落实高校采购人主体责任机制探析
2020-12-16戴咏梅
戴咏梅
(南京大学 招标办公室,江苏 南京 210023)
2018 年11 月14 日,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》,该方案指出,深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任[1]。这意味着深化政府采购改革聚焦问题、精准改进拉开了帷幕。高校执行政府采购任务的特殊性在于相当一部分是为了满足教学科研需求,尤其是高精尖仪器设备购置和专业实验室工程改造等,都不同于一般意义上的采购。因此,准确界定高校采购人在采购活动和组织过程中的责任边界,健全完善其责任机制,对于进一步完善采购制度、防范采购风险、提高资金使用效益均具有重要的现实意义。
1 对高校采购人主体责任的基本认识
政府采购法律法规的颁布和实施,采购权的主导人从采购人转移到评审委员会,由评审专家依据招标文件对项目进行独立评审,这一制度的建立促进了廉政建设,但在满足采购人需求尤其是一些个性化需求方面尚不尽如人意。“重过程轻结果”的采购导致部分科研人员因不满意所采购设备而将其闲置,同时引发了对采购权转移的质疑。还权于采购人是深化政府采购改革的重要举措,也是解决采购需求和采购结果矛盾的有效途径。
在政府采购实践中,“谁对采购结果负责”一直是业内争论不休的一个问题[2]。高校采购管理中对采购人主体责任的认知同样存在认识模糊、定位不准的问题,这导致实际工作中出现主体责任的缺失、越位、推诿等各种现象。最为常见的就是“全包论”,认为但凡有 “采购” 二字,就该由采购部门承担所有责任,这使得采购部门常常陷入“唱黑脸”“背黑锅”等困境。这些认知源于未能客观、全面、辨证地理解概念内涵,当然也就无法从机制上去解决问题。
1.1 厘清高校采购过程中的责任主体
根据国家法律法规,采购人在招标采购活动过程中切实履行主体责任,通过全过程参与,保障采购活动更大程度上达到提高资金使用效益的目的,是采购人不可回避的职责。从法律法规层面,高校采购人指的就是这所高校。但高校采购工作的完成,不是某一部门或某一个人全程独立承担,而是相关部门根据学校职能划分,完成不同的管理、协调和组织工作,很多项目还委托了代理机构。所以高校采购的责任主体不可能是某一部门或某一个人,而是一个群体;界定具体责任时,要区分部门责任和个人责任;部门职能和岗位职责要梳理清晰、明确责任分工。
1.2 界定高校采购人主体责任的责任范围
一方面,高校采购人主体责任应明确界定。强化高校采购人主体责任更容易发现问题、分析问题和解决问题,鼓励高校采购人勇于担当,才可能在招标采购活动中发现管理性问题、程序性问题,甚至是廉洁性问题。无论事先、事中还是事后,及时纠错、不断总结,总是能促进管理工作的持续改进,也对相关人员做到教育和提醒,这对于规范采购、有序采购、防止腐败都有积极意义。
另一方面,高校采购人主体责任也不能无限放大。高校采购人主体责任只能是有限的,不能是无限的。采购涉及法律条文较多、专业性强,要求高校采购人员业务熟练、责任心强,才能依法合规完成采购。但招标采购全过程涉及环节众多、部门较多、流程复杂,高校工作人员轮岗频繁,即使明确了管理职责和范围,也无法确保万无一失。
1.3 构建责权利对等统一的管理三角形
管理学中有个三角形,它就是责、权、利对等所构成的等边三角形,管理学家称之为“管理的金三角”[3]。意思是说,如果让组织或个体承担责任,就应该赋予其相匹配的权力和对等的利益。三条边对等统一,才能充分调动组织或个人的积极性,能力与三条边配比才能让三角形更为稳固。高校采购实际中,整个采购过程相关当事方权力、责任和义务的不匹配,直接造成责任主体不明确,表面看谁都在负责,实际上谁都不负责,一旦出现问题,每个当事方都能找到推托责任的理由[4]。因此,构建责权利对等统一高校采购管理三角形,对强化采购人主体责任具有现实意义。
首先,明确高校采购人主体责任,要赋予其相应的权力。深化改革中的采购权转移,权力分配方式和比例发生变化,采购决策过程中采购人的自主空间加大,就是授予采购人与其责任对等的权力。
其次,责任也要与权益对等。对于采购行为而言,采购到满足实际需求、性价比高的商品,采购人就是最大的获益者。
最后,强化高校采购人主体责任也对采购人自身素质提出了更高要求。采购人的能力是管理三角形的高,其强弱会在采购过程和结果中直接反映,未掌握采购活动必备的知识就无法有序合规开展工作,只能在管理三角形中处于游离状态。
2 高校采购人主体责任的落实保障
高校采购人主体责任的落实应从更新观念、建立制度和规范管理等方面入手,并对已经存在和发现的薄弱环节,有针对性地进行调整和改进。
