地方高校校企合作碎片化困境及整体性治理*

简世德 简鸣 占娟娟 （南华大学）

高校校企合作是科技成果转化的重要环节，是国家实施创新战略的重要节点。自20 世纪末，校企合作始终得到党和政府的高度重视，在推动科技创新、人才联合培养等方面成效显著。进入新时代，党的十九大报告指出：“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是建设创新型国家必须解决好的重要问题。”[1]这是国家对校企合作工作的再一次深化与战略部署。然而，目前校企合作还存在不少问题，如政策法规不完善、合作制度、理念、机构设置与运行机制等方面分散交叉的问题比较突出，呈现明显碎片化特征。这些碎片化往往使得校企双方原先预设的合作目标偏离，且无法通过校企合作系统内部的自组织和反馈得到调整，导致合作难以达到预期的效果，严重制约着产教融合战略的实施与推进。因此，要想从根本上改变校企合作存在的问题，必须对碎片化进行反思与治理。

一 理论导入：整体性治理的主要内涵解读

（一）碎片化概念与整体性治理的主要内涵

碎片化(Fragmentation)本意是指完整的东西破碎成诸多零块。20 世纪80 年代常见于后现代主义的有关研究文献，如今已应用于政治学、经济学、社会学、管理学和传播学等多个不同领域。著名学者希克斯认为：“碎片化就是职能部门在应对共同的公共问题时，其权力和资源在数量上表现为大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重叠，组织间缺乏协调。”[2]反映在治理语境下，碎片化通常是一种治理理念冲突、治理主体互相独立、治理政策制度零散、治理目标背离初衷的境况。校企合作存在的问题，如治理理念相互冲突，主体缺乏协同、主体机构裂化、功能缺乏协调以及流程不畅和手段落后等，也呈现出碎片化特征，导致校企合作停留在效果不佳的治理状态。

整体性治理是英国学者希克斯针对20 世纪末政府运作中权力分散、机构分裂、功能分解和服务分割等碎片化问题，提出的以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与重新整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。[3]

希克斯认为：“整体性治理解决碎片化的关键方式主要包括政策、管制、服务提供和监督。这些环节的整体性运作，是为了实现各部门之间及部门内部的协调与整合，而对公众需求则贯穿整体性运作的全过程。”[4]

（二）整体性治理与碎片化治理的内在契合

整体性治理是一种强调整体与协调的治理理论，对公共领域中各类跨域、跨部门甚至跨行业的碎片化问题的治理有很强的指导与诊治功能。作为公共管理活动中重要主体——地方高校与企业，它们在合作中出现的各类碎片化问题，特别是政策、目标、管理、手段等方面的碎片化的治理与整体性治理有着高度的内在一致性。主要表现为以下两点：

从涉及的问题看：二者考量的重点都是跨区域问题的治理。整体性治理理论考量的核心问题是跨区域、跨部门甚至跨层次的某个问题，呈现零散、不完全相同的碎片化情况。而校企合作双方就存在着跨区域、跨部门的劳动关系，其合作的价值取向、政策法规、管理方式等方面还存在碎片化现象。要想更好地顺利推进校企合作，必须把跨域的零散的、分散的资源、机构以及政策法规整合起来，形成合力。因此，以协调、整合为内容的整体性治理与校企合作的整体运行存在一定的契合关系。

从涉及的目标看：校企合作碎片化治理与整体性治理的目标基本是一致的，都是想通过互利合作，在追求整体利益的基础上实现共赢。尽管校企合作双方出发点不尽相同，但培养人才的共同目标还是一致的。由于校企合作中管理、制度、政策等存在碎片化现象，需要借助现代信息技术手段加强双方的整合与协调。整体性治理的根本目标也是通过合作主体之间的交流与磨合，通过构建系统的权责利相统一的整体机制，实现各自与整体利益最大化。因此，校企合作碎片化治理与整体性治理的目标存在契合。

通过上述分析，我们可以得知，整体性治理理论与校企合作碎片化治理之间存在逻辑关系。整体性治理理论一方面能够为我们更好地认识与解决校企合作碎片化提高理论支撑，另一方面整体性治理理论对如何推动校企合作碎片化治理给我们带来了若干启示。这些启示主要包括：管理理念上回归公共性，组织结构上强调协同整合，公共服务方式上允许多元参与，技术手段上注重数字信息技术的应用等等。

