乡村振兴战略背景下阿克苏地区乡村人居环境整治的问题、路径和策略

2020-12-17张梅莉

农技服务 2020年12期

张梅莉

(中共阿克苏市委党校，新疆阿克苏 843000)

我国著名社会学家费孝通先生认为：“从基层上看去，中国社会是乡土性的”。这一观点在经济社会范畴中解读，可以认为“乡村”或“农村”构成了社会组织与经济发展基础，但乡村在空间上又是独立形态，可以理解为多重意象的综合体，包括乡土文化、农业生产、地域风俗等。由于乡村生产资料、生产力及生产关系的特殊架构，造成了其多重功能空间的重叠现象，其中最主要的是生活空间、劳动空间、生态空间三种类型，意味着乡村“人居环境”要素具有复杂性。与城市相比，乡村社会长期处在自组织运行状态，在公共管理、基础设施方面未能形成统一规划、科学建设，久而久之在农村生活垃圾、人畜粪便、生活污水处理等环境治理方面形成了巨额“历史欠账”。同时，我国社会长期处于城乡二元化结构中，区域经济发展不平衡，尤其改革开放40年间城乡差距不断扩大，乡村人居环境整体落后于城市。对此，党中央历来十分重视，早在2014年就出台了《关于改善农村人居环境的指导意见》。从时间维度看，国家层面对于乡村人居环境治理问题的认识，也存在明显的“标准提升”过程——新农村建设时期，乡村人居环境治理强调的是“村容整洁”，2017年乡村振兴战略提出后，乡村人居环境治理提升到了“生态宜居”水平，2018年国务院发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，进一步强调“生态宜居”和产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕的协同性，整体上乡村人居环境整治的内涵得以丰富、外延得以扩展。乡村人居环境整治不仅是乡村振兴战略的一部分，也关系到农民福祉，是化解三农问题的重要抓手。正确认识乡村振兴战略与乡村人居环境整治的内在关系，遵循科学的整治原则，针对存在的关键问题制定合理的整治路径和策略，对乡村人居环境整治工作的有序开展，进而助力乡村振兴战略的实施具有重要意义。

1 乡村振兴战略背景下阿克苏地区乡村人居环境整治原则

人居环境整治是乡村振兴战略的配套工程，根据中共中央办公厅、国务院出台的《农村人居环境整治三年行动方案》(以下简称《方案》)提出的基本原则，地方政府应契合实际、重新规划，中共新疆自治区党委办公厅、新疆自治区人民政府办公厅关于印发《自治区农村人居环境整治三年行动实施方案》做出了合理变动，阿克苏地区乡村人居环境整治过程中应遵循以下原则。

1.1 坚持因地制宜、分类指导

根据阿克苏地区农村经济社会发展情况，充分调动创造性与自主性，因地制宜地制定人居环境整治方法、目标、标准及重难点，实现农村人居环境干净整洁有序。整体上，人居环境整治水平要求应与地区可实现能力相适应，避免过度拔高、生搬硬套。

1.2 坚持规划先行、突出特色

地域特色是乡村人居环境的重要表现要素，包含自然特色、人文特色、宗教特色等，由此衍生出的建筑改制、空间布局、田园风貌等是重要整治对象，应科学编制完善村庄布局建设规划，建设一批既保持乡村风貌、留得住乡愁，又体现地域文化、产业特色的和谐稳定美丽乡村，可以起到良好的示范引领作用。

1.3 坚持量力而行、循序渐进

在全面建成小康社会的背景下，每一个中国人都有追求更好生活环境的权利，但乡村人居环境整治需要物质条件支持，不能过度追求“面子工程”而劳民伤财。应坚持从实际出发，区分轻重缓急，优先保障和改善基本生活条件，有序推进农村人居环境整治。

1.4 坚持村民主力、激发动力

村民是乡村人居环境整治的受益者，理应作为乡村人居环境整治的主力军，地方政府、村集体、村干部等应在充分尊重村民意愿、保障村民合法权益的基础上，积极发挥引导作用，激活村民建设美好家园的积极性，增强人居环境整治参与的内生动力，同时注重将方便生产生活与促进创业就业增收相结合，挖掘就业岗位，增加农民劳务收入。其间不得强制或变相摊派，增加农牧民负担。