2.1 以终为始,统一认识
如前所述,高校采购人主体责任的承担者不会只是某一个部门或某一个人,而是采购闭环中所涉及的相关部门和具体人员。但由于各种原因,一谈及主体责任,总是容易出现推托。事实上,主体责任者的终极目标是一致的。从表面看,他们隶属于学校的不同部门,如财务部门立足于预算管理、招标部门定位在采购实施、院系单位聚焦于教学科研。但从学校大局出发,他们都是围绕高校中心发展任务,在各自的学科领域中践行使命。再从国家层面来说,高校具有教学、科研和社会发展三大功能,采购是为了实现这些功能的支撑和保障。从终极目标上统一认识,才在实践层面上共同规划、有效分工、通力合作,将采购人主体责任落到实处。
2.2 独立建制,专业提升
机构设置和专门人员是落实高校采购人主体责任的重要保证。但很多单位采购主体责任意识欠缺,政府采购没有归口管理部门,部门各自为政,职责不清楚,分工不明确,一旦出现问题就可能互相推诿[5]。根据政府采购信息网2016 年对教育部直属高校(共75 所)机构设置的调查,已有41%的直属高校成立了独立的招投标管理办公室或招投标中心[6],教育部直属高校采购部门设置情况如表1 所示。
2019 年11 月,笔者对39 所 “985 工程” 高校进行了调研,已有23 所高校(占比59%)实现独立建制。“985 工程” 高校采购部门设置情况见表2,这一数据和笔者2017 年的调研结果相比,独立建制的采购部门比例正在稳步上升,可见高校越来越重视采购管理。
表1 教育部直属高校采购部门设置情况
表2 “985 工程” 高校采购部门设置情况
采购部门独立建制并设置专职岗位后,还需要通过系统化、针对性和差异化的分层培训体系不断提升从业人员的专业素养,使其成为采购领域的熟手、行家和专家。专业队伍建设过程中,要充分树立采购人主人翁意识,让采购人以主人翁的精神和态度对待采购,按照采购计划安排,高效高质完成采购工作。高校采购工作队伍的专业性评价不仅包括采购部门工作人员,还应包括采购人、评审专家、相关职能部处管理人员,他们的业务能力和敬业程度都将直接影响采购实施、评审结果和采购评价。只有部门和人员的专业素质高、执行力量强、协作配合好才能真正实现采购的提质增效。
2.3 依法合规,建章立制
规章制度是有效管理的重要基础。招标采购对于流程和规范要求较高,其制度建设要依据国家法律法规和政策文件,结合高校发展目标,构建符合系统性、完整性、可行性等原则的现代化管理制度,才能让高校采购人主体责任落到实处。我校在实践过程中,构建了招标采购 “统一领导、分级管理、按事行权” 的管理模式,以制度建设为抓手,在统一领导招标采购、科学编制采购需求、严格执行政府采购制度、改进完善采购工作规范、落实政府采购政策功能、完备履约验收机制、简化科研招标采购、规范有序两库建设、加强内部控制管理等方面构建了完整的招标采购管理制度体系,依据政策文件明确采购前期论证、中间规范招标、事后绩效评价等环节的责任边界,为落实采购人主体责任奠定了良好的基础。
2.4 绩效考评,监督管理
强化政府采购绩效考核也是深化政府采购制度改革的重要内容,进行合理的绩效评估并构建相应的奖惩机制,可以及时发现机制中的薄弱环节,不断改进、完善制度、优化规程。目前,绩效考评更多着眼在资金节约率、履约验收、供应商评价等方面,采购全过程的绩效考评有待完善。以需求描述为例,采购实施中因采购需求不明确、不准确、有指向性等引起的问题并不罕见。造成这些情况的主要原因包括用户不重视采购需求、重视但不知道如何写需求、写不出符合采购要求的需求、由供应商直接提供带有指向性的需求等。如果将采购发展战略管理制度运用起来,采购管理链条向需求和结果延伸,将需求管理纳入绩效评估,相信这些问题能够迎刃而解。
3 落实高校采购人主体责任的步骤
高校采购人主体责任机制的落实,可以运用麦卡锡顾问常用的MECE(mutually exclusive collectively exhaustive)原则,对责任内容、责任落实和责任追究机制分别梳理和明确,确保不重不漏,涵盖管理各个方面。以预算管理为例,其具体步骤为:明确某一环节如预算编制的牵头单位,由牵头单位负责画出任务流程图,依据流程图逐项分解任务到部门和个人,根据任务内容进行责任分工(需要协作完成的还要进一步细化分解),根据分工完成任务,构建相应的反馈机制。责任追究时可以根据上述分工进行对照、检查和反馈,结合任务实际完成情况进行责任认定。
3.1 梳理流程,划分责任内容
