农地经营权抵押贷款法理分析与路径优化

周晨曦

【摘要】当前，我国农村土地经营权抵押贷款试点工作已经进入了总结和完善阶段，但由于相关政策在具体落实过程中并没有取得理想效果，农地经营权抵押贷款工作进展缓慢，抵押范围界定、土地经营权登记制度和设立抵押需经承包方同意三个方面存在相应不足。因此，要克服前述不足，可通过明确抵押物相关问题、简化土地经营权抵押模式和程序、建立健全农村土地产权交易平台三种方法，以此不断对农地经营权抵押贷款问题进行优化。

【关键词】产权细分  农地经营权抵押贷款  交易平台

【中图分类号】D922.32                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.16.013

产权细分是产权自由转让的重要前提，产权拥有者可以在法律和产权约束范围之内，实现对资源的合理配置并获得更多收益。农村土地经营权抵押贷款是农民解决生产经营资金来源不足的重要途径，农民通过将土地经营权作为担保，向金融机构申请贷款，金融机构按照相关政策对经营权担保进行审核，并根据审核结果向农户发放贷款，解决农户融资难问题。

产权细分的制度逻辑与法律逻辑

农村土地制度改革遵循的是从“两权分离”到“三权分离”的制度变迁逻辑，在制度逻辑演变进程中遵循了自发性和渐进性原则。我国非常注重农村土地制度改革，通过放活经营权让参与农业生产的各个主体在制度调节之下，更好地平衡各方利益关系，实现土地资源收益最大化。从两权分置到三权分置是解决目前农地矛盾的有效探索，是突破产权困境的重要手段。三权分置过程中兼顾了公平与效率原则，符合产权激励内在要求，对我国农业转型升级和创新发展起到重要的促进作用。[1]三权分置制度实施的一个重要前提是坚持农村土地集体所有权不变，土地经营权和承包权作为两种独立的权利形态，对农户的生产经营发挥着至关重要的作用。农户从集体获得土地承包权利，既可以用于自我耕种，也可以将土地流转给新型农业经营主体而获得相应的报酬。从新制度经济学角度来看，产权细分制度下不同主体获得资源收益的权利并不相同，因此，有必要针对产权细分问题构建相应的制度体系，明确资源收益的权利准则。

我国土地制度与西方土地制度存在明显差异，我国是以公有制为主，而西方国家普遍实行的是农村土地私有制，而且在制度设计上遵循的理论基础、维护的利益主体各不相同。农村土地公有制是指农村土地集体所有，农民作为土地的实际承包者和经营者是农村土地真正的权利人，农民通过承包土地、自主经营来获得经济效益，农村集体所有基础之上涉及的承包经营权，体现的是自物权性质。从法律层面看，民法认为，在用益物权确立的基础之上，权利人和所有权人属于独立的民事主体，但这一规定与我国土地所有权人和承包经营权人的实际情况并不相符，农民在土地承包之后，除了经营权以外还有处分权利。传统的承包经营权的概念界定并不准确，实际承包經营权在市场上出现的转包、出租形式，仅仅是土地使用权出现了变更，承包权仍然是农民。在这一过程中实际已经出现了权利的分离，三权分置是在二权分置基础之上的延伸和发展，是对我国农村土地经营流转实际情况的具体描述和法律规制，通过对承包经营权的分离，更符合目前农村土地经营发展的现实情况。由于我国农村土地属于集体所有，所以，在法律规制上既属于司法调整范畴，也属于公法调整范畴，单纯从司法角度去解释农村土地产权制度显然是不全面的，农村土地制度既涉及广大人民群众的个人利益，也涉及整个的社会利益。

从法律角度分析农地经营权抵押贷款的可行性

从法律角度看，“四荒地”的承包经营权以招标、拍卖的形式可以进行依法抵押，但以家庭承包方式取得的土地，在抵押层面还没有出台相应的法律依据，更多的是以政府的政策形式推动。在这一过程中，由于缺少相应的法律依据，无论是银行还是农户对于农村土地经营权抵押都比较谨慎，农村土地经营权从性质上看仍然属于集体所有的土地使用权。但随着农村经济社会发展，农村土地经营权抵押已经成为农村土地改革的重要内容，必须对行业进行改革，制定更为完善的法律依据，使农村土地经营权抵押改革更为彻底。

