简析内控制度建设需要注意的问题

刘世贤

摘要：内部控制制度是行政事业单位为了实现控制目标，通过制定相关的管理制度、应对措施和执行程序，对经济业务活动的风险进行事前防范、事中管理和事后控制，使各项业务活动互相联系、互相制约的措施、方法和规程。内部控制要贯穿单位经济活动的决策、执行和监督的全过程，要求每个员工共同参与。有效的内控管理制度能确保单位目标落到实处，行稳致远。现结合工作实际，谈谈内控制度建设需要注意哪些问题。

关键词：内控制度建设;风险防控;应对策略

引言

行政事业单位内控管理制度是确保行政事业单位各项资产有效使用、各类资金安全运转、各项事务有序发展，实现单位整体战略目标，确保国有资产保值增值，保障财务报告及会计信息真实完整的重要措施和手段。内控管理制度必须符合国家法律法规，符合相关政策和管理制度，符合单位的战备目标和管理特点，覆盖本单位所有业务事项。这样制定的内控管理制度，才具备可执行力和可操作性，才能确保行政事业单位持续、健康发展。否则，再好的内控制度都将成为一纸空文，形同虚设。

比如说，福建省财政厅制定的《福建省省直机关差旅费管理办法》规定，乘坐火车出差时，只有厅级及相当职务以上人员才能按规定乘坐火车软席（软座、软卧）、高铁/动车一等座、全列软席列车一等软座，其他人员只能乘坐火车硬席（硬座、硬卧）、高铁/动车二等座、全列软席列车二等软座。也就是说，处级及处级以下行政事业单位在制定差旅费管理办法时，只能参照财政厅限定标准内确定出差人员乘坐的交通工具等级，不得突破上限。工作人员出差时，不管任务多重要、时间多紧急，只要行政级别是处级或处级以下，乘坐高铁或动车一等座就可以认定为未按规定等级乘坐交通工具，属于违反差旅费管理规定的行为，超过二等座票款部分的费用要由个人自理，不能按一等座票款办理费用报销手续。如果超过限定标准制定内控管理制度，不管理由多么充分，内控管理制度都是无效的，不但不能执行，甚至于相关人员可能要被问责。

一、内控管理制度要具体明确，可操作性强

为了让内控管理制度更符合单位管理目标，在制定内控管理制度时，要先梳理单位已有各类经济活动的业务流程，搞好内部环境建设，熟悉业务内容，识别关键控制环节，确定风险防控点，系统分析经济活动风险，判断风险大小，分别采取规避风险、降低风险、分担风险、接受风险等不同的应对策略，制定必要的防控措施，堵塞制度漏洞，防范财务风险，有针对性地建立单位内控管理制度。

为了便于实际操作，可以用流程图的方式将内控管理制度具体化。设定各项业务流程的先后顺序，明确职能部门的岗位职责和审批权限，列明主要风险防控事项，制定具体的防控措施。同时，通过填制固定的表格将业务流程表单化，各个流程需要做什么，要怎么做，由哪个部门负责审核，最终由谁负责审批，一目了然，具体明确。经办人员按流程办理相关业务，检查人员可以按表单监督审批程序是否合法、合规，同时明确了各个职能部门具体的權利和义务。

比如说《福建省党政机关国内公务接待管理办法》管理规定：接待单位在安排公务接待活动前，应当填写国内公务接待审批单，连同派出单位公函，报单位相关负责人审批。审批单内容包括：填报单位、承办部门及承办人、派出单位、接待事由、活动安排、经费预算、是否协助安排日常用餐及标准等。接待单位必须按要求填制国内公务接待清单，包括何时、何地、因为何事、接待了谁、谁审批的、谁陪同的、用餐金额是多少、用餐人数是多少等相关内容。财务部门办理费用报销时要审查财务票据、派出单位公函、接待审批单、接待清单等单据是否齐全，是否符合相关规定。未取得公函或超标准、超预算、超范围开支的公务接待费用一律不予报销。公务接待管理办法对接待流程进行表单化，明确了不同岗位的职责和权限范围，规范公务接待管理活动，加强了业务流程的可操作性。

二、重点关注关键部门、关键岗位、关键业务环节

关键部门、关键岗位、关键业务环节责任重大，工作内容复杂，可支配资源多，任职资格要求高，与单位经营目标、战略目标的实现密切相关，关系行政事业单位的兴衰成败，是内控管理制度的重点风险防控点，必须予以重点关注，要明确风险防控的范围、应对策略，建立必要的应急预案等。关键部门、关键岗位、关键业务环节是一个单位的桥梁和纽带，承上启下，牵一发而动全身。管控的好，单位欣欣向荣、蒸蒸日上;一旦失控，轻则造成资产流失，重则可为灭顶之灾。

