退耕还林市场化生态补偿机制构建探析

刘佳勇杨亮才

(1.延安大学经管学院/陕西省公民科学素质与农村创新发展研究中心，陕西 延安 716000； 2. 延安大学政法与公管学院/陕西省公民科学素质与农村创新发展研究中心，陕西 延安 716000)

为了进一步贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，党的十九大报告提出要加大生态保护力度，建立市场化、多元化的生态补偿机制。 为此，2018 年底，国家发改委、财政部等九部门联合制定了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，并明确提出，到2020年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立；到2022年，市场化、多元化生态保护补偿市场体系进一步完善。我国退耕还林工程实施20 年来，林草植被改善明显，土地沙化强度减弱，生态效益成绩惊人。 但是，这种惊人的成绩是建立在政府生态补偿机制基础之上，那么如何建立和完善市场化的生态补偿机制? 本文从退耕还林的视角对市场化生态补偿机制构建进行分析，希望更多的人关注这一问题。

1 退耕还林市场化生态补偿机制构建的必要性

1. 1 发展社会主义市场经济的本质要求

我国实行的是社会主义市场经济，其作为市场经济的一种表现形式，本质上要求资源配置应以市场为基础。不仅如此，党的十九大报告进一步明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用。 这种认识是我们党对社会主义市场经济认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。 目前，我国退耕还林生态补偿机制主要采用的是政府主导的生态补偿模式。 所谓政府主导模式是指政府作为第三方机构代表生态服务消费者与提供者协商价格并购买服务，第三方机构并不仅限于政府，还包括非政府组织、非盈利组织等。 其与市场模式的根本区别不在于是消费者或是政府出钱购买生态服务，而在于是谁决定了生态服务的价格。 这种模式，不可否认有其优势，它可以从国家层面或政府层面自上而下地推动生态补偿工作的开展，并层层落实，有序推进；它可以从政府财政收入中，划出专项费用作为生态补偿资金，从而实现仅仅依靠个人或团体的力量无法实现的生态补偿效果[1]。

退耕还林工程实施20 年来，林草植被改善明显，国土绿化进程加快，水土流失减少，沙化强度减弱等生态效益的改善与政府主导的生态补偿模式密切相关。 但与此同时，我们也可以看到，生态环境的改善对政府主导的生态补偿模式又形成了一种高度依赖，换言之，一旦缺少了政府的生态补偿或其补偿标准未达到退耕农户的意愿水平，前期所取得的退耕还林成果很难稳得住、不反弹。 这意味着，退耕还林等生态环境的改善机制并未真正形成，目前，生态环境的改善只是政府帮扶或干预的结果，而非市场活动的选择[2]。 这正像一个凭借帮扶工具蹒跚学步的小孩一样，看似可以走路，实则并不能独立走路。 我国既然实行的社会主义市场经济，其与计划经济不同之处在于资源的配置不能完全依靠政府或计划，而应该强调市场的基础作用，市场配置资源的决定作用。 所以说，建立市场化的生态补偿机制是市场经济的本质要求。

1. 2 生态效益价值体现的需要

生态环境看似无价实有价，那么其价值又该如何体现? 我们通过一个案例进行分析。 据监测，全国25 个工程省区和新疆生产建设兵团退耕还林每年涵养水源、固土、保肥、固碳、释氧、提供空气负离子、吸收污染物、滞尘、防风固沙等产生的生态效益总价值量为1. 38 万亿元(按照2016 年现价评估)，相当于工程总投入的2. 7 倍。如果该工程的总投入等于总收入，即意味着退耕还林农户等经济主体每年得到的补偿资金总额约为0. 51 万亿元[3]。 显然，退耕还林的生态效益价值并未真正得到体现，而其原因就在于我们没有建立市场化的生态补偿机制。

市场化的生态补偿机制遵守等价交换原则，按此原则，既然退耕还林农户等经济主体每年创造了1. 38 万亿元的生态效益价值，则他们应该获得与此基本相同或略少于此价值的生态补偿金额。 如果仅按0.51 万亿元对其进行补偿，显然大大低估了退耕还林创造的生态效益价值，从而无法有效激励退耕还林农户等经济主体从事退耕还林工作。 现有的一些退耕还林工程大多也只是各级政府以及相关农户为完成上级下达的退耕还林任务而不得已开展的，并非退耕还林农户等经济主体自愿作出的理性经济选择。

