新时代农村社区治理的内涵、困境及破局

[摘要] 2019年中央一号文件进一步强调农村社区治理的重要地位，并将改善农村人居生活环境作为着力点。在探讨新时代农村社区治的内涵前提下，剖析新时代农村社区治理的困境，并以郝堂村的实践及经验为启发，进而探索符合新时代农村社区治理的破局之道，以期为党委政府落实乡村振兴战略建言献策。

[关键词]新时代;农村社区治理;内涵;困境;破局

[中图分类号] D669.3

[文献标识码]A

在广阔的农村地区建立起资源节约型、环境友好型新农村社区，实现村民素质普遍提升，农村可持续发展的美好愿望。2019年中央一号文件强调： “扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。”显然，党在推进国家建设过程中最为关心的问题还是农民问题，特别是农民的生活质量问题。由此可见，新时代农村社区治理引起了政府和社會各界的广泛关注。

1 新时代农村社区治理的内涵

农村社区治理是乡村治理体系中极为重要的一环，也是实现乡村振兴的牢固基石。如果说宅基地“三权分置”改革是实现农民“户有所居”的良策，那么落实新时代农村社区治理体系则是实现农民“安居乐业”的善治之道。对于社区治理以及乡村治理的内涵，国内外基本达成共识，并无太多原则性的争议。而对于农村社区治理的内涵，特别是新时代农村社区治理内涵，国内专家学者观点不一。文献研究发现，争议的焦点主要集中在“新时代”以及“治理”的定义方面。田毅鹏（ 2018年）认为，对于“新时代”的认定应当站在国家治理体系现代化的高度，将新时代农村社区治理的内涵定义为农村社区治理现代化。黄进才（2013年）则认为，应当用文义解释的方法解释“新时代”的内涵，将新时代农村社区治理定义为新型农村社区治理。李长健（2016年）则重点强调农村社区治理和农村社区管理的区分，不能简单将农村社区管理定性为农村社区治理。

总的来讲，所谓新时代农村社区治理是指在新时代国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，探索新型农村社区治理体系和治理能力现代化的新道路，进而实现农村从村庄治理到社区治理的转变，助推乡村振兴计划的实现。因此笔者认为，无论秉持何种观点，均具合理之处。但应该把握以下三个参考因素：一是新时代农村社区治理是否加快农村城镇化;二是新时代农村社区治理是否提高土地资源利用效能;三是新时代农村社区治理是否扩大内需、促进就业。

2 新时代农村社区治理的困境

2.1 农村社区建设缺乏科学规划、无显著特色

农村社区作为农村自然村落结合体，各地地理环境和风土人情不近相同，因此有的农村社区建设只注意生活条件的改善，将社区建成千篇一律的风格，而没有保留当地特色和建筑风俗，地域特色缺失。另外，农村社区的建设规格和城市小区房并无区别。城镇化的发展让大批农村人口涌向城市，尤其是农村大学生、懂技术的青壮年。与此同时，在农村产生了大量的老人和儿童，农村社会“空心化”问题愈发严重。

2.2 农村社区基础设施建设、社区治理手段落后

农村社区建设资金来源较为匮乏，由于受到城乡二元体制的影响，政府投资力度有限，所以用于农村社区建设的财政支持相比城市而言较少，而且农村社区建设的资金主要来源于政府的扶持资金和土地补偿赔偿金，导致农村社区基础公共设施配套不到位。教育、娱乐、养老等其他服务设施以及与居住人口规模向适应的道路，排水系统、广播通信、环境卫生等无法满足村民日益增长的生活需求。另一方面，新型农村社区的管理人员往往由原村两委会成员担任，这些原村委会成员缺乏治理新型社区居民以及新型社区事务的能力和经验，导致社区管理混乱，管理问题频发，尤其是在秋收农忙时期，村民争先抢占地盘晒粮，因此而引发的矛盾屡见不鲜。

2.3 缺乏规范的治理机制

新型农村社区治理有别于传统的农村治理，传统的农村以往是熟人社会式的治理，村干部大多为本村村民，且村民之间彼此熟识，人与人之间有很强的信任度。然而新型农村社区则是由好几个村庄结合而成，相比传统农村社区来说，人口密度比之前大。重新组合的农村社区打乱了村民原居住场所的邻里关系，曾经熟识的邻居和村民被分散到各个小区，打破了原有的信任依赖关系。伴随着人口规模和密度大幅增加，虽然公共空间和资源虽然比之前增加不少，但是人均享有的公共资源却没有预想的充足，再加上村落之前的熟人关系状态被打破，现组成的新集体成员之间缺乏信任和相互谅解，单纯的依靠村规民约难以形成有效的制度和规则。新制定的社区管理制度和规则难以在村民之间实行开来，较为典型的难题是在新型农村社区几乎很难顺利收取物业管理费。

