关于深化放管服改革、优化营商环境的思考

一、方向要简而明，分清轻重缓急。

享誉世界的著名政治学巨匠塞缪尔·P·亨廷顿就曾深刻的指出：“改革者必须比革命者具备更高超的政治技巧……一个成功的革命者无须是政治巨匠;而一个成功的改革者则必是一流的政治家。比起革命者来说，他要把更多的注意力放在变革的途径、手段和时机上……如何处理各种形式改革的轻重缓急的问题，对改革者来说比对革命者工业区说要尖锐得多。”营商环境建设本质是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域牵一发动全身的系统改革，包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等众多方面，涵盖内容庞杂，涉及部门多、并非一日之功。如何坚持问题导向，精准施策，形成各个子系统之间的有机链合，达到营商环境最优的效果，是我们直面问题，理清思路，锁定顽疾症结，各个击破的关键所在。

辽宁省社科院院长梁启东说：“对于一个地区来说，环境就是旗帜。”旗帜是方向更是政策执行者的引领，而环境目标的制定不仅决定了改革成败的结果同时决定了政策导向和改革的重心以及执行者工作的发力点。在很多诸如打造法治、诚信、服务、政策、人才、创业高地等众多错综复杂又相互关联的目标任务中，理清思路，分清营商环境优化的轻重缓急，避免眉毛胡子一把抓，找准改革发力点和先后顺序，决定了营商环境优化的结果和进程。优化营商环境的重点是降低制度性交易成本，做到行政审批事项少、审批时限短、审批程序规范、政府服务优，因此工作重点和难点在“放管服”，要牢牢抓住这一牛鼻子，同时统筹减税降费和融资工作。

二、把脉要准而细，坚持问题导向

习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化”，问题导向是直面改革矛盾和症结，对接企业发展所需，把脉问诊开妙方，将民营经济发展难点、堵点、痛点作为突破口和切入点，为民营企业脱胎换骨、华丽转身实施精准“滴灌”的重要抓手。

2016年12月——2017年8月本课题组成员协同相关部门问需于企、广纳言路。参与了市审批中心开展的“百日大调研”，市经信委组织的“重振丹东轻工业雄风”，市编办举办的“问诊于企、问诊于民”专项调研。对重振丹东市輕工业雄风摸底，同时对“放管服”改革回头看，发放问卷2902份，组织企业、市民座谈会30场，400多人参会，实地走访34家规模以上企业，搜集448个具体问题并将其梳理归纳，摸清了营商环境建设过程中的“堵点、痛点、难点”。

总的来说，制约丹东营商环境的问题既有由于我市受朝鲜地缘政治影响、朝鲜局势动荡和国际国内经济下行压力传导等因素影响了市场主体发展活力的特殊原因，也有新东北现象及顽疾在融资、审批、税费、假货、法律、人才短缺等方面束缚的共性原因。调研中发现我市营商环境发展的三大短板：一是在服务效能上：民营企业获得产业政策支持难，70%的企业对扶持政策不知晓;60%企业一定程度存在融资难、融资贵的获得贷款难问题;行政审批“一长四多”（审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多），获得电力成本高、涉企税率高。二是在企业发展的公平环境上：监管盲区仍存在企业维权难，30%的企业认为假货不公平市场竞争扰乱了市场秩序，一定程度存在仿冒多、打假难;40%的企业认为人才匮乏转型升级难;三是在人才缺失方面，50%的企业反应用工难、用工贵。这三大类问题为下一步政府政策更精准对接企业所需提供了思路。

三、对策要实而细，保证政策措施落实

兴利除弊，对症下药，才能有的放矢。有学者言：“权力的齿轮只有及时、公开地呼应权利的链条，依法满足公民的种种权利诉求，权力才有更坚实的根基，政治文明的发展才会有充足动力。”只有政府政策、改革的施政方向与企业所想、所盼、所需相对接，与当前经济社会发展问题向契合，营商环境优化、供给侧结构性改革、创新驱动战略以及“放管服改革”才会真正落地生根。

（一）明确标准，对标先进。标准不仅是工业生产的尺度同时也是政府公共服务未来发展的方向

1.对照世界银行标准找方向。世界银行给出好的营商环境标准——良好的营商环境需要政府清晰、透明、高效的监管规则，即进行有效的监管，保障市场的健康运行，同时不对企业发展设置不必要的障碍，减轻企业运营的成本。目前，世界银行营商环境考评体系已经形成一整套可量化、可评估的指标体系，共10项一级指标，35项二级指标，是世界公认的权威标准。对照世界银行标准与我市调研中发现的营商环境问题，可以看出服务和监管是当前政府最应该给予企业发展的环境保障，也是当前我市营商环境建设的重中之重。

