坚持巩固和完善农村基本经营制度

关晓宇

（中国青年政治学院，北京 100089）

新中国成立以来中国的农村经营制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化和家庭承包责任制这四个阶段，最终确立了“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”作为我国基本经营制度。这项制度的确立，促进了我国农业生产恢复发展，极大地推动了农村社会的繁荣稳定。与此同时，农村的发展为城市和工业供应了大量原材料，有效地推进我国现代化建设。在中国特色社会主义迈入新时代的今天，这一基本经营制度对于实施乡村振兴、实现城乡融合发展以及巩固社会主义制度仍然具有重大影响。因此，准确把握农村基本经营制度的政策内涵，充分认识农村基本经营制度的重要意义，与时俱进地坚持和完善农村基本经营制度，对于实现农村发展繁荣以及维护农民根本利益具有不可比拟的作用。

1 巩固和完善农村基本经营制度面临的挑战

党中央把坚持和完善农村基本经营制度作为我国现阶段全面深化改革的重要任务之一，赋予了农村基本经营制度明确的改革地位。随着新时期的到来，工业化，城市化的发展为我国“三农”的发展带来的新的挑战，当前土地制度难以适应新时期的发展需要。

1.1 农村基本经营制度的缺陷亟待解决

1.1.1 农村集体经济发展中“统”、“分”失衡

农村集体经济发展中只讲“分”的优势不讲“统”的优势，造成“统”、“分”失衡局面，这种趋势正在逐渐动摇“坚持统分结合双层经营体制长久不变”的决心。改革开放初期，我国之所以在农村经济制度上取得历史性突破，正是发现了发展农村基本经营制度的道路在于把握好“统分结合，双层经营”的原则。不同以往计划经济体制，以家庭承包经营为基础的“分”的优势在一定时期内颇为明显，在尊重农业适合以农户为单位进行经营的特点下，以农户为单元组织农业生产资源配置效率高，监督成本低，为我国社会主义农村建设，推进农村各项事业改革作出卓越贡献。“分”的作用不断被宣扬，“双层经营”体制下家庭承包经营对于农户生产经营产生积极影响，而村集体状况不容乐观，各项实践的表明，在我国“分”的积极性充分体现了，但如何将“统”的功能应用于市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决[3]。

1.1.2 农村土地呈现细碎化，严重阻碍了科技的发展和农业现代化的实现

在实行家庭联产承包责任制之初时，为体现公平性，各地主要采取“均田制”，即按人头把耕地分给农户。为减少由于耕地产出能力不同带来的矛盾纠纷，还需要对耕地进行优劣等级划分后再进行分配，以保证集体内的农民家庭拥有产出量相对均衡级别的土地，这就造成了我国长期以来农户经营土地细碎化的局面[4]。土地细碎化不仅降低粮食生产的规模效应，且无法进行大机械作业，对技术效率的提高产生显著的负面影响。除此之外，土地细碎化必然伴随着田埂、沟渠、田间水利等设施增加，由此，导致相当一部分农村耕地资源浪费。

1.1.3 我国农村土地确权法律问题尚待完善

土地问题是解决我国新型城镇化实现的关键，也是推进农业现代化建设的重要基石。土地确权的根本在于确定土地权属，明确土地归属，让农村土地权利更加明晰，保护农民土地合法权益。受历史遗留问题和现实因素影响，目前我国土地确权法律层面存在一些问题。我国农村土地确权缺乏产权保护，土地确权法律和政策相冲突，土地登记不统一，土地承包经营权期限的规定同具体情况的处理存在一定的矛盾；土地确权制度缺失，农民利益缺乏制度保障。受计划经济体制的影响，土地确权的行政性制约着市场机制功能，限制土地流转，阻碍土地确权开展工作；土地界限不清，权利结构复杂制约土地确权的工作开展，界限不清的问题也是导致产生土地权属争议的主要原因。主要表现为土地划线程序不规范，土地流转形式不明确，经营权证填写不规范以及“一地两证”现象。除了法律层面关于土地确权的缺失，农民对土地确权的重要性认知也存在偏差，许多农民认为土地确权无关紧要，消极对待农村产权确权工作，给本就复杂的确权工作增加难度。

1.2 新形势对农村基本经营制度完善的要求越来越高

1.2.1 城镇化、工业化进程加快给“三农”增添新难题

自20世界末城乡壁垒被打破以来，农村人口大量涌入城市，成为城市社会群体的主要组成部分。大量的农村人口进城生活导致农村青壮年劳动力流失，农村出现了农业劳动力老龄化，农业生产兼业化、副业化和非粮化等现象。首当其冲的是农村“空心化”严重，空心村不仅浪费土地资源，对当地居民生活也存在安全隐患。其次是“谁来种地”问题突出。农村务农老龄化已经成为我国农村典型的现象，“老人农业”也成为困扰我国农业发展，农村建设的一道难题。农业早已不是农村人的主业，一些地方甚至出现了耕地撂荒和放弃承包权的情况。其次，劳动生产率低是我国农业的短板，远低于发达国家的水平。劳动生产率低必然导致我国农产品成本居高不下，缺乏国际竞争力。

