法治化视域下的农村精准扶贫——以河南省信阳市为例

李如雪

（四川大学，四川 成都 610207）

贫困问题是世界各国共同面临的现实问题，也是现代化社会治理中亟待解决的问题。长期以来，我国始终把人民群众的根本利益放在首位，关注人民群众的生产生活状况，因而扶贫工作始终是国家和政府工作的重点内容。我国农村的扶贫工作已经走过了三十余载，致力于探索更加科学、更符合我国国情的扶贫政策，积累了大量的理论和实践经验，成绩斐然。以习近平总书记为核心的中央政府更是高度重视扶贫工作，再对过往经验梳理和总结的基础上首创性地提出了“精准扶贫”理念。专家学者们从不同的角度辨析“精神扶贫”的内涵，大体都是识别、帮扶、管理、考核四个工作环节展开的，即“精准扶贫”为区别于以往的“粗放式”扶贫，一种将扶贫瞄准对象精确到具体村落、家庭乃至个人，通过采取针对性措施消除其具体致贫因素，并在管理、考核各个环节都力求做到精确、精准，以高度细致化、具体化的措施，进行长期、可持续的扶贫工作[1]。

相较于经济学、社会学、管理学等学科而言，法学领域一直以来对于扶贫问题的关注度较低，直到2000年左右才出现相关的学术成果[1]，此后鲜少对此问题进行探讨。党的十八大以来，中央政府高度重视法治建设，习近平书记提出了“精准扶贫”战略之后，扶贫问题才又一次回归到法学学者的视野中。随着脱贫攻坚工作进入到决战时期，法学界对于“精准扶贫”应当在法治化管理下实施已经达成共识，但由于早前关注不够、理论研究起步较晚，造成制度建设与现实执行之间存有较大差距。有鉴于此，笔者通过走访调研信阳市光山县和新县两个国家级贫困县，分析当地精准扶贫工作的进展状况，总结归纳出“精准扶贫”工作中存在的法律缺失，以期引起学界对于这一问题的关注。

1 贫困问题的法律成因

贫困问题是一个世界性的难题，这是因为造成贫困的原因是复杂多变的，既包括气候、地理环境等自然因素，也包括经济、政治、社会、制度等人为因素，当然也包含自身因素。有学者指出，不完善的法律制度也是造成贫困问题的重要原因，甚至可以说是根本性的原因。例如李昌麒认为，农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致的，这些制度缺陷既包括宏观层面又包括微观层面的，在许多方面集中表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇，而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策导致的结果，这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排[2]。

20世纪80年代，经济学家阿马蒂亚·森提出了“权利贫困”理论，这一理论认为，贫困是“可行能力”和权利被剥夺的结果，其实质不是收入低下而是能力和权利的贫困。扶贫的本质在于为贫困人口提供可行的各类帮助，帮助他们走出贫困状态，这其中当然包括法律权利帮扶。而在实践中，我国更强调对贫困人口的经济帮扶，忽略了其权利帮扶的诉求，因而带了一些不利后果。贫困在表面上通常表现为经济和物质上的匮乏，但究其根本却可能是文化权利、政治权利、社会权利的缺失所导致的，这一深层次的含义往往被忽略了。如若上述权利缺失问题得不到解决，很可能会继续危害到扶贫工作的展开，甚至重新戴上贫困的帽子。因而在扶贫工作中引入法律制度，才是以最牢靠的方式固定了贫困人口的权益，进而更好的保障脱贫工作的顺利开展。

2 信阳市农村精准扶贫实践考察

2.1 当地发展现状

为了深入调研农村地区扶贫工作的开展情况，笔者走访调研了信阳市光山县和新县，实地考察了精准扶贫工作取得的一系列成果。

光山县位于大别山集中连片特困地区，也是中央办公厅的定点扶贫县，2019年9月份，习近平总书记曾亲自来到光山县考察调研。通过走访笔者了解到，油茶产业是光山县的支柱产业，当地政府因地制宜，利用好荒山推广油茶种植技术，发展油茶种植加工一条龙产业，既可帮助村民脱贫之致富，同时也改善了生态环境。在发展模式上，政府也不再实行“包办”政策，而是采用“公司+农户”模式，建立利益联动机制，有利共享，提高效益。除了油茶之外，光山县还打造了“多彩田园”产业，推动产业扶贫。河南本身就是农业大省，光山县的地理位置和气候条件使其在发展种植业、养殖业上具有得天独厚的优势。当地成立了各类合作社，多采用“合作社+农场+农户”的帮扶机制，免费供种、培训和上门技术指导，帮助村民脱贫。同时在光山县西南部的文殊乡东岳村，当地主要通过发展电商业务，打造特色品牌，将各类农产品销往全国各地。