2.对标先进地区找差距。江苏省“不见面审批”，浙江省“最多跑一次”，贵州“进一扇门办所有事”;锦州招商引资承诺兑现责任制与公示制，并通过整合企业贷款、担保、合同履行等交易记录及环境保护、金融等信用信息，建立政府信用服务平台;辽阳通过工艺美术品抵押贷款的助保贷政策解决小企业融资难的问题……这些成熟的做法我们学到之后，要结合地方实际尽快上升固化为制度成果让经验落地生根，次第开花。

3.协同省里推行标准化改革。虽然近几年我市通过结构性减税、降费，特别是在六轮简政放权改革后，机关单位收费情况明显好转，但是仍有很多企事业单位收费标准不统一，收费项目繁杂，给企业带来很大负担。

4.借鉴国外经验找不足。在公平法治环境方面，可以借鉴新加坡、香港的民商案件速裁机制，此项制度目前已经在江苏法院、广州法院运行，已非常完善和成熟。

（二）理念先行，营造人人关心营商环境氛围

很长时间以来，有观点认为既得利益是改革的重大阻力，但更大的阻力恰恰是人们的观念。辽宁省社科院梁启东院长指出：“一个地区的衰退，既是资源性衰退，也是结构性衰退、体制性衰退;一个地区的落后，既是技术上的落后，也是思路上的落后、文化上的落后。所以营商环境理念建设的“头道工序”和“牛鼻子工程”是思想的解放、观念的创新，特别是公务员的理念转变。要使政务服务“像微信扫二维码一样轻松”，政府机关须卸下“管制负担”，去掉繁文缛节，放下身段从“官老爷”转变为“服务员”、“店小二”，从参与市场竞争的“运动员”转变为“公平裁判员”，继续简政放权，推进权力标准化、服务高效化、信息共享化、办事简约化，运用“互联网+”，方便企业和群众办事。

（三）形成合力，上下联动

“上动下不动，动了也白动”。为避免抱着权力不撒手，推脱责任不作为的各自为战的碎片化“放管服”，必须建立健全上下协同联动机制。在政府层面，“放管服”不是权力简单的“物理平移”和放任不管的“自由落体”，缩减行政审批事项，处理好放与接的衔接和协调，按照“全面清权、简政放权、依法确权、规范行权、公开晒权”要求，学习浦东行政管理体制改革经验，按照“高效、扁平、精简”原则”处理好地区之间、部门之间、中央与地方之间等各方面的关系，探索推进“大部门制”改革使有效政府对接有效市场;从社会组织层面，政府要以开放的姿态，注重与社会组织、公民有效互动，共同融入全市营商环境的构建。在社会环境方面，最大限度激发人民群众的创造活力，形成“人人关心营商环境，事事关系营商环境”的良好氛围。

（四）盘活机制，实现各个子系统的有机链合

推进政府职能转变，建立与市场经济体制相适应的行政管理体制，是优化营商环境的治本之道，而其中最为关键的就是以“清”、“亲”新型政商关系为目标，推进以“放管服”为重点的体制机制改革，须要政府以服务理念为指导，强化监管职能，建立政府、行业协会、市场主体之间良性互动。当前我们正在推进的“多规合一”和“政府流程再造”等权力端“放管服”改革不是政府头疼医头脚痛医脚，不是对原有制度作细枝末节的修改而是整体性的、系统性的通盘考量，是以权力的重新划分、重新配给、重新让渡为本质的深层次体制机制改革，要注重权力齿轮彼此环环相扣、步步深入、层层推进的协调关系，真刀真枪、动真格的改革，避免放权自由落体，权力真空，责任盲区。

1.以改善法治环境为抓手营造稳定公平透明可预期营商环境。本质上说，市场经济就是法治经济，营商环境首要的是营造公平正义的法治环境。“法治不彰，就难以管住“有形之手”，不仅要通过法治将权力装进制度的笼子，而且要把政府的手从市场上拿开，把错装在政府身上的手换成市场的手。如何在向社会、向地方政府让渡一些权力的同时走出改革“一收就死、一放就乱的”历史怪圈，让地方接的住、用的好，解决改革“最后一公里”问题最终还要有健全完善的法治保障。