从物权法角度看，农村土地经营权抵押可以从两个层面进行分析，一是农户以家庭联产承包责任制获得的自主经营的农地，农村土地经营权已经被法律所肯定确立为物权性质，因此，可以进行抵押。二是通过流转等形式获得土地经营权的经营主体，可以通过客体设定抵押权方式进行抵押，这时的土地经营权是一种按照市场法则设定的用益物权，不负载任何社会保障功能的纯粹财产权，同时也兼具用益物权性质。[2]在三权分置背景下，农村土地经营权抵押作为处分财产的一种形式，理应为用益物权所包含，因此，农村土地经营权可以进行抵押贷款。

从担保法角度看，农地经营权也具有抵押贷款的可行性。物权法对于抵押物条件进行了明确规定，要求财产具有独立的交换价值、可转移性和特定性，并且还能进行公示。按此标准，农村土地经营权完全符合抵押物性质。首先，土地经营权属于纯粹的财产权，具有明显的交换价值和独立性。其次，土地承包经营权与土地经营权在行使主体和行使方式上都具有明显的特定性，土地承包经营权是农户根据家庭联产承包责任制，从集体按照合同依法取得的承包经营权，法律赋予了农户对土地的占有、使用和收益权利。而通过流转等形式获得土地承包的农业经营主体，也应享有收益权。最后，从农村土地承包法相关规定看，承包方有权将土地承包经营权进行转让，这也从法律层面为土地承包经营权转让提供了法律效力。按照我国相关法律规定，“四荒地”承包经营权可以通过招标和拍卖方式获得，在抵押过程中可以采取登记生效模式，而以家庭联产承包责任制获得的土地承包经营权，虽然没有相关法律规定对其进行明确界定，但亦未规定其不能进行公示。

农地经营权抵押贷款规范现状

2018年，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）进行修订，其中明确规定可以通过土地经营权进行担保融资，但这一规定并没有明确土地经营权的融资担保形式和内容，对于土地经营权进行担保融资的概念界定还相对模糊。

抵押范围界定存在不足。产权细分背景之下，农地经营权抵押贷款要想顺利实现，必须明确农地抵押贷款确定的法律关系主体、农地抵押物及附着物的相关问题。法律关系主体主要包含抵押人和抵押权人，抵押人通常是指土地承包经营权所有者。随着新型农业经营主体的出现，他们可通过土地流转等形式获得土地承包经营权，并参与到现有农业产业生产和经营之中。但对于新型农业经营主体是否可以成为土地承包经营权抵押的合法人，现有的法律界定还比较模糊。[3]抵押权人通常为金融机构，相对于非正规金融机构和其他组织而言，正规金融机构具有强大的财富支撑和国家的支持，具有稳定性和可靠性特点，同时正规的银行金融机构工作人员专业素质较强，能够对农民贷款提供更为全面的支持和帮助。但由于，在实践过程中农民所进行的农地抵押贷款数额相对较小，很多时候需要降低放款标准，才能够满足农民的需求，一旦放款标准不能下调，农民抵押贷款问题就难以得到有效解决，这与抵押融资的制度设计还存在冲突。从政策方面来看，产权细分背景之下，土地经营权从土地承包经营权中剥离出来，同时国家又通过法律形式允许其进行抵押融资，这在一定程度上缓解了农民融资难问题。但《农村土地承包法》并没有将三权界定为所有权、承包权和经营权，而是界定为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权，这也导致三权在具体运用过程中可能还会与其他法律存在冲突。

土地经营权登记制度存在不足。经营者要想抵押土地经营权，应先获得明确的土地承包经营权。《农村土地承包法》等相关法律规定都明确指出农户在取得土地承包经营权之后进行转让，如果没有进行登记，不可对抗第三人。土地承包经营权获得需要承包方与集体经济组织签订承包合同，签订承包合同基础之上登记作为再明确权力存在的重要手段，对于权力存在起不到决定作用。合同生效与登记对抗，是基于当时历史条件之下农村生产方式所确立的，是当时农村土地承包权的现实需要。但随着经济社会发展，特别是在产权细化背景之下，土地经营权适用范围逐渐扩大，专业能力更强的新型农业经营主体和外来人员都可以进入到农村进行土地经营，传统农村熟人社会的土地流转方式已难以维持，且在一定程度上影响了农民进行土地承包权登记的积极性。此外，对于金融机构而言，只有产权清晰的抵押物，才能确保自身的合法权益得到有效保障，金融机构更愿意将登记制度作为农地经营权抵押贷款的限制条件。

