协商型环境风险规制机制的建构

摘  要： 基于对传统环境风险规制和协商型环境风险规制的比较，协商型环境风险规制具有缓解规制过程中的不确定性、推动规制主体合作、提升规制效率、促进环境正义的制度优势，具有开放性、程序性、民主性等价值目标。针对协商型环境风险规制面临的行政性环境规制权力配置结构失衡、社会性环境规制权力法律赋权不足和司法性环境规制权力制度定位模糊等制约因素，基于本体论和运行论的双重维度，从程序型机制、信息型机制和商谈型机制以及行政性环境规制权力的规范机制、社会性环境规制权力的参与机制和司法性环境规制权力的救济机制等构建协商型环境风险规制机制。

关键词： 环境风险规制;协商型规制;程序型规制;信息型规制;权力结构

一、引   言

传统环境风险规制模式主要包括命令型环境风险规制和激励型环境风险规制。命令型环境风险规制强调政府的行政高权和行政权力的单向度运作，缺乏对企业诉求的回应，容易引起企业的抵制，导致大量环境行政调解、行政复议和行政诉讼，消耗宝贵的环境规制资源。命令型规制工具（环境行政征收、环境行政处罚、环境行政强制执行、环境行政监督检查）多是一种事后的救济方式，不利于对环境风险的预防;缺乏对企业守法意愿和守法能力的差异性考量，规制僵化导致“一刀切”;不利于环保技术创新，容易带来“政府俘获”等。而激励型环境风险规制旨在弥补命令型环境风险规制的缺陷，但存在规制的信息成本巨大、缺乏对环境正义的回应、规制结构封闭、公众参与不足等缺陷。随着生态环境风险逐渐由“自然风险”向“人为风险”的转型，环境风险的不确定性、专业性、主观性、建构性更加凸显，国内外的理论和实践都开始反思传统的命令型环境风险规制和激励型环境风险规制的缺陷，探索基于多元主体参与、风险预防、协商沟通、合作共治、主体互动和程序规范的协商型环境风险规制。

国外关于环境风险规制研究主要关注环境风险规制理论、风险规制模式以及风险规制制度等。如贡塔·托依布纳的反身法理论指出，“反身法通过协商、沟通、参与、过程、程序等要素，尊重其他社会子系统独特的内在逻辑和功能机制，打通法律系统与其他社会子系统的鸿沟，缓解环境风险规制科学性与民主性的张力，建构分散性整合机制”[1];伊丽莎白·费雪主张，“基于过程、程序、商谈的风险规制主义范式，将民主协商、公众参与、多元治理等理论嵌入风险规制研究，强调法律的重要性是建构制度化的程序机制、协商机制和信息机制”[2];凯斯·R·孙斯坦认为，“风险规制建立在理性和科学的基础上，强调专家力量，成立超级规模的政府规制机构，赋予超规格的规制权力和资源，解决专业性、突发性、复杂性和不确定性的风险挑战”[3];贝克基于对环境风险主观性、建构性、价值性的分析，围绕环境权益、环境正义和环境伦理激发的生态政治运动，强调风险规制的制度主义进路[4]。

国内关于环境风险规制研究主要集中在环境风险规制的工具、功能、缺陷、模式等。如环境风险规制是环境行政的逻辑起点，环境行政规制缺乏整体性和系统性，规制理念、规制制度、规制机构和规制过程存在断裂，需要统合环境风险行政规制的价值、信息及市场化工具[5];环境风险规制应跳出传统环境法律规制的“传送带”模式，破解环境执法的僵硬化和滞后化，从立法中心主义转向规制中心主义，赋予环境执法机构更多的自主权和裁量权，完善司法体系和社会自我规制力量[6];从风险预防原则的角度解释环境规制实践中的纲领规定模式、规范裁量模式、制度规范模式的缺陷，借鉴商谈式程序进路，重构“规制立法+规制决策+规制商谈”为主轴的规制新范式[7];环境风险规制应强化信息工具的功能，发挥环境信息公开、环境信息提示、环境信息交流在环境风险规制中的作用，构建环境信息规制体系[8];从风险社会角度反思我国环境影响评价制度，认为环境影响评价制度预防和化解环境风险的功能价值不够凸显，制度设计是针对确定性、内生性环境风险的规制，亟须推动面向不确定性和外生性风险的环境规制变革[9]。

以上成果为环境风险规制研究提供了理论基础和实践视角，但缺乏对协商型环境风险规制的价值目标和运行机制的理论解释，缺乏从本体论和运行论的维度对协商型环境风险规制机制的建构。所以，笔者采用类型化方法，对命令型环境风险规制、激励型环境风险规制和协商型环境风险规制进行比较;论述协商型环境风险规制的价值目标，针对影响协商型环境风险规制面临的行政性环境规制权力配置结构失衡、社会性环境规制权力法律赋权不足和司法性环境规制权力制度定位模糊等制约因素;基于本体论和运行论的双重维度，从程序型机制、信息型机制和商谈型机制以及行政性环境规制权力的规范机制、社会性环境规制权力的参与机制和司法性环境规制权力的救济机制等构建协商型环境风险规制机制。