曹国强等认为,采购需求、采购预算、政策落实、信息公开、履约验收这5 个方面是采购人应当承担的5大主体责任[7]。由于高校采购人责任主体涉及部门和人员较多,他们在采购各环节中发挥着不同的作用,从采购流程上梳理其责任内容具有一定的合理性。按照采购活动流程对责任内容进行阶段性划分,主要包括:预算编制、计划制定、需求论证、采购实施、合同签订和履约验收。
采购预算是高校财务的重要组成部分,是采购后续步骤良好执行的重要基础。大部分高校的采购预算都由财务部门牵头完成,预算编制要精细、准确,具有一定的前瞻性。采购计划编制的目的是为了有序推进采购,用户单位和采购部门分别是采购计划的发起人和执行人,用户要给采购部门预留足够的时间,采购部门根据采购计划合理规划安排采购进度。科学合理确定采购需求是采购管理的重要内容,采购需求的主体责任人是用户本身,世界银行新采体系的PPSD(project procurement strategy for development)将采购管理链条向需求和结果延伸就值得借鉴[8]。
采购实施要依法合规、流程规范、合乎标准、落实政策、信息公开。流程组织的主要责任人是采购部门或代理机构,但评审过程的主要责任人应是评审委员会。合同签订是采购中标人和采购人之间的书面约定,目前高校采购合同的签订主体并不完全一致,高校可出台适合自身情况的合同管理办法,明确合同归口管理部门、合同签订和审批流程、合同公示部门等环节和内容。履约验收是结果管理,是评价采购链条能否实现闭环管理的重要内容,高校可根据财政部出台的履约验收指导意见中的相关内容制定各自的操作细则,将履约验收纳入单位的内控管理制度体系。
3.2 构建制度,明确责任分工
按照阶段划分责任内容后,需要建章立制将主体责任以书面的形式固化下来,用流程、操作规程对责任进一步细化,对每个环节、每个岗位的职责明确规定,通过制度、规程、岗位职责形成责任分工的整体管理体系,让所有的采购有据可依,所有的环节有章可循,所有的任务有人负责。高校采购管理制度应和学校的整体制度建设配套完成:学校的指导性文件如高校章程、内部管理规定中对采购管理模式和要求予以明确。学校采购全过程管理制度通过高校采购管理办法、预算管理、需求论证和合同管理办法等具体实施。除了指导性文件和过程管理文件,还需要出台配套的操作细则,如开标操作规程、合同签订流程等。
制度的主要作用是管控和制约责任,但 “三分制度、七分执行”,有效执行各级各项法规制度是落实高校采购人主体责任的根本保证。制度制定只是责任落实的基础,有效执行和组织实施才是主体责任落实的关键。制度的落实需要采购环节上的各部门积极领会制度文件精神、及时推进各项工作。制度实施过程中,还应结合制度实施情况、国家政策调整、各类突发事件等情况进行不断总结、修订和完善。
3.3 反馈督察,实现责任追究
在 “放管服” 精神指导下,构建以信任为机制的管理制度是趋势和导向,但信任不能代替监督,适度适时的反馈和监督才能实现闭环管理。在落实采购人主体责任的过程中,采购监督管理一定是不可或缺的重要一环[9]。反馈和监督中应结合实际进行责任认定和追究。责任追究上有国法,下有校规。进行责任追究应区分主体责任落实不到位的不同原因,先界定问题性质,是违法、违纪还是违规,再看政策依据,是故意曲解还是界定不清,从主观动机上区分是主管故意还是因经验缺失造成的失误,是个人专断我行我素还是集体决策民主决断,是明知故犯还是探索性错误,是为谋取个人私利还是出于公心但方式方法不当,是积极改革还是好大喜功,发生错误后是及时补救还是坐视不管。根据不同的原因、性质和严重程度,进行相应的责任追究和处理。
高校监督部门已逐步实现“三转”(转职能、转方式、转作风),但仍可通过随机抽查、临场检查、调阅资料等多种方式,依据规章制度、责任分工、执行情况等,对高校采购人主体责任落实进行督查。随着“互联网+” 时代的到来,监管部门还可以借助现代化手段,以事前、事中和事后为划分,将社会群体对政府采购监督的热点要素提供出来,最终促成政府采购从具有行政性的采购人 “花别人的钱,办自己的事” 到纳税人 “花自己的钱,办自己的事” 之转变,从而更加有效地解决政府采购监管难题[10]。事实上,无论是直接监督还是间接监督,只是监督形式发生了变化,监督要求则毫不松懈,而且更加强化责任担当,这对采购人、管理者都提出了更高要求。情况反馈给相关政策的制定者和执行者,为追究主体责任提供参考,同时促进制度的不断优化。
在深化政府采购制度改革的指导下,采购活动由“程序导向” 向 “结果导向” 转变过程中,更好地做好政府采购 “物有所值” 甚至 “物超所值”,切实做好源头管理,加强结果管理[11],强化并落实高校采购人主体责任具有积极的推动作用,这需要立法机关、行政部门、监督部门、管理部门和相关从业人员的积极谋划和共同努力,才能让采购管理真正实现为高校教学科研提供有力支撑和坚实保障。