对关键部门、关键岗位、关键业务环节等关键领域要实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程管控，将权力关进制度的笼子里。分事行权，就是按照事务属性和业务流程合理分配权力将重点岗位的权力进行科学分解，科学安排部门权力运行结构，实行管理权与采购权分离、管理权与审批权分离等，对单位事务的决策权、执行权和监督权进行合理划分。分岗设权，就是将不同的岗位按工作性质设置不同权限范围，建立健全不同岗位互相制衡的内控管理机制，明确每个岗位的岗位职责与权力范围，各个岗位在自己负责的事务范围行使权力和承担责任，有权必有责、有责要担当、失责必追究。分级授权，就是根据不同管理层级设置不同的管理权限，本着权责对等、科学实用、有利于权力制衡和提高效率的原则，对部门的职权进行纵向划分，合理分解到相应层级，事关单位发展大局的事务由单位管理层决定，只涉及单位某个领域的事务则由部门研究决定。实现分级决策、分级审批、分级管理，防范财务风险，提高经济效率。

同时，必须对预算业务管理、收支业务管理、建设项目管理、内部监督等经济活动的关键岗位实行定期轮岗制度。一个人在某个岗位时间过长，业务流程熟悉，轻车熟路，可以事半功倍。但是不容易发现错误，甚至为了掩盖错误或利用制度的漏洞滋生腐败，导致行政事业单位资产流失，加大内部风险。不具备轮岗条件的可以采取专项审计、部门互审或者强制休假制度，增大问题被发现的可能性，降低舞弊的风险程度。重要事项不能由单位一把手一个人说了算，防止“决策一言堂、执行一条鞭、财务一支笔”等现象出现。因为绝对的权力必然造成绝对的腐败！强化对关键领域的管控力度，对重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用等“三重一大”决策事项必须通过班子成员集体研究决定，并执行联签制度，防止权力被滥用。

三、明确不相容岗位，强化制衡机制

内控制度主要目的是为了内部牵制，行政事业单位应当明确不相容的岗位和职务，准确设置内部机构，明确岗位职责权限，对不相容的职务实行岗位分离控制，可以有效防止发生错误和舞弊的风险。比如说授权批准岗位与业务经办岗位不能为同一人;单位领导人的直系亲属不能担任本单位会计机构负责人等。

健全和完善的内部组织机构，是行政事业单位经济活动进行计划、指挥和控制的组织基础，其核心问题是合理的职责分工。强化决策权、执行权、监督权三权分立的制衡机制，防止某些人或某些部门既当运动员，又当裁判员。一般情况下，处理每项经济业务都要求由两名或两名以上工作人员分工负责，让不同的岗位互相监督，互相牵制。比如说稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作要由会计人员负责，出纳人员不得兼任;银行印鉴中的财务章保管职务与人名章保管职务分离，不得由一个人同时保管支付款项所需的全部印章等。

四、确保内部审计的独立性

内部审计机构是强化内部控制制度的一项基本措施，在评价内部控制的有效性以及提出改进建议等方面发挥关键作用。行政事业单位要成立专门的内部审计机构，配备专业的、具备良好职业操守的内部审计人员，赋予内部审计机构追查异常情况和提出处理处罚建议的权力，对内部控制建立与执行情况进行不定期的监督检查，日常工作中如果发现问题可以直接向单位决策部门提交书面报告，有助于及时堵塞内控制度的漏洞，防范經营风险。同时分管内部审计的领导与分管财务工作的领导必须由不同的人员担任，任何部门或个人不得影响、干涉审计人员依法开展的审计活动，确保内部审计的独立性。

内审工作职责除了审核会计账目、会计凭证外，还包括稽查、评价内部控制制度是否完善，职能部门是否有效执行经营战略决策，设置的风险防控点是否合理有效，单位可能存在的经营风险、采取的风险防控措施是否得当等。杜绝经营管理层滥用职权所造成的内部控制制度形同虚设的情况。内审部门的专业素养对单位防偏纠偏能力至关重要，可以确保单位管理活动不会脱离单位的战略目标。

五、建立必要的容错纠错机制

内控制度应当具有前瞻性，适时根据经营规模、业务范围、竞争状况和风险承受能力的变化加以调整。同时必须建立必要的容错纠错机制，因为内部控制不能完全消除单位面临的全部风险，只能将风险控制在单位可以承受的范围之内，难免出现漏洞或者瑕疵。对于非主观故意或者制度规定不明确等原因违反内控管理制度，未对单位造成重大损失的，要本着惩前毖后、治病救人原则启动容错纠错机制，在漏洞或问题发生的萌芽状态就要进行安全的警示，采取必要的防控措施，防止事态进一步扩展。

比如说，通过设立预警机制，让管理部门提前发现日常业务处理中可能存在的问题，督促相关人员强化责任意识，落实岗位职责，依法履行职务;对于轻微违纪行为，可以由单位管理层约谈相关人员，强化红线意识，及时纠正错误，防范系统风险。通过提醒谈话或“三会一课”开展批评与自我批评活动，降低员工违法违纪的风险，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，建立必要的容错纠错机制。这样，既能发挥内控管理制度的严肃性，又能教育员工，保护人才，最大限度地降低风险，减少损失，促进单位良性发展。

结语

总之，内控管理制度是一个系统工程，必须覆盖单位所有业务活动，实现全过程管理、全员性控制，确保各项业务活动互相联系、互相制约。通过实践不断改进、不断完善，才能建立符合本单位管理的、切实有效的内控管理体系，有助于提升行政事业单位内部管理水平和风险防控能力，强化经营活动的盈利能力和管理效率，促进单位可持续发展，增强市场竞争能力。

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