农村土地流转问题成因及对策探析

2020-12-16彭万力

农村实用技术 2020年10期

关键词：农村土地农户经营

彭万力

（中共湖南省委党校（湖南行政学院），湖南长沙 410006）

土地是人类赖以生存和从事一切活动的最基本的物质载体，农业、农村和农民都离不开土地，土地问题是“三农”问题的核心。我国人多地少，必须高度重视耕地保护，完善农村土地保护制度，推进农村土地规范有序流转。

1 农村土地流转是完善市场经济体制的必然要求

1.1 有利于促进农民增收

土地流转使土地经营方式由分散经营变为集中规模经营，机械化程度更高，提高农业劳动生产率，增加粮食产量，提高农民种粮收益，土地使用价值得以提升，通过调查得知，流出土地的农户年收入均有不同程度増加。

1.2 有利于推动农村劳动力转移

规模化土地利用促进了农业机械化普及，有利于引进现代化技术，使得用于农业土地经营的劳动力大大减少，释放出更多农村劳动力进入城市工作并定居城市，降低了农民对土地的依赖程度，推动农村劳动力向城市转移。农民流转土地后，既可以通过短期培训，在土地受让方组织内继续从事农业生产；也可以通过外出务工或者自主创业等途径，向第二、三产业转移，赚取工资收入，实现财富增加。

1.3 有利于维护粮食安全

一方面，科技含量增加能够提升农业投入产出比率，提高农业生产的整体利润水平，激发农村种粮积极性；另一方面，规模化经营有利于科学合理利用土地进行粮食生产，降低粮食生产成本，增加粮食产量，提高经济效益和市场竞争力，为粮食安全提供坚实保障。

1.4 有利于建成全面小康社会

决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会是我国“十三五”时期工作的重中之重。加快农村土地流转有利于促进新农村建设，建成全面小康社会。促进农村经济发展从而增加农民收入是“三农”工作的重中之重。农民能够因农村土地流转增加收入，提高物质生活水平，进一步提高农民精神文明水平。

2 农村土地流转存在问题成因分析

2.1 农村土地产权关系模糊，流转积极性不高

产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转的前提和基础。农村土地属于集体所有，集体包括村集体、集体经济组织和乡（镇）集体，但法律并没有具体规定谁是农村集体土地所有权的代表。因此，农村土地所有权主体及其法人代表模糊不清，产权关系模糊是农村土地市场发育的制度性障碍。

土地是农民最基本的生产资料和生活保障，在土地产权关系模糊的前提下，一些农民担心土地流转出现不利于自身利益的负面因素，不敢参与流转，甚至宁肯免费将土地转给别人种，乃至抛荒也不愿参与流转，存在明显的思想障碍。由于农村社会保障制度还不能解决农民后顾之忧，农民担心土地流转后会丧失土地承包权，失去生活基本依靠，客观上制约了土地流转。

2.2 法规政策不健全，流转程序不规范

土地流转法规有2003年正式实施的《农村土地承包法》和2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，仅限于维护承包关系稳定，鼓励和支持土地流转的具体法规政策比较滞后。

农村土地流转程序不规范主要体现在三个方面，一是合同签订率低，只有规模较大的基地或集中开发项目流转的土地签订了规范的流转合同，很多农户进行土地流转没有书面合同，仅有口头约定，具有较大的随意性，容易引起纠纷。二是合同签订不规范，少数签订合同农户的土地流转合同内容过于简单，对双方权利义务以及违约责任等都缺乏明确规定。三是签订的合同未经审查或公证，很多乡镇并未建立符合要求的土地流转合同档案，土地流转资料档案缺失。农村土地流转程序不规范加大了流转双方发生侵权事件的概率，增大了依法解决土地流转问题的难度。

2.3 流转服务滞后，农民利益难以保障

就政府服务看，乡镇应建立农村土地流转服务中心和土地承包经营纠纷仲裁机构，村一级有土地流转服务所，但实际上这些机构普遍有名无实，只是挂挂牌子，方便数字统计。就社会服务看，尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏流转价格评估机构，即使有些乡镇建立了流转中介组织，但服务明显滞后，更谈不上形成市场运作机制，限制了土地承包经营权流转。

农民利益难以保障的农村土地流转是难以持续发展的。土地流转服务要力求最大程度发挥市场经济条件下利益驱动机制作用，充分重视并保障农民获得土地流转收益，政府层面应致力于完善土地流转政策制度，切实保障土地流转过程中农民的利益现实。