本次调研的另一个目的地是鄂豫皖苏区首府所在地的新县。不同于光山县，新县依托于革命老区的历史背景，大力发展红色旅游。以田铺乡田铺大塆为例，这是有传统村落，风景秀丽，中原文化、楚文化、徽派文化都交汇于此。近年来，村里依托红色旅游资源，发展起多家创客小店，带动村民脱贫致富。不仅如此，生态环境的改善也为农家乐旅游带来了新的发展契机。笔者了解到，当地政府采取“政府+公司+农村旅游协会+旅行社”的开发模式，各司其责的基础上又合理共享利益，即政府负责农家乐的规划和基础设施建设，优化发展环境；公司负责经营管理和商业运作；旅游协会负责组织表演、工艺品制作和协调公司与农民利益；旅行社则负责开拓市场，组织客源，从而实现旅游业的持续发展。除了上述发展模式外，还有“农户+农户”发展模式以及股份制开发模式等。

2.2 农村精准扶贫实践困境

2.2.1 扶贫领域相关立法滞后

长期以来，我国主要以政策动员推动和开展扶贫领域的相关工作。在中央层面，党中央、国务院相继发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》等，这些文件以方面为孤品工作的展开提供了制度保障，另一方面《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》也提出要加快扶贫立法进程；在地方层面，包括河南在内的多个省份就农村扶贫开发制定了扶贫开发条例。尽管有了这类开发条例，一方面有些条例的规定还不够细致，这就容易导致理解上的偏差，另一方面也可能导致实践不能或者无法落实的情况发生。有学者通过对全国十个省市《农村扶贫开发条例》文本的规范分析，发现这些地方性法规在立法结构、立法目的、主体选择、调整对象、监督机制和法律责任均存在一些问题， 对农村精准扶贫工作难以提供有效的法律保障。到目前为止，我国精准扶贫并没有一部专门的、以法律形式呈现出来的关于扶贫或者反贫困的立法。

2.2.2 公众参与度与社会参与度较低

扶贫工作是自上而下开展的，虽然上文中提到政府已经开始转变职能，不再像过去一样进行“包办”，但不得不承认政府仍然占有绝对的优势地位，是精准扶贫的主导者和决策者。作为受扶对象的农户们往往参与度较低，往往是被动的参与到扶贫工作中。同时作为新兴力量的社会参与者——企业、公司、社会组织等参与程度也不尽如人意。调查中发现，一些贫困农户的文化程度较低且多半为老弱病残，对于新事物的接受程度往往较低，既不能较好的掌握政府信息，也不会主动参与到扶贫中去，这样导致的结果就是政府往往花费较大的功夫去宣传和号召，但效果甚微。

精准扶贫更多着眼于帮助贫困人口脱贫，而企业是要追逐利润，实现价值最大化的，这就造成了二者之间的“鸿沟”，如何在帮助贫困农户脱贫的同时又能保证利润最大化就成为了重中之重。

2.2.3 权利主体的法律意识薄弱

在走访调研中笔者发现，多数由企业参与的帮扶模式中，企业会与农户签订合作协议、土地流转合同或者用工合同等。很多农户是在不清楚合同内容的情况下签订了有关合同，事后引发纠纷。也有部分人员因为对法律了解较少，即便手中掌握证据的情况下，也不知如何维护自己的合法权益，最终损害了自我权益。同时，重视人治，漠视法治的思想意识仍然较重。

3 农村精准扶贫的法治保障

3.1 加强扶贫领域的相关立法

要想打赢脱贫攻坚这场硬仗，实现人民的共同富裕们就必须将法治思维与扶贫工作相结合。从法理层面上来说，法律可以赋予贫困群体以生存权和发展权，与非贫困人员相比，加强保障贫困群体的生存权和发展权保障更为重要。从域外立法经验上来看，英国、美国、日本等国家都选择通过法治化路径消灭贫困，先后颁布了相关的法律法规

