新时期农业土地流转多方参与模式探究

刘笑言 宋浩昆

[摘要]在土地确权基本完成的基础上，大力推进农地流转是实现农业规模化和集約化的关键。前人研究表明农地流转成本高、信息不畅通等是阻碍土地流转的主要因素。分析研究土地流转四方参与模式和五方参与模式，得出五方参与模式可有效促进农地流转，但需要控制土地流入方的成本和避免政府投机。

[关键词]农地流转;困境;多方参与模式

[中图分类号] F321.1

[文献标识码]A

1 我国农业土地流转背景

农业土地流转指农户保留承包权，通过转包、出租、互换、转让、人股等方式将经营权或使用权转移给其他主体的行为。

我国农业土地流转分为“允许一禁止一鼓励一大力推进”四阶段。新中国成立初，土地为农民私有允许流转;社会主义改造时期禁止土地流转;1984年中央1号文件鼓励土地逐步向种田能手集中;新时期政府大力推进农地流转：健全流转规范管理制度，延长承包期，健全流转市场，允许土地承包经营权担保融资。

1.1农业生产角度

经营效率低：生产结构单一，缺少统一管理体系;农产品科技含量和抗风险能力低;粮食产量和经济效益低。为保证粮食产量和自给率、促进农民增收，必须进行农地流转。

不利于粮食质量安全管理：小农户种植粮食质量参差不齐，出现粮食质量问题追溯源头难，规模经营便于建立粮食质量安全管理体系。

与市场需求难对接：即便是国家对粮食采取保护性收购措施，保证基本销路，但个体农户无法及时根据市场需求，调整种植结构和品种，无法通过以销定产和订单农业获取高收益。

1.2农村农业发展角度

新时期国家注重乡村建设，中央一号文件明确指出乡村发展需要合理规划布局。科技技术的推广、使用;未来农业规模化、现代化的发展趋势要求进行农地流转。

2我国农业土地现行流转模式

2.1 四方参与流转模式

自土地流转以来，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介组织”四方参与模式。

政府指各级相关政府部门，颁布文件确定流转政策、措施。如国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，四川省颁布《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》。县、乡政府是政策措施的具体执行者和监督者。

农地流出方指通过出租、入股等方式将土地使用权或经营权流出，以此获得收益的农户。

农地流入方指通过包租、入股等支付费用取得使用权或经营权的主体，包括农户、合作社、公司等。

中介机构指负责流转信息的收集整理发布的主体。包括政府成立的农地流转交易平台、商业性质的土地流转中心和股份合作社以及兼任中介的村委会。

2.2四方参与流转模式下的流转成效

四方参与流转模式下，农地流转呈面积增加、增速变缓、流入主体单一的特点。土流网数据：2010年到2016年我国耕地流转面积由12.7411亿亩增加到13.6389亿亩，增速由2010年的21.93%降到2016年的5.15%。就流入主体而言，农户占比大，2016年达58.38%;企业占比较小，2016年为9.68%。

2.3四方参与模式下农地流转困境剖析

2.3.1 农地流转信息不畅通。中介数量可观但农地流转信息不畅。我国18731个乡镇政府成立了农村土地流转服务中心，加上土流网等流转中介数量较大。第三次农业普查数据：小农户数量占农业经营主体98%以上，小农户从业人员占从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。

首先，政府和中介机构对政策宣传力度不够，农民对政策不了解。叶剑平等（ 2017） 2016年6-9月对17个省调研，受访者中对国家的时政方针实际知晓的不足半数。其次，土地流转服务中心由于自身性质原因缺乏工作动力、被动收集流转信息。赵敏、陈延宏（2017）探索辽宁省首家市级农村综合产权交易市场发现功能不完善、缺乏相关配套措施和政策支撑等问题。再次，中介缺乏资质认证加上宣传不到位，市场打开难。截至2019年5月土流网累计成交率仅为29.76%。

2.3.2农地流转成本高。 “肥瘦搭配，远近插花”的承包原则导致土地破碎化严重。除黑龙江、吉林5省，其他省份户均经营面积10亩以下。农地破碎化、信息不畅通、政策宣传不到位、流转意愿低导致流转谈判成本大，阻碍农地流转工作的推进。

