试论政府政务环境建设的目标取向和实践原则

【摘要】政务环境是政府投资环境构成要素中的主要内容之一，其对市场主体选择投资地和投资决策具有十分重要的影响。为此，应充分認识政府政务环境建设的目标取向，深入探索政府政务环境建设实践应遵循的基本原则，努力打造一个适应市场主体需要的理想的政府政务环境。

【关键词】政府投资环境;政务环境;目标取向;实践原则

从经济发展对政府投资环境的本质要求来说，政务环境主要是指政府的工作效率和政府工作人员业务素质对市场主体投资决策的影响。政务环境对于市场主体选择投资地具有实质性的重要影响，是市场主体做出投资决策的十分重要的考量因素，这主要源自于政府工作效率和政府工作人员的素质对市场主体的时间成本具有直接而深刻的影响。特别是对于需要在时间上把握投资机会的市场主体来说，这种影响更加具有决定性的意义。衡量一个地区政府政务环境的优劣，主要看一个相对完整的经济周期内政府工作效率的平均值，也就是政府处理一般性复杂程度和难度的单项政务工作所需要的时间和办结事项的反复率。除开某些特殊情况，普遍来说，一个地区的政务环境越好，经济往往越发达;政务环境越差，经济往往越落后。基于此，应深入研究和探索政府政务环境建设的目标取向及实践原则，推动区域政府不断改善和创新政务环境，以便形成适应和满足市场主体投资和发展需要的良好营商环境，从而促进区域经济发展竞争力的大幅提升。

一、政务环境建设的目标取向

1、实现政府资源的科学配置

政务环境建设的首要目标就是科学配置政府资源，这也是政务环境建设其他目标的基础和保障，其基本原则是以资源配置效率为先，以降低区域经济发展平均成本为取向，为政府高效有序地处理各种政务奠定体制基础。科学配置政府资源的核心是政府权力资源的科学配置，即根据本行政区域经济发展的特点，统筹本行政区域实际拥有的权力资源，按照降低区域经济发展平均成本的需要，合理划分政府部门的权限。政府权力资源的科学配置应力求做到以下三点：其一，确保政府权力资源的完整性和系统性。在政府职能部门之间实现权力划分的无缝连接，做到应管尽管，避免使政府职能部门之间出现权力衔接的空隙。其二，实现政府职能部门职能的零重叠。职能重叠是权力资源配置不经济的集中体现。政府加强政务环境建设最重要的是力避政府部门职能的多向交叉和反复重叠，尽可能使市场主体在行政审批等方面一事一结。其三，要把政府权力资源作为一个完整的体系，发挥系统的综合作用。在政府权力资源配置时，注重政府各部门行使权力的系统性和连动性，防止政府权力运行不协调现象的出现。

2、实现政府权力运行程序的经济性

政府权力的行使必须有一定的规程，没有运行程序的权力，必然会造成权力行使的无序和混乱状态，导致政府政务效率的严重受损甚至丧失。但是，政府权力运行的程序还必须强调经济性，否则，一方面会增加行政成本，另一方面又会增加市场主体的投资成本。政府权力运行程序的经济性应力求做到以下四点：其一，程序简洁。在加强政务环境建设时，要尽可能地简化政府权力资源发挥作用的程序，清除与政府处理政务的质量和结果无关的各种程序环节，消除市场主体深陷程序迷宫的困扰。其二，程序协调。努力做到不同政府部门处理相关政务程序的协调性，注重程序转换的无缝连接和顺畅接转，努力实现部门间的零成本协作。其三，压缩程序间隔。要尽可能压缩处理政务的程序间隔，特别是要将政策性间隔降到最低限，以减少市场主体的时间成本。其四，程序透明。政府处理政务的程序，要尽可能向社会公开，特别是向相关的市场主体公开，在程序运行上使市场主体与政府获得相对称的信息，实现双向良性互动。

3、实现政府权力的高效运行

政府行使权力的效率如何，直接反映着政务环境的质量。提高政府权力系统运转的效率，应主要做到以下四点。其一，形成权力运行的动力机制。建立权力运行的激励和约束机制：建立政府工作人员工作效绩评价体系，激发政府工作人员的主动性和积极性;通过建立权力行使的规章制度，保障政府工作人员认真履行职责，自觉公正地行使权力。其二，并省常规程序。对于本行政区域经常反复出现的政务，在先期总结经验的基础上，着力把握核心环节，对于非核心环节的程序，进行适当的并省，提高处理政务的速度。其三，提高单位时间内处理政务的数量。根据不同政府部门处理政务的性质和难易程度的差异，明确政府部门处理政务的最低数量标准，增加单位时间内处理政务的数量，提高政府工作的效率。其四，推行交叉并行的政务处理模式。对于已经有了一定的经验积累、对时序性要求不高、涉及市场主体众多、办理时间集中的政务，可通过交错办理的方式，提高政府在单位时间内处理政务的总量。