设立抵押需经承包方同意的规定存在不足。《农村土地承包法》明确指出拥有土地承包权的农民不再需要经过发包方许可，就可以自主对所承包的土地经营权进行抵押，法律赋予农民土地承包经营权的处分权利，这既是对农村土地经营权的用益物权性质的肯定，也有利于解决农民贷款难、融资难的问题。但对于新型农业经营主体而言，他们的土地获取方式是通过流转手段获得的，而实现经营权抵押则需要委托代理人同意或承包方同意才能够进行，显然这一规定过于苛刻。农地经营权属于用益物权，其天然带有绝对性和排他性，经营者的处分权利不应该受到其他方面的否定，抵押权在抵押过程中需要抵押合同作为基础，而抵押合同的签订是金融机构和经营主体在法律允许范围之内进行的，并不涉及到农村土地承包方，农地承包者既然将土地经营权流转给新型农业经营主体，新型农业经营主体与承包方之间的权利义务关系就已经约定好，如果在抵押贷款过程中再增加承包方的权利，这与放活农村土地经营权的初衷显然是相违背的。

农地经营权抵押贷款的路径优化

从法律制度层面看，当前，农地经营权抵押贷款还存在诸多问题。因此，有必要对农地经營权抵押贷款的路径进行优化，进一步明确抵押相关问题，简化农地经营权抵押贷款流程，建立和完善农村土地产权交易平台，为农地经营权抵押贷款奠定基础。

明确抵押物相关问题。我国对农村土地制度改革以三权分置作为重要实施手段，将土地经营权剥离出来，为农地经营权抵押贷款创造了现实条件。但在农地经营权抵押贷款过程中，还面临着诸多现实问题。因此，有必要对相关问题加以明确。三权分置作为土地经营权抵押制度改革的重要举措，其重要意义在于从制度层面对土地经营权融资担保予以肯定，在抵押物方面应该进一步明确地上农作物问题，农作物是否作为抵押物应从法律层面予以具体界定，从金融机构角度分析，将农作物纳入到抵押物之中提升了抵押物的价值，金融机构也愿意为带有附加值的抵押物进行贷款，一旦发生法律纠纷，还可以优先对农作物进行拍卖，在一定程度上降低了土地经营权抵押物处置难的问题，使抵押权能够得到更充分的保障，也解决了银行的后顾之忧。同时还需要对新型农业经营主体在抵押贷款过程中是否需要提供相应材料的问题加以明确，这样才能够提升办理新型农业经营主体农地经营权抵押贷款的工作效率。[4]

简化土地经营权抵押模式和程序。无论是法律层面还是国家制度层面，都要求简化土地经营权抵押贷款流程，要求金融机构针对农村土地经营权抵押贷款创新产品服务，提升服务效率，对服务流程进行简化，解决农村土地经营主体融资难问题。《农村土地承包法》明确规定，土地经营权可以作为贷款抵押物。在简化土地经营权抵押模式和程序过程中既需要政府的主导，也需要金融机构、农户和新型农业经营主体共同参与，政府要对土地经营权抵押相关问题进行系统调研，并出台政策文件，指导金融机构开展土地经营权抵押模式探索和创新，并结合农户和新型农业经营主体，对于土地经营权抵押贷款程序进行优化和完善，降低土地经营权抵押贷款的门槛。针对农村土地经营权抵押贷款探索小规模的贷款产品，适当延长贷款期限，降低贷款利率，以更好地支持农村土地规模化经营。

建立健全农村土地产权交易平台。产权细分为我国土地制度改革指明了方向，三权分置有利于放活农地经营权，提升农村土地规模经营效率，为土地经营权抵押奠定基础。而要想实现这一目标，就必须健全地方农村土地产权交易平台。当前，各地也在积极探索土地流转服务平台建设，并针对土地流转服务平台出台了相应的政策支持体系，不仅为土地流转主体提供了多元化的信息发布途径，也让新型农业经营主体快速获取了土地流转信息，通过整理碎片化信息，提升本地区的土地规模流转效率。同时要聘请专业部门和人事对土地进行评估，对土地流转价格进行积极指导，实现土地规模化经营。随着土地规模化经营的不断完善，在与金融机构进行土地经营权抵押贷款过程中能够更具有主动性，在与金融机构进行贷款协商时更有底气，也能够打消金融机构对于抵押物的疑虑，促成双方尽快完成贷款事宜。

注释

[1]魏立乾、罗剑朝：《农地经营权抵押贷款试点政策效果仿真模拟研究——以宁夏平罗县658份农户数据为例》，《中国土地科学》，2019年第5期。

[2]张开华、丁昆：《农地经营权抵押融资问题探析》，《学习与实践》，2019年第3期。

[3]苟兴朝：《农地经营权流转期限博弈分析》，《长白学刊》，2019年第1期。

[4]史明灿：《农村土地抵押贷款创新路径探索：基于国际经验的思考》，《江苏农业科学》，2019年第13期。

责 编∕肖晗题