1. 3 生态环境保护责任明确的需要

生态环境保护按理说应该人人有责，可是由于生态环境的公共产品属性导致生态环境的保护者少，生态环境的消费者多。 一些消费者在“搭便车”心理的驱使下认为“消费不能少我，担责与我无关”，生态环境保护人人有责变为人人不负责、人人可逃责。 究其原因在于生态环境产品产权不清所致。 以林木产权为例，不论是公益林或生态林，其所有权一般均为国家或集体，生态环境保护的补偿资金由各级政府承担。 但是其产生的生态效益(指涵养水源、固土、保肥、固碳、释氧、提供空气负离子、吸收污染物、滞尘、防风固沙等)则归林地附近居民或流域下游居民所有，其管护权则一般被赋予了当地林业管理部门。 即是说，林业管理部门少数个体承担着生态环境管护责任，而广大居民作为生态环境的消费者享受到的只是权利，而没有明确的护林责任，或者说其护林责任形同虚设。

如果要使广大生态环境的消费者的护林责任得以落实，采用市场化的生态补偿机制的效果优于采用以政府为主导的生态补偿机制的效果。 因为市场的生态补偿机制，可以使生态环境产品的产权进一步明晰，更有利于生态环境保护责任得到落实。

2 退耕还林市场化生态补偿机制构建面临的困境

2. 1 生态环境生产是否会面临“市场失灵”

按公共产品理论，通过市场机制生产公共产品会出现失灵，所以，生态环境等公共产品应该由政府生产，当然，退耕还林应采用政府补偿机制。 事实上，我国退耕还林20 年来，也一直采用政府主导的生态补偿机制。 现在既然要建立市场化的生态补偿机制，能否克服“市场失灵”问题呢? 对此，徐丽媛(2018)认为，生态补偿基于生态系统服务的外部性而提出，解决外部性的根本之道在于外部性的内在化，主要有庇古税(庇古型生态补偿)和市场交易(科斯型生态补偿)两种，前者属于政府运用财政政策实现生态补偿范畴，后者以明晰自然资源产权为基础，通过市场交易实现。 按其观点，政府生态补偿机制和市场化生态补偿机制均可以解决生态环境的外部性问题或生产环境的保护问题[4]。

根据科斯定理，交易费用为零时，只要产权是清晰的，不管其初始权利如何分配，通过市场交易最终一定会实现帕累托最优的。 在交易费用大于零时，虽然不同的权利界定，会产生不同效率的资源配置。 但其言下之意，权利界定合适，资源配置依然会产生帕累托最优的。 总之，在不同的经济、法律环境下，外部性问题存在不同的最优解决办法，只要我们从几种不同制度安排中进行选择，资源配置的帕累托最优完全可以实现。 这也意味着，在退耕还林的过程中，只要选择合适的产权制度，市场化的生态补偿机制完全有可能实现资源配置效率。

2. 2 生态环境价值衡量标准的确定

市场化的生态环境补偿机制的建立与运行，必须解决生态补偿的标准问题。 目前，理论界对生态补偿标准的衡量主要有直接成本法、机会成本法、条件保值法(支付意愿法)、选择实验法、市场价值法、生态服务功能价值法等[5，6]。 但是，学界对生态效益评价内容的认识不统一、选取标准不清楚，基本上是各说各有理，很难相互比较[7]。 在生态补偿的实践中，要形成统一的补偿标准尚有很大的困难。

直接成本法是计算生态环境保护的各项直接投入之和，此方法直接明了，容易计算，但缺陷是没有考虑从事生态环境保护的机会成本。 机会成本法是计算从事生态环境保护所放弃的同样资源用于其它用途的代价，此方法通过纵向比较和横向比较相对也容易计算，也是我国生态补偿实践中经常采用的一种方法。 条件保值法、选择实验法同属于陈述偏好法，通过计算生态环境保护受偿意愿或支付意愿来计算生态补偿金额，其主观性较强，而且会因人因时因条件的变化而变化。 市场价值法是根据生态系统的产品或服务的市场价格来计算生态系统的价值，此方法只计算了生态系统产生的直接收益，而没有考虑其潜在收益。 生态服务功能价值法既考虑了生态系统的直接收益，也考虑了其潜在收益，对生态效益的计算比较全面。 但按此方法计算出的补偿金额将会相当巨大，因此，以生态服务价值作为补偿依据不具备可行性，但可以作为生态补偿的上限，而成本补偿标准一般作为生态补偿的下限[6]。 总之，目前国内尚未形成统一的生态补偿标准，这是市场化生态补偿机制建设亟需解决的一个问题。

2. 3 生态环境产品消费费用的分摊

建立市场化的生态补偿机制，从另一侧面来看，其实也就是解决生态环境产品(如森林、草原等)消费费用的分摊问题。 那么，生态环境产品的消费者是谁? 这是必须要界定清楚的一个问题。 因为按照市场经济等价交换原则，应该遵循谁消费谁付费，谁使用谁补偿的原则，所以只有准确界定生态环境的消费者，以及其消费的数量、质量，才能要求其给予相应的补偿。