1.5 坚持建管并重、落实责任

广义上的人居环境属于公共产品(或准公共产品)范畴，应由政府统筹资源、统一规划、引领实现，因此一定地域内的人居环境优劣与地方政府作为程度密切相关。乡村人居环境差的主要原因在于缺乏完善的监督管理机制，既缺乏人力、物力、财力的持续投入，也缺乏科学的管理方法、运营机制和维护手段，因此地方政府应切实加强统筹协调，加大地方投入力度，强化监督考核激励，建立上下联动、部门协作、高效有力的推进机制。

2 乡村振兴战略背景下阿克苏地区乡村人居环境整治的主要问题

2.1 乡村人居环境先天不足、基础设施薄弱落后

乡村人居环境的物质性要素包括人口、建筑、交通等诸多方面，部分乡村在这些方面存在严重的先天缺陷，如一些自然村人口过于稀少，且大多为留守人员，基本丧失了保留村庄的价值。大部分村庄建筑缺乏标准参照，农民往往根据个人喜好、经济能力等建设，在材质、风格、功能等方面差异很大，导致“有新房而无新村”问题。更为严重的是，在乡村振兴战略实施过程中，一些地方政府及基层干部存在“重视建设、轻视管理”的问题，在拆旧盖新、环境整治方面流行“一阵风”，过后仍然治标不治本。乡村自主治理能力不足是其最大的先天缺陷，农民大多缺乏组织性，单靠地方政府及基层干部动员，难以形成持久的管理效应。在乡村人居环境整治方法上，也往往简单粗暴，如经济处罚，或刷标语、发传单等。弥补乡村人居环境的先天不足，必需解决多元治理参与不足的问题。

从阿克苏地区乡村人居环境实际情况看，其“先天不足”主要表现为基础设施薄弱、落后，无法为乡村人居环境整治提供基础，重点涉及电力、交通和信息化三个方面：1) 电力。根据阿克苏地区2020年“千村整治、百村示范”工程调研数据，受当地特殊的自然、气候原因影响，农村配电网整体供电能力不足，尤其10 kV供电瓶颈突出，电力供应安全性、可靠性等指标低于新疆自治区平均水平，村民在电采暖需求无法满足的情况下，会采用传统取暖方式(柴、煤等)，对生态环境及人居环境影响较大。2) 交通。阿克苏地区农村公路路网规模不足、结构不优，严重阻碍当地农业、工业、旅游业等发展，制约当地农业经济良性发展，也间接影响乡村人居环境整治。3) 信息化。“互联网+”经济新业态表明，信息技术是促进经济社会转型创新的重要力量，而阿克苏地区信息化程度较低，严重缺乏信息技术人才，在“互联网+农业”“互联网+旅游”“互联网+零售”等方面存在巨大的人才缺口。现代化文明难以打破固有的封闭格局，间接影响人居环境改善。

2.2 乡村人居环境管理水平较低、内生动力严重不足

乡村人居环境固有形态对整治效果具有决定性影响。对比城市化建设，我国绝大多数农村环境缺乏统一规划，且乡村建设规划许可制度迟迟未能落地，在“自然村”及部分“行政村”范围内，经常出现村民违法建设问题。同时，农民作为劳动力具有“社会性”和“家庭性”的双重属性，在突出“社会性”特征时，农民可以转化成“农民工”劳动力，大规模迁移到经济较发达的地区务工，容易引发“空心村”现象。而突出“家庭性”特征时，以家庭成员构成的小型农业生产单位，对于生产、生活空间具有高度依赖性，造成大量乡村人居环境的无序性聚集。如“生活空间”概念下，居室、庭院、厕所、道路等是一个小型的组织架构，不同家庭所构成的多个组织架构之间缺乏协同性，容易出现垃圾随意堆放、粪便露天处理、污水肆意排放等问题；这也从侧面反映出乡村公共设施建设滞后问题，以厕所为例，旱厕对于生态环境、居住环境具有明显的不友好性，但农村人口居住分散，未能形成地下排输管网及统一处理机制，并不具备水冲式厕所的建设条件，相应的管理也无从实施。

