村民自治与政府治理之间关系问题的研究

摘要：在全面建成小康社会的大背景下，为实现美丽乡村建设，政府治理与村民自治的良性互动成为了现阶段基层治理最为切实有效的办法。本文首先从针对这一热点话题的立法现状以及不同学者的观点等角度提出问题，引发读者对政府治理与村民自治良性互动的思考，在此基础上分别对乡镇政府与村民委员会提出建议，为实现政府治理与村民自治的良性互动献计献策。

关键字：乡镇政府;村民委员会;政府治理;村民自治;良性互动

一、提出问题

近年来，随着决胜全面建成小康社会的目标愈来愈近，乡村治理问题的研究成为了一个热点话题。十九大报告指出，要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。然而，如何才能实现政府治理与村民自治的良性互动，从而促进基层群众良性善治，却是一个叩待解决的现实问题。

改革开放后，中国农业经济迅速发展，农民生活水平逐渐提高，对美好生活的需要也日益增长。在实现村民自治的过程中存在着日益扩大的民主参与和需求与制度供给不足、不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境、逐渐提升的服务需求与自我服务发展落后之间的矛盾[2]。在实践过程中，村干部素质低下、自治制度不成熟、地方政府过度干涉等因素都有可能阻碍村民自治的健康实施。另外，随着农村人口进城打工的现象越来越多，青壮年人口大规模流动，农村社会结构日益老龄化、开放化;农村社会需求逐渐复杂化、多元化，建立在既有户籍管理与集体经济基础之上，组织封闭、政经不分、城乡隔离的村民自治制度早已失去了生存的土壤，更再不具有调整、服务和管理农村社会的效能和正当性，致使“村民自治”陷入困境。

然而，遭遇困境并不意味着村民自治的道路走不通。近年来，我国大力推动农村各方面的建设，各地政府、村委会也在因地制宜相互磨合创新出最适合当地的发展策略，并取得较好成果。但是，在村民自治与政府治理良性互动的实践过程中始终没有找到一条公认可行的发展道路。

在村民自治的背景下，乡镇政府与村民委员会的关系在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第四条中作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”从而在法律上确定了村民委员会是一个“半行政半自治”性质的组织，而乡镇政府与村民委员会之间是一种“指导-协助”的关系。拥有自治权的村民委员会与代表国家权力的乡镇政府共同成为基层治理的力量主体，二者相互配合，实现基层治理的和谐发展[3]。

但是，在现实生活中，由于村民自治与政府治理二者的权力来源不同，即村民委员会的权力来源于法律的授权和村民的普遍认同，乡镇政府的权力则天然的来源于政府行政体制下的强制力，造成这两种力量在实际运用中不协调甚至冲突和矛盾，制约了乡镇政府行政管理职能的有效履行和村民自治的健康发展[4]。

将政府治理与村民自治结合起来是一个巨大的难题，因为政府的行政权力所强调的是纵向的秩序整合，而村民自治更多得是依靠横向的村民之间相互协商、相互协调的模式，二者必然会产生一些相互矛盾的诉求，并且在各自的运行领域中自发的排斥另一套机制的涉入[5]。一方面，从乡镇政府的角度来看，一些乡镇政府基于传统的习惯和思维定式，会把村民委员会当作自己的行政下级或者派出机构，对待村民事务，事无巨细进行干预和控制。在村民委员会人事安排方面，在村级财务控制方面以及村民事务民主决策方面都想通过一种上命下从的方式，弱化村民委员会的自治权，甚至不惜采用诱导性方法，给村民以小恩小惠，使得村民委员会尽可能贯彻乡镇政府的命令，有时甚至会出现讨好乡镇政府的倾向以获得好处;另一方面，就村民委员会而言，为应对乡镇政府的不當干预主要表现为两种表现形式：一是“附属行政化”[6]，村民委员会更多发挥的是服务政府的职能，仅仅承担着计划生育、组织生产、传达上级部门政策的任务，成为名副其实的“政府附属执行者”;二是“过度自治化”， 在实践中，也存在部分村民委员会从本村的利益出发，往往不愿意接受乡镇政府指导，从而采取各种措施抵制政府的合法干预，滥用《村民委员会组织法》所赋予村民委员会的自治权。

针对目前乡镇政府与村民委员会之间的失衡状态，学者们的建议主要分为两种。一种是行政化，主张政府的权力进一步下沉深入基层，将村民委员会完全纳入行政队伍;另一种是自治化，主张村级组织完全脱离行政体制，实现全方面自治。[7]这两种相互矛盾的观点都建立在一个假设之上，即行政权力与村民自治是一个只能择其一的关系。但这显然与我们国家目前所强调的“国家-社会”的发展模式不相符。因此，有些学者便提出了“官民共治”的道路，即实现政府治理与村民自治的良性互动，在党和政府的主导下，村民广泛参与，共同管理国家和社会[8]。这也是本文所认可的观点。

二、实现政府治理与村民自治良性互动的建议

乡镇政府与村民自治良性互动和有效衔接的实现，最终都要落实到一系列具体的切实可行的措施上。本文在实证调查和理论研究的基础上，从法律、制度等方面对乡镇政府与村民自治的良性互动提供一些思路和建议。