2.3.3农户利益受侵害。政府管理体制中缺少对基层干部的惩戒管理，部分基层干部为降低流转成本、提高流转效率，强制流转;缺乏失约惩戒机制违约成本低;缺少农地流转保障保险、项目评估、土地质量评估等;导致农户收益无保障。

2.3.4流转农地掠夺式利用。土地流转政策侧重鼓励农地流转和规模经营，对流转后农地利用管理、质量保护等有所欠缺。土流网数据显示2016年农地流转后种植粮食作物的和非粮食作物的面积分别占56.5%和43.5%;流转农地存在农药化肥使用量大、塑料地膜和农药包装不回收等问题。土地利用非农化和掠夺式利用降低流转积极性。

3农地流转五方参与流转模式

3.1 五方参与模式

五方参与农业土地流转模式图如下：

五方参与模式指政府主导，中介组织、风险担保机构、流入和流出方共同参与的模式，是为破解四方模式困境的探索。不仅增加风险担保机构，而且对各职责进行了调整，各方角色简述如下：

政府职责进行转型：宣传农地流转政策，建立失约诚信档案，强化政府机构和村集体等基层组织的监督管理，加强流转后土地利用管理和农户利益保护。

中介机构是土地流转的媒介，收集、整理、核实和发布流转信息，流转政策宣传、土地质量评定、合同签订、矛盾初期调解等服务。商业机构从业新增政府认定环节。

风险担保机构为解决流转过程中存在的流转收益无保障、农民利益受侵害问题而设立。以保证当流转经营土地的项目破产时，农户收益由保险公司理赔得到保障。

土地流人流出双方在五方参与模式下参与数量有所增加。

3.2五方模式可行性分析

政府向服务型转型符合现行改革趋势：促进农地流转，符合农地集约化规模化的发展方向;促进农地流转、实现农户增收。

中介机构促进信息流通符合现行鼓励农地流转的趋势;土地待流转面积巨大，中介机构盈利前景广阔。

风险担保机构可降低风险、增强流转意愿，获得政府支持;从事风险担保行业利润可观：农地待流转面积大、现有风险担保机构数量少。

3.3五方参与模式效果分析

政府转型并引入中介和风险担保机构有助于解决流转信息不畅通、流转成本高、农户利益受侵害、流转农地掠夺式利用等问题，能够提高农户农地流转意愿。陈水生（ 2011）认为农户流转意愿的主要影响因素是农民对土地流转的成本收益分析，农户流转成本低和收益有保障能提升农户流转意愿。

采用五方参与模式引入商业风险担保机构地区成效显著。2017年底成都邛崃100亩以上土地流转行为投保率达90%，适度规模经营率达60%以上。江苏省海门市成效初步显现：截止2019年9月，全省5万余亩土地参加了保险。

3.4五方参与模式可能出现的弊端及避免对策

3.4.1弊端。（1）政府转型、管理细化等会增加政府部门工作量，甚至滋生寻租行为。（2）政府部门寻租扰乱市场准入机制增加机构运营成本。中介组织开拓市场取得认可较难、前期资金投入大。（3） -些农民对保险认可度不高，甚至对宣传工作排斥;成都等地出现业主对保险公司的调查不配合等问题。（4）缴纳中介服务费、购买保险加重流人流出双方经济负担。五方参与模式推广要根据当地情况开展，政府、中介和风险担保机构前期工作任务极重。

3.4.2对策。（1）政府完善考核机制、实行绩效奖励有助于提高工作效率、减少寻租。（2）公开商业机构考核流程，保证农民、流入方的参与比例，有助于减少寻租、维护市场准入机制。（3）商业机构创新工作方法、政府协助配合，有助于前期市场开拓。（4）政府补贴保险费用、减免税收、贷款优惠等政策减小流出流入双方经济负担。（5）五方参与模式推广要专家、学者与当地工作人员等多种力量结合，制定符合當地情况的流转政策。

【参考文献】

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[5]赵敏，陈延宏.辽宁省首家市级农村综合产权交易市场建设的探索与思考[J].农业经济，2017（11）.

[6]陈水生.土地流转的政策绩效和影响因素分析一一基于东中西部三地的比较研究[J].社会科学，2011（05）.

[收稿日期] 2020-08-14

[通讯作者]宋浩昆，副研究员，双硕士学历，研究方向：农村发展。

[作者简介]刘笑言（1994-），女，河北石家庄人，硕士研究生在读，研究方向：土地资源管理、农村发展。