1.2.2 土地承包经营权的“长久不变”引发新的问题

党的十七届三中全会提出的关于农村土地承包期“长久不变”是中央适应农业发展需要和广大农民要求而做出的科学决策，这是完善我国农村基本经营制度的巨大举措。十九大报告中，习近平提出第二轮土地承包到期后再延长30年的重要规定，这一举措让农民吃了定心丸，然而必须要考虑到的可能会出现的问题。土地承包经营权的“长久不变”进一步弱化集体土地所有权的处分权能，导致集体土地所有权的进一步虚置，从根本上限制了集体根据人口和土地的变化情况在充分尊重农民意愿的基础上，定期或不定期地对承包地进行合理调整的权力，导致集体成员间的不公平性更加突出。土地经营权集中连片流转举步维艰的现实情况下，土地细碎化程度难以得到有效改善，进一步强化农民对承包土地的权利预期和土地财富增值的心理，导致农民既不愿意退出土地承包权，也不愿意将其长期留转给第三方，总体而言不利于农地质量的提高[5]。

2 坚持巩固和完善农村基本经营制度的几点思考

自从改革开放后开始实行家庭承包经营制度以来，稳定和完善农村基本经营制度就成了农村工作的主题。新时代开展农村工作应当在毫不动摇地长期坚持农村基本经营制度的同时，把握“三农”变化的新趋势，与时俱进地不断完善农村基本经营制度。

2.1 弄清楚“统”、“分”的必要性

农村改革40年以来，中共中央通过一系列稳定土地承包关系的措施，确立了家庭承包经营的地位，激发了广大农民的生产积极性。然而随着市场经济的确立，家庭经济对国家和集体的“责任”越来越小，“留足集体”也已基本失去现实意义[6]。于是党中央将“家庭联产承包责任制”的提法转变为“以家庭承包经营为基础”，从而确立了家庭作为基本经营单位的法律地位。习近平在《走一条发展大农业的路子》中指出“统”绝不是“归大堆”，而是“以基层农村组织为依托，帮助农民解决一家一户解决不了的问题”。这就意味着在实行家庭承包经营的同时，“统分结合”有很强的现实必要性，家庭经营中“分”是为了提高生产效率，依赖于产权明晰与权益保护。统分结合中“统”是为了在扩大交易规模的同时降低交易费用，依赖于社会化、组织化服务的保障。

因此，统分结合的双层体制中，“分则力散，专则力全”，“统”与“分”应当是相辅相成、互相促进的家庭承包经营与集体统一经营的关系，在于将二者优势结合起来运用到现代农业发展过程中，既保证生产效率，又改善农业经营环境，有利于实现规模化农业经济”。

2.2 规范引导农村土地经营权有序流转

伴随我国农业现代化进程加快，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。

首先鼓励创新土地流转形式。要求承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业，让农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。为保障农民切身权益，要严格规范土地流转行为，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有，流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。其次要加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷[7]。

2.3 培育新型农业经营主体

在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，加快培育新型农业经营主体，是我国实现农业经济转型升级和农业向现代农业转型的必然选择。当前的新型农业经营主体培育政策更多地关注对家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等规模化经营的新型农业经营主体的扶持，培育新型主体既强化了农村集体统筹的作用，也保障了农村家庭承包经营的地位，农村基本经营制度得到维护[8]。

培育新型农业主体，首要是加大对新型农业经营主体的扶持力度。政府财政预算应该积极帮助家庭农场、养殖种植大户、家庭合作社等新型农业经营主体，建立新型农业经营主体专享补贴，转变当前的“普惠式”农业补贴制度。在面对不同经营主体的需求时，要有侧重点，不能一概而论。除此之外，地方政府针对当地实际发展情况，可以出台相应的税收减免政策，以扶持地方产业发展。培育新型主体，其次要创新融资方式，提升融资水平。新型农业经营主体的培育和发展离不开银行等金融机构的信贷支持，因此基金银行金融机构必须提高涉农信贷的支持力度，按照农村经济发展状况和培育新型农业经营主体的发展需要提供针对性的产品和服务[9]。培育新型农业经营主体，人才是关键支撑。地方政府必须对农村地区现有青年农民加大相关经营方面的教育培养力度，积极鼓励青年选择现有的职业技能培训学校，充分挖掘开展农民夜校、互联网教学等渠道，促进他们从传统农业向职业农业转变。最后，培育新型农业经营主体，要从农业供给侧结构改革角度厘清问题，农业主管部门应当以新型农业经营主体为载体来增加农业技术投入，推动农业技术创新，最终达到提升农产品质量的水平[10]。