（一）修改《村民委员会组织法》或起草其他配套村民委员会具体工作指导条例。

我国现行的《村民委员会组织法》虽对村民委员会与乡镇政府的关系有所介绍，但仅局限于“指导、支持、帮助”等原则性的倡议[9]，二者之间具体要求怎样支持与帮助，现行法律并没有规定，缺乏操作性也十分粗略。因此，在法律层面，当务之急而应是对《村民委员会组织法》进一步完善或者起草一部切实可行的、与《村民委员会组织法》配套的具体工作指导条例。明确乡镇政府和村民委员会的权限范围以及权力行使方式，让村民自治要在维护村民合法权益的同时，接受合法的乡镇政府管理。这样村民委员会才能在日常工作中有法可依，摆脱受制于政府或盲目自治的状态。

（二）转变乡镇政府职能，构建服务型政府。

在实现乡镇政府与村民委员会良性互动的过程中，最关键的一步就是就是让村民们认可乡镇政府对村民委员会的指导，使村民信赖乡镇政府。党的十八大报告中也曾提出：健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。[10]因此，乡镇政府就要重塑服务形象，围绕老百姓的需求，为其提供更多的公共产品和公共服务，其中包括经济性公共产品与服务以及社会性公共产品与服务。经济性公共产品与服务只要是健全农业基础设施，完善农业生产信息等;社会性公共产品与服务则是指提供纠纷调解机制，技能培训等，从而达到乡镇政府与村民自治良性互动的效果。

（三）健全监督机制，明确村民委员会职能。

提高村民委员会的办事能力，通过完善民主选举制度和公平竞争机制来组成能为村民办实事的村民委员会，进而增强村民自治的生机和活力。目前，实践中村民委员会的监督主体主要是村务公开监督小组等在村民委员会领导下展开工作的临时性组织，这样很难真正起到对村民委员会的监督作用，独立地行使监督职能。因此，村民委员会应设立独立地监督机构，以防止村民委员会的自治权滥用或村民委员会成员内部腐败。

（四）改革选举制度，提高组织创新能力。

规定村门委员会成员选举与乡镇人大代表选举时间与任期同步，其中村民代表在乡镇人大代表中应占一定比例，从而实现村民委员会与乡镇政府人员的同步对接。这样做不仅可以使村民的诉求可以在乡镇人大中反映出来，切实维护村民利益，也可以让村民切实感受到公平正义，具有参与感和责任感。通过改革选举制度和组织创新，乡镇长的选取也可由有条件的村民担任，这种制度建立在广泛的民意之上，由一种单一的对上负责制转变成为双向的对上对下同时负责制，从而限制政府权力，规范村民自治权利。

（五）建立相应的救济机制。

在乡镇政府与村民委员会的权力相互冲突时，通过法律或行政手段适当调整，强化乡镇政府与村民委员会的责任意识。[11]从乡镇政府的角度来说，应强化其行政责任与法律责任，对其行政不作为或过度干预行为进行法律惩罚和行政处分;从村民委员会的角度来说，既要保障村民委员会的自治权，又要接受乡镇政府对村务的正常指导，同时还要积极协助乡镇政府开展工作，因此对村民委员会的法律责任也要作出明确规定。

总而言之，完善法律法规，使乡镇政府与村民委员会开展各项工作都有法可依是实现二者良性互动的制度基础。在此前提下，要转变政府职能，健全村民委员会监督机制，改革村民委员会选举制度以及建立相应的救济机制。既要发挥乡镇政府对村民事务的指导作用，又要使村民委员会积极配合政府工作与之协调，从而实现政府治理与村民自治的良性互动。

参考文献

[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全國代表大会上的报告》，北京，人民出版社，2017年。

[2] 卢福营、应小丽：《村民自治发展中的地方创新》，中国社会科学出版社2012年版，第31-36页。

[3] 胡永保：《中国农村基层互动治理研究》，东北师范大学博士学位论文，2014年。

[4] 董红：《村民自治背景下乡镇政府与村民委员会关系研究》，西北工业大学学报（社会科学版），2009年第2期。

[5] 李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》，2017年第6期。

[6] 许云峰：《网络伦理》，武汉，武汉大学出版社，2007年。

[7] 王惠林、洪明：《政府治理与村民自治的互动机制、理论解释及政策启示——基于“美丽乡村建设”的案例分析》，《学习与实践》，2018年第3期。

[8] 徐勇、周青年：《“组为基础，三级联动”：村民自治运行的长效机制——广东省云浮市探索的背景与价值》，《河北学刊》，2011年第3期。

[9] 徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年，第2期。

[10] 邱颗科、方玉媚：《乡镇政府与村民委员会关系探讨困境》，《公共治理》，2013年第4期。

[11] 李海金、贺青梅：《乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动》，《中州学刊》，2010年第3期。

作者简介：曹瑜（1997-），女，汉族，山东泰安人，青岛科技大学2019级硕士研究生，法律专业，研究方向：民商法、土地法。