2.4 土地分散阻碍流转，土地用途发生改变

新型农业经营组织需要流转连片土地从事大规模农业生产经营，如果某块土地上有个别农户不同意流转，就不能实现土地成片经营，阻碍了农业规模化经营。

在土地流转中改变土地农业用途的现象时有发生。客观上农业效益比较低，再加上爱惜和保护耕地观念淡薄，一味追求短期经济利益，必然忽视对流转土地基本农田的保护，有部分流转土地没有按规定利用，而是用在牧业、渔业和第二、第三产业中，造成耕地减少毁坏，有损国家粮食安全。此外，还出现了将规模流转的农用土地用于取土挖沙、建砖厂、修建永久性固定设施，违反了土地流转政策法规，背离了土地流转的初衷。

3 推动农村土地高效流转的对策思考

3.1 科学规范流转程序

首先要建立土地流转监控体系，重点监控土地流转是否反映了农民的真实意愿，是否有改变土地用途、进行商业开发等利益驱动下的短期行为，制止侵害农民土地权益的违法行为，做到土地流转依法自愿有偿和土地流转价格公平合理，既要保障农民利益，更要确保粮食安全。其次应按照土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序，签订土地流转书面合同，明确土地流转的形式、数量、期限、条件和双方的权利、责任、义务。再次是要规范流转收益管理，合理确定流转费用并确保兑现，不能让农户经济利益受损，避免流转收益被截留、扣缴。

3.2 加快构建信息平台

农村土地流转有利于土地规模经营，推进农业现代化进程，吸引更多资金投入农业。现实中存在投资者有好项目却找不到可以通过流转开展成片规模化经营的土地，也有农户希望把土地流转给投资者但因规模太小而不受青睐，因此，构建土地流出方和流入方的信息对接平台十分重要。实际操作中可以考虑以农业农村部门及其经营管理机构为主体，建立土地流转综合服务信息平台，乡镇政府负责土地承包和流转信息收集发布。依托村级组织建立土地流转服务机构，既要积极引导土地流转，又要充分尊重农民意愿，不能以任何外在因素强制农户流转，更不得截留农户应得的土地流转收益。

3.3 大力发展农合组织

农业合作经济组织既要向各成员提供生产经营服务，又要最大限度地追求利润。在市场经济体制下，农业家庭经营需要提供产前、产中、产后诸环节优质服务，农业合作经济组织是具有追求利润和为社员提供服务双重目标的企业组织。政府部门应尽快创造有利于农户专业合作经济组织发展的环境，建立多种形式的社会化服务组织，指导农合组织建章立制，促进农合组织内部管理的法制化、规范化，支持农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股，获取土地资产性质收益。

3.4 全面完善保障机制

一要建立健全农村社会保障体系。完善农村养老保障体系，采取科学合理的方式方法，加大对农村社会保障的资金扶持力度，让参与土地流转但没有其他生活来源保障的农民有最基本的社会保障。对放弃土地经营进入城镇就业和在征地过程中失地的农民，划入城镇社会保障体系，用土地流转、失地补偿收益中部分资金，建立个人养老保险账户以解决后顾之忧。健全农村医保制度，完善村级医疗服务站建设，实现小病不出村、大病有保障的医疗保障格局，降低农民对土地的依赖程度。二要建立健全农业风险防范体系。以政策性保险为主，鼓励商业性保险公司提供农业保险服务，提高防灾减灾能力。三要大力实施农民就业培训。一方面要从实际出发，开展有针对性的培训，提高劳动者技术水平和综合素质，提升再就业能力。

3.5 制定出台激励政策

一要制定政策。对自愿放弃土地经营权和宅基地、自留山的农民，实行一次性补偿买断，将其经营权统一流转给业主大户经营，使土地从资源转化为资本，盘活土地存量，实现规模经营。二要整合资金。整合国家、省、市、县下拨的农补资金、农发资金、农业综合项目开发和土地整理项目等各类支农资金，鼓励经营业主、种养大户及土地流转大户开展经营，支持各类服务组织和农村基础设施建设。三要加强招商。结合各地农村产业特色，着力引进外向度较高、科技含量优良、带动能力较强的农业龙头企业，引进高效农业项目、资金、技术、人才，推动特色农业规模化发展，实现农村土地流转效益最大化。