2.健全落实人、事、财权相对应的制度。营商环境系统在自行运传的同时还要和其他系统相配合，形成有效的运行机制。2016年8月《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）文中进一步明确了建立事权和支出责任相适应的制度，在落实执行此制度时健全基层政府人、事、财权相对应的制度。“上面千根线，下面一根针”的工作状态已经成为乡镇工作的常态，乡镇这根“针”承担的任务多、压力大、责任重，放权时要充分考虑地方政府承接能力。

3.建立激发干部干事创业的体制机制，有效保证工作落实。营商环境优化最终靠人来实现，特别依靠我市干部来完成。当前“为官不为”成因复杂，不能“一棍子打死”，而要按照总书记“三个区分开来的原则”对干部工作状态进行具体分析、分类处理、区别对待。现实中，干部不作为、慢作为有“不敢干”、“不想干”和“不会干”三种情况。对于“想干”、“会干”但是“不敢干”的干部，主要因为面对前进道路上的风险挑战、改革发展中的“硬骨头”怕犯错，不敢干，要让他们意识到从严治吏是扎篱笆，而不是戴镣铐，使其放下思想包袱、放开束缚的手脚形成“撸起袖子加油干”和毛丰美式“苦干、实干加巧干”的责任担当，特别是在一线辛苦打拼干事的干部来说，最需要的不是成功时的鲜花和掌声，而是失败时的宽容和支持，强化精神激励，让他们敢于大胆尝试、大胆创新，允许犯了错误的干部改过重来;对于“敢干”、“会干”但是“不想干”的干部来说，他们不是没有事业心、责任感而是因为不公正的现象伤了心、泄了气，有的因临近退休或是升迁无望不愿干，表现为思想上有为难情绪，行动上搪塞拖延，这提醒我们，要深化干部人事制度改革，真正树立正确的用人导向，建立公平合理的考评考核体系，营造风清气正的用人环境，把干部的工作实绩和职务升迁紧密联系起来，用好基层公务员职务职级并行制度，注意发挥制度的正向激励作用，建立公务人员正常工资增长机制和福利保障机制。

4.建立健全有效监督和信用体系。改革不能是前面宽进放得快，后面监管慢下来，要在下放权力同时设立监督体系，强化权力运行制约和监督来规范有序的市场环境。一方面通过建立营商环境案例库真正摸清底数、发现问题、剖析症结，对于政务失信的干部加大问责;另一方面在全市统一信用平台基础上强化第三方评估制度，丹东的营商环境怎么样，不能由政府“自说自话”，而是要由第三方机构进行评估，强化政民互动。比如，落实辽宁“网络回应人”制度，锦州市设立的优化营商环境服务站，本溪市“评议政府”机制等。

四、关键问题应须协调和和注意。

（一）处理好政府的“有为”和“有限”与法治的关系

体制机制改革要在法律框架下进行，法律要在不断清理中为营商环境优化保驾护航，要注意供给侧结构性改革应以营商环境为目标，尊重企业市场主体地位，真正为企业发展清障搭台。过去过多采用行政命令方法解决结构扭曲问题，效果很差，往往适得其反。

（二）处理好抓项目和造环境的关系

2017年06月13日，在全国放管服电视电话会议中，李克强总理强调，各地要着力抓环境建设，由过去追求优惠政策“洼地”，转为打造公平营商环境的“高地“转变。“我们既需要阳光普照、明月当空，也需要繁星满天”。

（三）处理好借鉴他山之石与结合丹东实际的关系

前段时间我们很多部门学习江浙等地先进经验，但是营商环境优化不能操之过急，为改而改。对标先进不是盲目复制、照搬照抄、盲目效仿、机械执行，一定要结合丹东财力状况和目前工作进展实际因地制宜，切记急功近利。

（四）处理好促改革、调结构和保稳定间的关系

要以改革的方式实现稳增长和调结构。曾有人认为资源错配是由于需求不足或者过剩造成的，而拉詹则指出“许多经济问题是由于市场运行中的问题造成的，而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足”。

营商环境是包括丹东振兴发展的“命门”、“要穴”，但其优化建设是非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。我市要以“黄沙百战穿金甲，不破楼兰终不还”的勇气，以踏石留印、抓铁有痕的劲头，敢于啃硬骨头，持续用力、久久为功，调动社会各界积极参与营商环境构建中来，为实现丹东及辽宁经济浴火重生、凤凰涅槃做出努力！

作者简介：李云端（1982.1—）女，辽宁大学行政管理碩士研究生，辽宁省丹东市人，中共丹东市委党校公共管理教研部副教授。