二 深度剖析：校企合作碎片化表征

在治理语境下，校企合作碎片化通常是一种治理理念冲突、治理主体互相独立、治理政策制度零散、治理目标背离初衷的境况。考量当下的校企合作，其实践正面临着陷入碎片化困境。归纳起来，主要表现在以下几方面：

（一）政策制度碎片化

政策制度碎片化是指政府对校企合作政策、高校与企业规范性制度的不稳定、不完善、滞后甚至相互矛盾，导致校企合作的法律依据不足，难以形成制度合力，进而影响校企合作的有序推进。“传统官僚制和新公共管理模式下出现的政策内容碎片化及政策利润部门化等问题远不是政策内容所主导形成的，而是有制定政策的体制所决定的。”[5]如何推进校企合作，国家层面虽出台了一些法律法规和宏观性的文件，但在高等教育法中只有少量涉及，还没有相对完善的校企合作的政策法规。而高校与企业方面，其合作对象的选择往往有随机性、偶然性，因此一旦确定开始合作，双方一般只是签订合作协议，涉及具体问题会依据自己过去制定的有关成果转让等零散的文件、通知，或者针对某个问题制定一些临时性新的办法。因此无论政策还是制度层面，都忽略了校企合作的整体性与系统性特征，存在政策缺失或重叠冲突、制度粗糙，缺乏较为明细的具体措施，系统性不强，严重影响校企合作效果。

（二）发展目标碎片化

发展目标碎片化是指校企合作中的高校与企业，双方的价值取向、利益导向不完全一致或者有差异甚至相互冲突，导致校企合作的意识与行为难以统一，进而妨碍校企合作的有序推进。合作双分由于属不同的领域、其功能与文化均存在一定差异，必然反映在合作过程中追求的目标有所不同。他们往往以自身管理的便利为出发点，而不是以管理对象的利益为目标，造成目标异化。企业的本质是赢利，追求利益最大化是其根本目标，关注的是怎样从合作中通过高校教师的科研成果转化赚取更多的利润，或者是临时为获取企业生产管理需要的长期或短期人力资源或政策优惠，而对学校具体实践教学及其内容安排并不关心。学校的首要功能是培养合格人才，关注的是如何通过合作，完成相应的科学研究和实践课程安排，同时为学生的就业打开新的市场，欠缺对市场需求、企业利益的关注与统筹。目标的差异导致双方合作属于临时性或不固定，企业动力不足。

（三）组织机构碎片化

组织机构碎片化是指校企合作中的高校与企业没有统一指挥的权威机构，或者有机构但作用没有发挥，导致校企合作的机构不完善。具体表现为：国家层面没有针对校企合作实际单独建立一个权威的管理机构来统筹规划并推进校企合作，同时协调、监督与评估校企合作中的各项事宜。高校大多也没有设立对应的专门机构，有的在科技处设置一个成果转化办公室，配置1-2 人进行日常事务协调；更有甚者，有些高校的校企合作机构起初往往是因解决某人的职务问题或为某个临时性大项目的开展而设立的，使之校企合作方面的事情就由这个人具体联系与沟通。企业一般更没有为校企合作设置专门机构，一旦有这方面的合作也大都由办公室临时负责。由此，使得校企之间缺乏一个权威的组织机构，没有一个协商与对话平台，导致合作难以取得实质进展。

（四）管理方式碎片化

管理方式碎片化是指校企合作中的高校与企业，双方在管理方式上缺乏统一的交流平台，或者是管理方式陈旧、手段落后，导致校企合作的资源共享程度不高，进而影响校企合作的成效。由于高校与企业来自不同领域，管理方式有较大差异，他们往往从本部门的利益出发，各自为政，采用不同的标准规范，缺乏整体规划、信息资源不能共享，出现信息孤岛、数字鸿沟，使得信息资源难以共享，信息资源利用率低。具体体现：（1）政府缺乏校企合作动态的综合性平台，信息数据建设缺乏统一规划。（2）校企合作双方缺乏有效的沟通平台与载体，如没有建立起视频会议系统，校企双方无法进行信息的及时充分交流。（3）校企合作双方缺乏合作主题互相同构与协调的机制。往往在合作中造成信息不对称，信息的协调、协同都难以实现，校企合作就无从谈起。

三 路径选择：校企合作碎片化治理

整体性治理是在信息化背景下，批判传统公共行政、新公共管理理论基础上产生并发展的，其核心思想是在公共事务治理的过程中，如何协调和整合治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等，提高治理效率和实现公共利益。[6]因此，破除校企合作碎片化，可以从政策制度、发展目标、管理方式和组织机构等四个方面构建整体性治理策略，实现校企合作关系的有机整合，形成合力，化解冲突。

