我国教育惩戒权立法问题研究

仇兴垚 黄美桦

摘 要：本文结合《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》中的核心问题对教师教育惩戒权的立法问题进行研究，明确制定《规则》的必要性，厘清教育惩戒权的立法重点和被惩戒学生的救济途径。

关键词：教育惩戒;立法规范;救济

我国教育惩戒权的官方概念于2019年6月国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）中首次提出，《意见》同时规定要制定教育惩戒权的实施细则以及明确惩戒权的范围界限。同年末，《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》）公布，《规则》的出台使得大众参与到立法中来，具有重要意义。本文即围绕《规则》的具体制定，对我国教育惩戒权的立法事宜进行探讨，研究制定该规则背后的法律价值。

一、教育惩戒权立法的必要性

我国教育体系关于教育惩戒权的规定几近空白，学校教师不能规范地对学生进行惩戒，同时法律也不能进行相应的管控。在建设新时代教育体系的背景下，对教育惩戒权进行立法规定势在必行。

（一）对应法律规定过于宽泛

我国对于教育惩戒权的法律规定主要在《教师法》第7条、《小学管理规程》第15条、《教育法》第29条、《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》第6条中呈现。然而以上法律条文并未将教育惩戒权的行使提供明确的准则。例如未指出“教育惩戒”和“教师教育惩戒”的概念，导致“惩戒”一词都未能成为现有法律条款中的法律概念。并且教育惩戒权的定性、类别、原则等也未能在现有法律规定。

（二）教育惩戒权不能规范行使

由于立法缺陷以及现有法律规定的模糊，针对校园中存在的不良学生行为，教师无从下手，不管教学纪律得不到保障，管了又容易被扣上体罚的帽子。同时，法律中对于教育惩戒权规定的空白，存在教师对学生进行惩戒时的任意、极端的情况，轻者攻击学生自尊人格，重者侵犯学生身体权。2018年，江苏扬州某小学教师就因课堂记录问题责令学生自己体罚自己[1]。

（三）司法救济难以开展

一件事情之所以具有可诉性，是因为在法律上具有可争讼性，意味着法律必须为该事情设立了明确的主体和权利义务内容，二是法律可裁判性，即该法律可以作为法官进行诉讼裁判的直接依据[2]。而我国对于教育惩戒权立法的缺失导致了对应的法律主体、法律责任、诉讼程序都无法可依。因此，司法救济很难在教育惩戒行为中开展。行使教育惩戒权产生的纠纷也只能依据《侵权法》做出裁判。

二、教育惩戒权立法的重点

对教育惩戒权进行立法活动，厘清重点是关键。规范对象的法律性质的明确是立法活动的必须过程。《规则》围绕教师进行惩戒开展，因此教师惩行为的法律性质必须进行定位。

白雅娟、李峰认为教育惩戒权是教师的权力，教师具有管教学生的裁量能力，可以通过惩戒行为对学生进行管理[3]。叶桂仓认为教育惩戒权在本质上是权力。本权力源于国家对教师的许可授权。教育惩戒权是国家教育权力的拓展[4]。刘晓巍认为教育惩戒行为具有强制性，进行惩戒时教师和学生处于不平等地位，因此惩戒行为是教师的一种权力[5]。

笔者认为教师惩戒行为有著权利的特征，然而惩戒行为无法脱离教学，因此该权利并不独立，即教师在对学生行使教学权利的同时就蕴含了进行惩戒的权利。同时，教师进行惩戒行为，既是权利，也是责任。教师具有教育学生的责任，在校园中遇到学生不符合校纪校规的行为，需要进行针对性的管理、纠正、疏导。对学生不合规行为的无视是不作为的。例如《教师法》第8条对教师义务进行规定的同时，第2项和第5项的内容都涉及到教师进行惩戒行为的规定。因此教师进行惩戒是教师的一种责任义务。其次，教师进行惩戒行为属于其职务行为，有相应的权力性质，当然，本权力不属于行政权力。理论界对于职务行为的认定有客观说、主观说等学术观点。职务行为的根本性质是职权性质[6]。谢邦宇认为职权的本质是权利和义务[7]。因此笔者认为教师进行惩戒是教学权利和教学责任的统一。教师对学术进行惩戒是其尽职的具体化，惩戒后果由教师用人单位承担。

社会师生关系的研究发现，教师惩戒行为对学生有着深刻的影响，教师的意志可以通过惩戒行为强加于被惩戒的学生。因此教师进行惩戒具有权力色彩，教育惩戒必须通过法律进行规范。即便如此，笔者仍然认为，教育惩戒权因教师专业自主权产生，而不是国家权力的具体化。教育惩戒权既不是行政权力也不是国家权力。

教师对学生进行惩戒行为可以分成两类。第一类是教师通在教学活动中自主进行惩戒，第二类是教师以校方工作人员身份代理校方对学生进行惩戒。第一类属于《规则》调整的对象，同时是笔者研究的主体。第二类根本上是学校惩戒。教师惩戒行为的权利来源、性质等于校园惩戒的区别很大，首先，教师惩戒不是独立权利，依托于教师的教学自主权利。《教育法》第29条的规定，学校惩戒是学校的独立权利。在权利来源上，前者依托于教师专业自主权，后者根据法律授权。在行为主体上，校方非教师工作人员也可成为校园惩戒的主体。