乡村人居环境管理水平低既是内生动力不足的诱因，也是内生动力不足的表现，直接造成了三个方面问题：1) 发展不平衡。应《方案》要求，阿克苏地区人居环境整治如火如荼开展，但受限于管理水平，工作重心容易向见效快的部分倾斜，如厕所普及、垃圾清运等，而关键的部分，如基础设施建设完善等容易被忽略。2) 村民主体性发掘不足。从部分乡村环境整治过程看，地方政府及村干部投入大量精力，但不重视对村民的宣传与组织，致使相当一部分村民以旁观者的身份对待人居环境整治。3) 管理水平及内生动力缺陷的直观表现，是部分整治成果缺乏后期运维能力，特别是一些乡村未能建立财政补贴与村民合理付费相结合的机制，导致后期运维丧失可持续性。

2.3 整治要素之间协同失序、彼此衔接不足

根据阿克苏地区乡村振兴阶段性成果考察分析，当地乡村人居环境整治要素之间存在“协同失序”问题，包括脱贫攻坚规划与乡村振兴规划之间的衔接、不同乡村人居环境之间整治衔接脱节、乡村资金投入衔接不足等问题。乡村人居环境整治是一个系统工程，需要多部门、多主体共同参与，且规划本身具有全面性、长远性，如果规划层面衔接不畅，不仅会造成整治落实过程中“各自为政”，还易引发重复投入、资源浪费等问题，如部分乡村在脱贫攻坚规划中没有为实施乡村振兴战略预留相应空间，缺乏可持续发展的长远考虑。

3 乡村振兴战略背景下阿克苏地区乡村人居环境整治路径

3.1 立足实际，规划先行

阿克苏地区乡村人居环境先天不足、基础设施薄弱落后，应立足实际，以点串线、连线成片，先易后难，持续改善。在工作部署上，地委、行署主要领导亲自谋划，提出总体要求，分管领导研究具体方案，先建机制、后建工程，合理确定投融资模式和运行管护方式，合理部局、科学设计，制定行动措施，明确任务书和时间表。行动规划主要着眼6个方面：农村厕所革命、生活垃圾清理、生活污水治理、村容村貌提升、村庄清洁行动以及相关的组织保障工作。

3.2 明确要求，强化责任

对于乡村人居环境整治整体工作，在其总体规划基础上，应明确具体要求和目标，如在2020年完成农村厕所修改建24.85万户，建成生活垃圾处理设施152座、污水处理设施79座，建制村100%通硬化路、通客车、实现通训网络覆盖等指标。在推进机制上，成立专项推进协调小组，地委分管领导挂帅，市卫建委、住建委牵头，农业农村局、文旅局、生态环境局等部门配合，各级县镇具体落实。县委书记作为第一责任人，发挥“一线总指挥”作用，上下联动、齐抓共管，督促整改，严抓落实。其间应做到四点保障措施：加强组织领导，提供政策保障；明确考核验收，定期评估汇报；健全治理标准，完善法治依据；充分利用媒体，营造舆论氛围。

3.3 完善机制，提升村貌

人居环境整治的最后落脚点是清洁村庄、提升村貌，将“三清一改”与“院内院外六件事”相结合，做到清洁村庄的长效管护。如生活垃圾清理工作，既要在硬件层面推进收集、转运和处置等设施建设，又要在软件层面完善“户集、村收、乡镇转运、县市处理”相关方案的推行。同时，辅以长效管护机制。首先建立制度，如目前部分乡镇已在试行的《阿依库勒镇村庄环境卫生保洁机制》《依干其乡农村公共区域卫生保洁长效机制实施方案》等，以此实现农村环境常态化管理；其次，落实责任，进行划段包干、定期考核，充分调动保洁员的责任心，做到“日清日扫”；再者，健全机制，建立农村卫生保洁“三包”(包卫生、包秩序、包绿化)制度，逐户签订卫生责任书，将垃圾付费和环境保护写入村规民约，从根源上解决农村卫生“脏乱差”问题。

提升村貌方面，既要美化村庄又要考虑经济效益，将庭院经济与现代农牧业、休闲旅游、改善居住环境等紧密结合，充分利用庭院闲置土地，以“五个一”(一座蔬莱大棚、一座养殖暖圈、一个菜窖、一架葡萄、一群家禽)为指导，发展庭院经济，提升农民庭院经济收入。不同村庄突出主栽树种，做到“一村一品”，积极引种樱桃、无花果、西梅等特色树种，打造樱桃村、西梅村等特色村。