4、保障政府处理政务的质量

政府处理政务的质量是政务环境好坏的重要标志，也是政府减少市场主体时间成本，压缩风险成本的重要途径。政府保障处理政务的质量应努力做到以下几点：其一，最大限度地减少政府工作人员因为主观失误错办或漏掉某些重要环节而需要重新重复办理的政务在政府政务总量中的比重，要力求使政府办理政务特别是常规政务的反复率趋近于零，提高政务的完好率。其二，减少同一件政务反复的次数。要力求使同一件政务不出现反复，更不能出现多次反复。特别是对于新生政务，更要认真对待，尽可能减少反复的次数，使市场主体尽快进入投资和生产与经营的过程。其三，减少处理政务的误差率。这里所说的误差，是特指只能一次办理，因出现误差造成无法弥补损失的政务。

二、政务环境建设的实践原则

1、政务环境建设应使政务环境在区域经济发展平均成本中所占比重最小化

区域政府加强政务环境建设最首要的原则，就是力求实现政务环境在本行政区域经济发展平均成本中的比重最小化。具体到某一个行政区域来说，就是政府要对当期本行政区域经济发展的平均成本进行科学地评估，再根据市场主体广义投资成本的构成，评估政务环境在市场主体平均成本中的比重。对于一个具体的行政区域特别是层级相对较低的行政区域来说，一般通过经验和与其他行政区域特别是有效相关行政区域进行比较，就完全能够做出比较准确的评估。在此基础上，对市场主体因政务环境发生的成本进行具体分析，特别是对政务环境在市场主体时间成本和安全保障成本的具体构成进行具体分析，找出压缩政务环境在区域经济发展平均成本构成比重的空间，并据此确定本行政区域政务环境建设的方向。

2、政务环境建设应使政府资源配置达到最优化

政府资源配置的最优化原则实际上是政务环境在区域经济发展平均成本中所占比重最小化原则在政府资源配置上的体现。不同层级和不同地域行政区域政府实际拥有的政府资源尤其是权力资源各不一样，因此，优化配置的具体方式也不尽相同。具体到某一个行政区域，就是根据自身实际拥有的政府资源，按照有利于本行政区域政务环境在区域经济发展平均成本构成中比重最小化的原则，在国家政策和法律规定的自主空间内进行合理的配置。配置的基本要求就是最大限度地解決政府部门职能重叠和交叉的问题，在此基础上，强化职能部门之间行使政府权力的链接点，实现政府权力的无缝链接和有效链接，力避必须由政府管理的事务却处于无人管或不愿管情形的出现，保证政务环境建设整体功能的有效发挥。

3、政务环境建设应使政府工作效率达到最优化

政务环境建设的优劣，最终要体现在政府工作效率上。政府工作效率存在的最大的问题同时也往往被人们忽视的问题，就是政府各部门之间处理政务承接送转的程序不经济。市场主体的时间成本往往发生在反复奔波于政府各部门之间的过程中。因此，区域政府加强政务环境建设，提高政府工作效率，应从提高整个政府系统的工作效率出发，对政府各部门办理政务的程序进行科学的设计，在程序上为最大限度地降低市场主体在本行政区域申办各种审批事项的时间成本提供保障。与此同时，严格政府工作人员的纪律，不断提高政府工作人员的素质，特别是提高政府工作人员的责任素质，调动政府工作人员的积极性，提高办事能力和处理政务的效率。

4、政务环境建设应突出区域特色和优势

区域政府要在政务环境建设中取得比较优势，达到降低区域经济发展平均成本的目的，还必须从本行政区域的实际出发，确定政务环境建设的目标和模式。具体来说，就是在加强政务环境建设时，要切忌不分具体情况，简单照搬其他行政区域特别是资源条件和经济发展水平与本行政区域存在很大差异的行政区域模式的做法，致使政务环境建设的模式因水土不服而失效，最终出现事与愿违的结果。而是要认真研究本行政区域自然地理环境优势、自然资源环境优势、经济发展环境优势和制度文化环境优势;认真研究本行政区域在国家区域经济发展战略中的定位;认真研究本行政区域当期经济发展的水平和今后发展的趋势等等，着眼于本行政区域核心产业规模和产业集群的培育与生成，具体确定政务环境建设的重点，特别是政府资源配置的重点和具体结构与模式，以突出发挥自身行政区域独特的优势为基本战略取向来加强政务环境建设。

参考文献：

[1]徐现祥，张莉，贾帅帅.中国政务环境报告[M].社会科学文献出版社，2019.

[2]陆昂.转型时期中国投资领域的政府行为研究：基于公共管理者视角[M].暨南大学出版社，2012.

作者简介：胡丽华（1965-），女，辽宁社会科学院研究员，研究方向：区域经济等。