三、教育惩戒下学生的救济

学生作为一类弱势群体，受到惩戒时必须具有相应的自身救济突进。孙笑侠认为法治各阶段的核心问题都聚焦于国家权力配置的基础构造上[8]。因此若教育惩戒权的实施没有规制，则会导致体罚等恶性事件发生。《教师法》第43条粗略规定了当学生合法权益受到侵犯时可以申诉或起诉的救济权利。但在实务中，诉讼途径于三大诉讼法内进行规定，而教育法律法规未做详细规定。可见《教师法》的修订需要对教师实施惩戒行为后学生的救济途径进行规定，以切实保障学生的合法权益。对于学生权益因惩戒受到侵害时申诉的途径，笔者有以下两点建议。

（一）建立校内申诉机制

当学生认为教师的惩戒行为存在瑕疵时，可以通过校内申诉部门对教师惩戒行为进行确定定性。校内申诉机制的重点规定对象是申诉程序该如何作安排。可以通过《教师法》设立申诉委员会作为学校处理教师惩戒申诉事件的专门部门。校申诉委承担制定学校惩戒规则的责任。具有接收学生家长针对教师惩戒行为申诉的职能。同时校申诉委对申诉进行定性并制定解决方案。对于校申诉委处理申诉的具体程序，可以以下四个步骤进行。

第一步，被惩戒主体提出申诉。不服惩戒行为的学生或者其代理人可以自惩戒行为做出之日起7日内向校申诉委提出口头或书面申请，超过7日的，申诉主体应提供正当理由进行说明。第二步，校申诉委决定是否受理。申诉委在接到申诉后，应在当天做出是否受理的决定并书面告知申诉人，拒绝受理的需说明理由以及复议的期间。该审查为形式审查，主要针对申诉主体适格，申诉时间是否符合进行审查。第三步，进行调查。接受申诉申请后，委员会应对教师惩戒行为进行调查，对惩戒行为是否符合法律法规和学校惩戒规定进行判断。同时在程序上给予被调查教师申辩陈述的权利。同时应参照我国诉讼法回避规则进行相应的回避规则制定。第四步，做出调查结论。通过调查行为，在事实证据清楚的情况下对教师惩戒行为进行定性。结论的制定由校申诉委员会多数决通过。并将该调查结果申报学校行政部门和校长办公室。第五步，问责和处罚。根据调查结果，被认定惩戒不合法的教师将被进行问责和处罚。处罚将针对教师的职级、绩效、工资进行相应的处理。

（二）建立行政申诉制度

建立行政申诉制度，即申诉人通过政府部门进行申诉。校内申诉制度可以在一定程度上解决教师不合规惩戒行为产生的责任问题，但由于校内申诉委员会成员终究是校方工作人员，在人员上难以做到绝对独立公正。因此，《教师法》需要通过建立行政申诉制度对校内申诉制度进行补充。通过政府部门进行申诉主要有以下几个步骤。

第一，提出申诉。对惩戒不服的主体向政府教育部门提出申诉请求。第二，决定是否受理。政府教育部门在收到申诉后的7日内决定是否受理。同校内申诉一样，该决定的做出仅进行程序审查。第三，进行调查。政府教育部门展开调查会议，邀请双方当事人到场，双方当事人进行举证辩论。第四，处理。根据调查结果，教育部门做出处理结果。对于不符合法律法规的教師惩戒行为进行定性并对相关教师做出相应的处理。如果教师惩戒行为符合法律法规的规定，则裁定驳回当事人的申诉。维持教师惩戒行为的合法性。第五，要求涉事学校对相关人员进行处分。针对不合法实施惩戒行为的教师，政府教育部门根据违法情节要求校方做出相应的处理。第六，对申诉人进行协助起诉。申诉结果做出后，申诉人仍不服申诉结果的，并且惩戒行为涉及到侵权乃至犯罪的，政府教育部门应协助申诉人搜集证据，为当事人诉讼提供应尽的协助。

参考文献：

[1]全班学生互扇耳光，校方：情况属实，严肃处理[EB/0L].（2018-03-29）[2019-08-20].http：//www.so-hu.com/av 226667126_390475.

[2]王晨光.法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一[J].法学，1998（8）：19-23.

[3]白雅娟，李峰.教师惩戒权的流失与救赎[J].教育探索，2016（4）：144-148.

[4]叶桂仓.试论教师惩戒权的权力性与规范[J].国家教育行政学院学报，2016（4）：59-64.

[5]刘晓巍.论教师惩戒权是--种权力及其实现[J].中国教育学刊，2019（3）：22-27.

[6]方世荣.论国家公务员职务行为与个人行为界限的几个问题[J].法商研究（中南政法学院学报），1995（4）：10-16.

[7]谢邦宇.行为法学[M].北京：法律出版社，1993：224-225.

[8]孙笑侠.法治需求及其动力[M].北京：法律出版社，2016：4.