“无中心化”，也并不意味着政府权限和责任的减少，而是对政府的“多元治理”和“全景式治理”提出了更高的要求。推行政府主导、市场响应、社会参与的多主体协同整治模式才能促进农村人居环境的可持续发展，实现农村人居环境的高效、合理进行和社会利益的最大化。这是建设美丽宜居乡村的一小步，也是推进人居环境整治的一大步。