（一）整合政策制度，营造合作良好环境

政策是方向，制度是规则。整体性治理理论十分注重制度治理。针对校企合作中政策制度碎片化，虽然局部改革能在某种程度上缓解这个矛盾，但是，为了在合作系统内推动每个要素实现合理流动和优化组合，进一步协调复杂的利益关系，有必要通过明确各监管机构的职责建立起完善的政策制度体系，营造良好的政策制度环境。宏观层面，国家可结合国家的宏观发展战略，制定统一校企合作规范，包括指导思想、合作目标、信息公开、技术标准；明确校企合作双方职责、任务、财税政策等，使校企合作有政策可依。中观层面，地方政府应结合本地区的实际，有针对性筛选一批有实力的企业，帮助他们对接高校，并制定较为具体、细致的政策体系与相关规定。微观层面，校企双方则可根据国家与地方的政策制定并完善相关的制度，包括人员流动、利益分配、责任承担和奖惩制度。这样，通过国家、地方政府与校企等三个层面政策制度的补充协调，实现国家政策目标与校企合作目标的最大化，从而在政策制度上解决碎片化问题。

（二）整合发展目标：实现合作互利共赢

希克斯认为：“当目标相互靠近到最佳时是整体性政府的整合、协调的治理模式。”[7]校企合作只有在利益上达成一致，才可能持久。互利共赢是校企合作的目标，利益关系是合作的本质关系。整体性治理的目标追求就是通过激发合作双方的积极性，围绕共同利益开展工作，实现互利共赢。虽然双方在目标方面有差异，但对人才的培养最终都是为了满足企业和社会所需，这就需要双方协调一致。只有双方目标一致，找到双方利益结合点才能取得合作实效。具体来说，企业应认识到企业在人才培养中的社会责任，人才培养最终是为企业发展服务，企业有理由主动发挥自身的育人优势，积极参与并推进校企合作。高校在确定培养目标时更应担负起育人的第一责任，主动对接企业需要、市场需要，在安排课程体系、实践环节时要尽可能符合企业实际和社会发展需要。

（三）整合组织机构：实现合作高效有序

从结构和工具的角度审视，整体性治理一般被看作是有意识的组织设计或机构重组。希克斯认为，整体性治理力图将政府横向（部门）结构和纵向（层级）结构有机整合，借助跨部门、跨层级组织机构的权威性合作主体走出各自为政的碎片化状态，因此，整合机构是化解组织功能碎片化的有效途径。[8]校企合作中的机构整合，就是要解决机构缺失、权责脱节、职责缺位、效能不高的碎片化问题。借助整体性治理组织理念，要想打破校企合作中组织结构上碎片化局限，可先由政府部门成立一个跨域的统筹的有权威的行政机构，全面统筹、协调、监督、评价校企合作的过程与成果。对于合作中的具体事务工作，企业应该设立专门的合作机构，负责协议审议、项目接洽、利益分配与风险责任等事宜；高校应设立专门的合作机构，负责与企业合作的主要项目、参与人员，组织会议等，重点做好高校内部教务、科技与就业等相关部门的联络。这样，让每个主体都参与其中，各自发挥自身优势和作用。

（四）整合管理方式：实现合作协调共享

由于跨域、跨部门治理的复杂性及治理能力的差异，校企合作碎片化治理还需要以信息化为核心的整体性技术做支撑，整合各种资源要素。信息技术的迅速发展要求各个方面尽快实现“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[9]整体性治理理论对公共部门碎片化的干预，旨在有效地管理组织与结构间关系，平衡资源、分担风险、减少冲突，实现从金字塔行政组织想扁平化、网络状组织结构的转变。在校企合作领域，这种转变表现为管理信息化，即强调在管理中利用现代信息技术手段，开发信息管理系统，搭建信息服务平台。一是电子化政府的建立。“如果一个国家没有高度发达的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机关单位予以电脑连接，为民众提高整合型服务。”[10]在校企合作领域，应对各类业务应用系统进行连接整合，实现二者信息资源的共享共用。二是建立全面系统的校企合作碎片化治理的大数据库。通过收集与分析与校企合作有关的信息资源，提供或获得有价值的信息，实现决策的科学化与精准化。通过信息数据分析，科学选择有价值的项目，及时对出现的问题进行纠偏，提高合作与监管效率。这样，打破信息封锁与信息割据，消除信息垄断与信息孤岛，实现信息共享。