3 新时代农村社区治理的实践与经验

3.1 信阳市郝堂村的实践调查

信阳市郝堂村是我国新农村建设的典范，其在不到8年的时间内，成功的实现由空心村到新型社区的转型。2011年以前，郝堂村基础设施不足，居住环境脏乱不堪，耕地无人耕种，农民基本生活和基本医疗没有保障，外出务工人员偏多，村庄常年寂静荒凉。2011年以后，信阳市着力打造“郝堂茶人家”试验村项目，建设有特色的生态文明社区。政府带头和村委会实施并行，大力发展乡村旅游，生态农业等现代农业项目，生活水平显著提高，大量劳动力回流，基础设施和生活保障项目明显提高。

3.2 信阳郝堂村的经验总结

郝堂村之所以能够成功地实现新农村建设的转型，主要有五个方面：确保村容村貌、自主改造房屋、建设内置金融体系、弘扬乡村文化、重塑乡村环境。总的来说，在以这五个方面为基本前提下，其发展过程历经传统发展阶段、政府和社会组织引导发展阶段、自主发展阶段三个阶段。在传统发展阶段，郝堂村在和我国大部分农村发展状况是相同的，农村经济得不到提升。但是，政府和社会组织引导发展阶段是实现郝堂村成为全国“网红”的关键阶段。政府以其其财政支持为前提，以政府强制力为保证，帮助郝堂村完善基础设施，吸引外来投资，引进、整合项目资金，发展农业经济。其中在住房改造方面，政府并不是强买强卖，而是建设农村自主与政府帮扶相结合的房屋改造机制。在养老方面，政府主导建立“夕阳红”养老服务合作社，保障老人的老有所依，减轻了年轻人的负担，腾出更多的空间和机遇来让年轻人去拼搏。自主发展阶段是郝堂村能够持续发展的必然选择。此时是政府将其职能由主导型转化为服务型，保证村民集体的自治权。

4 农村社区治理的破局

4.1 完善基础、公共服务设施

建设社会主义新农村，要在统筹城乡发展背景下不断地对农村社区管理体制进行探索和创新。根据当地农村发展的实际状况和经济发展特点，村民的生活习惯和自然环境等进行适应新农村建设的治理意见，同时，社区服务管理能力和公共服务职能也要不断完善。通过加强对农村社区公共服务建设力度的投入，尽量满足村民对新型农村社区的需求，实现城乡公共服务均等化。在新时代农村社区治理过程中，各级政府人员要积极落实各项政策，全心全意为人民服务，尤其是在水、电等基本生活设施和在生态环境、污水治理、安全保卫等公共实施建设方面，要严格把好质量关，坚决杜绝豆腐渣工程，保证农村居民享受到和城市居民相同的社区服务水平，切实保障村民的利益。另外，考虑到农村社区居民对公共需求的多样性，尽量为社区村民提供相应的医疗、健身、养老和娱乐等多方面的公共服务。

4.2 加强人才引进，提升社区治理能力

新时代农村社区治理虽然取得很大成功，但因为长期以来的农村习俗与传统难以在一朝一夕改变，导致很多管理政策开展不起来，使新农村社区治理效率低下，居民的权益得不到全面保障。这其中有很大一部分原因在于新农村社区治理的管理者业务能力不足，缺乏服务意识。基于这种现实状况，新农村社区治理的顺利施行需要培养一批专业化，有服务意识的社区管理队伍。一方面发布公告，积极吸引有专业才能的青年回到农村，加入到村级领导岗位上来，用他们在城市所学所见的知识或经验通过集训等方式对村集体领导者进行培训和思想观念指导。另一方面加大村镇社区的宣传力度，吸引远在城市的优秀青年返乡建设新农村，尤其是本村走出去的大学生。

4.3 加强思想认识，实行社区自治

新时代农村社区治理就是希望农民更好地当家作主，行使自治权。然而实践表明，无论是党员干部还是管理者，亦或是农民，思想认识上存在很多问题。就部分党员干部来说，没有充分意识到为民服务的理念，缺乏考虑长远发展目标过于追求表面利益;就农民来说，很多农民没有摆正自己的位置，认为管理农村是村干部的职责，未能认识到自己才是新农村社区建设的主角。为此，必须加强村管理者和村民的思想政治建设，使村管理者和村民的思想高度处在同一高度上，共同实行农村自治，联手为新农村社区服务而努力奋斗。相信随着宣传力度不断提高，法律服务的投入，新农村社区建设中出现的纠纷和矛盾会越来越少，村民定会为自己创造一个良好的生活环境。

4.4 加快产业发展，促进就近就业

新时代农村社区治理的目的是增加农民的收入水平，改善农民的居住条件，加快城乡一体化进程。因此新时代农村社区治理中，一是要依托村庄自身的发展优势，开展与地区相适应的绿色经济、旅游观光园和其他非农产业，带动地区的经济发展，增加社区居民的收入来源。二是要建设好产业发展和社区建设同步发展、同步规划，充分把握农村生活方式转变对生产方式产生的倒逼机制，推动农业机械化、集约化经营。三是利用现代先进的机械化农具耕作，节省农民在务农上的时间，增加农民就近就业、自主创业的机会。

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[作者简介]杨毅斌（1994-）.男，硕士，研究方向：经济法、三农法律问题。