从宏观角度出发，绝大多数学者都赞成对扶贫或者反贫困进行专项立法，重点要加快和加强制定国家层面的《反贫困法》、《扶贫法》等法律，只是在该类立法的适用范围上有所分歧。大部分学者认为反贫困法的适用对象只应包含农村贫困人口，而以姚明为代表的少数学者们则认为，城市扶贫与农村扶贫应当进行统一立法，这才是符合城乡统筹的思路。笔者更倾向于前者，这是因为虽然我们要顺应城乡统筹发展的思路，但城乡在各自的扶贫工作发展进程中有完全不同的发展背景、发展理念、发展方式等，更重要的是进入到现期脱贫工作发展阶段，个体化差异往往往较大，若按照整齐划一的方式可能更不利于脱贫工作的展开。

从微观角度出发，结合不同领域的不同的发展路径可以进行进一步的细化规定。今年突如其来的新型冠状病毒疫情打乱了人们原本正常的生产生活，以农业为例，受疫情影响，无论是生产端、流通端还是消费端均受到了较大的冲击。农业保险对于将枪风险防控的作用就显而易见了，然而农业保险的立法不完善、定性不准、配置不可理等问题都在影响其在农业脱贫工作中应发挥的作用，因而完善农业保险扶贫的法律保障机制就显得十分必要了。

3.2 探索有效的参与机制

精准扶贫绝不是政府一个主体地单打独斗，正确的发展模式应当是形成以政府主导为主，社会组织帮扶为辅，贫困农户积极参与的良性发展机制。也即是确保“精准扶贫为了贫困农户、精准扶贫依靠贫困农户、精准扶贫成果由贫困农户共享”。

为了达到脱贫地目的，就必须转变贫困农户“等待被救助”的心理，化被动为主动，这需要政府去探索创新乡音的扶贫方式，让贫困农户切实感受到其是扶贫工作中的重要一环，是可以进行选择和决策的主体。信息的不对称是造成参与度不高的一个重要原因，精准扶贫信息公开的最重要对象便是贫困农户，不管是利用现在化新媒体形式就行公开还是采取上门通知等方式，让贫困农户了解都相关信息是开展后续工作的前提。

3.3 积极发挥司法的能动作用

对于保障人民合法权益而言，司法救济是最后一道屏障。在扶贫工作的开展进程中，因为涉及到多方主体的利益协调，很可能会引发民事纠纷或者行政诉讼，也可能会滋生贪污腐败等现象，因而脱贫工作的顺利进行需要司法制度来保驾护航。具体分为以下几个方面：

（1）开展普法教育，提供相对应的法律援助。调研过程中笔者发现，多数农户虽然与企业签订了合同，但却根本不清楚合同的内容，或者是对合同内容的理解存在偏差。因而应当从源头抓起，有针对性地对农户进行相关的普法教育，实务中签订最多的是用工合同，因而在进行普法教育时，可以把签订合同的注意事项、如何留存证据及如果立案起诉作为重点的宣传对象。

（2）提供多类型的法律援助。倘若发生了诉讼纠纷，农户常常处于弱势地位，从而导致诉讼败诉。基于此，政府部门可以以乡镇为实验点，开展法律人才下乡活动，安排专人定时定点为农户提供法律咨询，帮助农户解决法律问题。同时为更好的开展普法教育和提高办案效率，也可开展巡回法庭下乡，逐渐提升农户的法治意识。

（3）坚决打击脱贫工作中滋生的违法犯罪案件。常见的多为政府工作人员为满足一己私欲，挪用或者贪污用于扶贫的专项经费，对于此类案件严重损害了人民的利益，必须依法严肃处理。

4 结语

到今年年底，脱贫攻坚工作将进入最后全面收官阶段，但这绝不意味着我国的贫困问题已经彻底解决。今年年初发布的中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，“脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进……”“加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。”要想将贫困治理作为一项常态化工作，就必须实现法治化、系统化与扶贫工作结合起来。在制度设计上，必须考虑到我国幅员辽阔、人口众多、贫困人口基数大，区域发展不平衡等一系列现实问题，在国家层面上有了法律的保障，各地市可据此制定或修改相应的法规或条例，协调好各方的利益机制，不断为精准扶贫工作注入新鲜活力。