一般认为，生态环境属于一种公共产品或准公共产品。 如果将生态环境看作公共产品，那么，国内所有居民等经济主体均应该是消费者，他们都应该为消费生态环境产品而付费。 当然，这种形式的付费可列入中央财政支出项目代为支付，我们在此不需讨论。 如果将生态环境看作准公共产品，那么意味着只有部分居民等经济主体才是消费者，才需要为其消费活动付费。 问题是这部分消费者是谁，以及其消费的数量和质量等如何界定?因为生态环境产品功能多样，不同的消费者对其需求可能相同也可能不同，所以无法向所有消费者索取相同的补偿费用；同时，由于生态环境产品地理位置不能改变(即无法移动)，所以，消费者对其消费使用会因地理位置不同而产生不同消费效果，从而其愿意支付的补偿费用也不同；即使地理位置相同的消费者，由于其收入水平、偏好、习惯等影响因素不同而愿意支付的补偿费用也不同。 总之，生态环境产品不同于私人产品，对消费来说，其产品质量不同，数量又无法衡量，从而消费者对其需求不一致，所以其愿意承担的补偿费用也就有很大差别，这导致实行市场化的生态补偿机制面临消费费用分摊难的问题。

3 市场化生态补偿机制进一步完善的对策

3. 1 思路

3. 1. 1 防止“两个极端”

生态补偿机制有两个极端，一个极端是完全采用政府主导的补偿机制，另一个极端是完全采用市场化的补偿机制。 目前，我国实施的退耕还林工程主要采用的是政府主导的补偿机制，其补偿资金主要来源于各级政府，补偿标准和金额等也均由政府确定。 这种自上而下的补偿机制有力地推动了生态环保工作的开展，并且取得了明显的成效，然其内在弊端要求我们必须建立市场化的生态补偿机制。 但是，建立市场化生态补偿机制并非要完全否定以政府为主导的生态补偿机制，并非要求我们从政府补偿机制这个极端跳跃到市场化生态补偿机制这个极端。 因为生态环境产品不同于私人产品，其产权无法做到完全明晰，无法通过市场彻底解决生态补偿问题，所以，建立市场化生态补偿机制实际上建立以市场为主导的生态补偿机制，它是市场化生态补偿机制与政府主导的生态补偿机制的一种有结融合。

3. 1. 2 注意循序渐进

如前所述，即使市场化的生态补偿机制完全建立，并非意味着政府补偿机制完全退出，只是市场化的生态补偿机制在生态补偿中居于主导地位，发挥着主要作用而已。 所以，市场化的生态补偿机制的建立和完善是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，就全国而言，不同地方、不同行业的市场化生态补偿机制建设速度可能有快有慢，其市场化程度可能有高有低，甚至个别地方、个别领域政府生态补偿机制依然占主导地位，发挥着主要作用。 就全国总体来说，只要市场化生态补偿机制占主体地位、发挥主导作用，我们就认为市场化生态补偿机制就已经建立。

3. 2 对策建议

3. 2. 1 明晰产权

市场化的生态补偿机制建立的前提条件是要明晰生态环境保护产权。 具体对退耕还林工程而言，必须要将退耕土地的所有权、经营权、收益权、(林草)管护权等界定清楚，并允许其流转和交易，彻底解决农户等经济主体“不愿还林”、“无心护林”等问题。 所谓“不愿还林”是指农户等经济主体认为退耕还林的收益小于其成本，从而导致其退耕还林的积极性不高。 所谓“无心护林”是指农户等经济主体对林草进行管护的收益小于其成本，从而出现还林容易护林难现象。 这两方面问题的出现都是由于退耕还林中相关产权模糊或无法流转交易导致的。

3. 2. 2 规范定价

退耕还林生态补偿标准的衡量方法众多，且不同衡量方法核算的补偿资金差别巨大，这对市场化生态补偿机制的建立非常不利。 所以，亟需从国家层面统一补偿标准，至少设置一个较为合理、可行的补偿上限和下限，供生态环境产品交易主体在进行市场交易时参考。 但这并不是让国家制定每笔退耕还林交易的价格，而仅仅是为建立市场化的生态补偿机制创造必要的条件。 正如央行制定基准利率一样，其目的并非要求所有银行都按此基准利率进行交易，实际上允许它们的交易价格以基准利率为基础，在规定的范围内可随行就市进行波动，其本质依然是市场化的利率水平。

3. 2. 3 界定消费

生态环境产品遵循 “谁受益，谁补偿”的原则，然而其公共产品的属性意味着消费者众多，所以，建立市场化生态补偿机制首先必须准确界定消费者及其消费的数量、质量。 以退耕还林为例，可以还林地为中心或起点，根据其生态效益对周边(特别是流域下游)的辐射范围，将还林地周边受益经济主体根据受益程度分成不同类型，按照“受益多，补偿多”的原则承担相应补偿责任(或者出资，或者出力)。