4 乡村振兴战略背景下阿克苏地区乡村人居环境整治策略

4.1 持续健全基础设施、统筹推进卫生事业

4.1.1 基础设施建设由于基础设施历史欠帐较大，短期内无法全面改善，应以循序渐进的方式、持续健全，集中力量完善“电、路、网”系统，全面解决10 kV供电瓶颈；实现建制村100%硬化路面和村村通车；加大地区农网改造和农村“四好农村路”升级力度，在政策上予以倾斜，强化支持，促进地区农村电网供电服务水平和安全、便捷、高效的“大交通”格局。同时，实现通讯网络全覆盖，并着力培养建立农村信息员队伍。

4.1.2 环境整治应加快垃圾处理设施建设、有序推进农村生活污水治理、大力推进“厕所革命”。生活垃圾处理方面，坚持“源头减量、过程控制、末端处理”的原则，提高收运处置体系覆盖范围；生活污水处理方面，按照“污水减量化、就地就近处理、生态循环利用”的导向，加强统筹规划，因地制宜开展农村生活污水治理；厕所革命方面，按照“三防两有”基本要求，对现有农村户厕进行达标检查，对农村公厕进行摸排，以“户有卡，村有册，乡有档，县有库”的标准，分类分项建立农村厕所信息数据库。同时，坚持旱厕、水冲式厕所并存，在不同空间内综合治理，确保既不影响当前需要，也最大程度实现环境治理。阿克苏地区目前在上述方面已取得一定成效，今后需进一步巩固和提升。

4.2 激活村民内生动力、完善运维管护机制

4.2.1 加强对村民的宣传组织坚持“发动群众、依靠群众”的理念，地方政府及驻村干部应加强宣传工作，及时总结、学习、借鉴其他地区乡村人居环境整治先进经验，通过舆论引导和责任监督等方式，将广大村民纳入到乡村人居环境整治工作体系中，激活群众的参与积极性和创造力。

4.2.2 树立优秀典型，激活内生动力整治初期，由于新鲜感和各级政策推动，会形成一种快速推动的局面，然而随着新鲜感下降，以往不良的行为习惯可能会再次出现，已经开展的工作甚至因此功亏一篑。为此，各级应树立典型，依托模范乡、模范村、先进个人等，以会议表彰奖励、汇报演讲等形式，通过鲜活的身边事例，让广大群众充分认识到环境整治后个人在居住舒适感、庭院经济收益、个人精神面貌的巨大提升等，激活其内生动力，由被动变主动，并逐渐形成习惯。

4.2.3 明确整治要求、强化责任意识完善自治区负总责、地县抓落实的工作机制，强化“五级书记抓乡村振兴”的领导体制，发挥好县委“一线指挥部”的作用；地方政府各部门不仅要各司其职，还必须做好协同、发挥引领功能，如水利部门、卫生部门、农业农村部门等，应加强相关领导及人员的责任意识教育，并将乡村人居环境管理水平纳入广大党员干部综合能力的考察指标体系。

4.2.4 完善运维管护科学手段充分发挥市场调节与竞争机制，引入社会资本参与乡村人居环境整治，在乡村垃圾、厕所、污水等管理方面引入科学体系，如发展生态农业消化人畜粪便、厨余垃圾等。同时，建立农村公共服务合作机制，培养村民使用服务的付费意识。

4.3 强化规划衔接机制、拓宽整治资金渠道

4.3.1 规划衔接在乡村人居环境整治规划阶段，引入对应的规划衔接考评机制，立足阿克苏地区现状，系统梳理《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》的重点任务、主要政策和具体举措，形成衔接的事项清单，明确衔接的路径办法，避免后期落实过程中出现“撞车”问题。

4.3.2 资金投入衔接重视乡村资金投入衔接优化，以拓宽人居环境整治资金渠道，建立“政府主导、分级负担、集体补充、群众参与”的多元分担机制。政府应将农村人居环境整治经费纳入财政预算，统筹整合农业、林业、水利、畜牧、交通等涉及农村人居环境治理资金，增加农村生活垃圾治理的投入，完善财政奖补机制，力争建立起“村民适度缴费，村集体补贴，财政补助”的农村人居环境整治经费保障长效机制。同时，通过与地方商业银行、信贷机构合作，以部分乡村人居环境内的物质性资源作为抵押，为乡村人居环境整治提供资金支持。