二、环境风险规制的選择与协商型环境风险规制的优势

传统环境风险规制逐渐从命令型环境风险规制演进到激励型环境风险规制，它们都是建立在确定性条件下的规制范式，运用形式法理论和实质法理论实现对生态环境风险的规制，难以回应环境风险规制的不确定性、专业性、主观性、建构性等特征。

1.命令型环境风险规制的缺陷

命令型环境风险规制是政府制定环境技术标准和环境绩效产出对企业环境违法行为进行控制、制裁和惩罚，它强调政府的行政高权和行政权力的单向度运作，将企业作为监管和执法的对象。其一，环境规制缺乏灵活性。命令型环境风险规制的工具策略是技术标准，包括正面技术清单和负面技术清单[10]，标准化技术规制虽然能解决环境执法的统一性、权威性难题，提高环境规制执法的操作性和效率，但缺乏灵活性。缺乏对企业环境守法能力的差异性考量，企业发展水平不同，环境守法成本差异性较大，而采用技术标准容易带来“一刀切”;也缺乏对企业主观守法意愿的回应。实践中具体企业环境守法意愿和环境守法能力是不同的，以技术标准推动命令型环境风险规制实施的灵活性不足，增加环境风险规制的制度性成本。命令型环境风险规制的执法结构封闭，缺乏被规制对象、利益相关者等主体的参与，容易导致被规制企业对环境执法的“认同度低、遵从度低和抵触情绪高”[11]，增加环境规制的执法成本、实施成本、监督成本等，甚至导致被规制企业提起行政复议和行政诉讼。其二，事后责任规制机制。命令型环境风险规制建立在事后责任基础上，企业环境技术不达标、环境污染总量超标，就要受到环境规制机关的法律制裁、惩罚和问责，矫正环境利益，实现对环境风险的间接预防。事后责任机制是事后补救、矫正和修复，追责之时环境风险已经给社会带来巨大损失。事后环境责任机制需要符合“违法主体、违法行为、违法主观恶意、因果关系等”法律机制要求，难以适用针对“未知、未来、不确定性”的环境风险规制;针对新型技术风险和制度风险，如核泄漏风险、转基因技术风险等具有大规模、群体性、不可逆性的生态环境风险，不宜适用事后责任机制[12]。其三，制约环保技术创新。命令型环境风险规制的工具策略是“技术标准”和“绩效产出”，以BAT规制为核心的技术标准强调最佳控制技术的引进和适用，但面临以下难题：最佳技术方案选择难题，最佳环保技术处于持续变化之中，对环境法律规制的稳定性、权威性和公正性提出挑战;BAT法则主要是对新设企业的生产技术、工艺和设备提出要求，导致企业为规避BAT法则，推迟生产技术、工艺和设备的更新换代，出现“逆向选择”;BAT法则是消极服从的行为规范，企业只要达到技术标准即可，无法激励企业采用更科学的环保技术、工艺和设备，缺乏激励性[13]。其四，政府环境规制失灵。生态环境是一种公共物品，具有“消费非排他性”和“非竞争性”特征，市场主体无法自我解决环境风险规制的“市场失灵”，公众参与环境风险规制面临“集体行动的困境”和“专业知识的缺乏”[14]。命令型环境风险规制通过立法、执法、司法等强制性干预，实现对环境风险的规制、惩罚和矫正，它以高效、公正、廉洁、守法的政府为前提条件。而我国中央、省、市、区县、乡镇五级政府在环境风险规制中面临不同的利益诉求和资源约束，受“政绩推动”和“维稳倒逼”等影响，不同层级政府的环境风险规制政策可能相互矛盾，政府官员面临“权力寻租”和被“权力俘获”的风险[15]。

2.激励型环境风险规制的缺陷

激励型环境风险规制以市场机制和经济激励为内在机理，以环境税、排污权交易、环境金融等为策略工具，利用价格机制、竞争机制、供求机制激发企业主动遵守环境法律法规的机制[16]。激励型环境风险规制具有执行成本低、促进环境技术创新和强化环境风险防控的多维功能，但存在以下缺陷：其一，缺少环境正义的考量。激励型环境风险规制建立在总量控制下的企业环境排污权交易，通过市场机制来实现区域内环境容量低于临界点，能够降低区域环境总容量，但无法解决环境风险的“均衡分布”，导致“热点效应”。环境风险在特定区域爆发，容易引发重大环境损害、环境群体性事件。环境税是价格机制，将环境保护的外部成本内部化，但无法解决环境规制中相关利益主体的环境权难题，导致“环境邻避事件”暴发[17]。环境风险不仅是客观的、现实的风险损害，还是主观的、建构的风险认知和情感认同，激励型环境风险规制无法回应“环境正义”的价值取向。其二，环境信息成本高昂。激励型环境风险规制通过利用市场和建构市场来建构环境风险规制的动力机制，环境信息的公开、透明和对称是激励型环境风险规制的基础，环境规制机关、被规制企业及其他利益主体之间信息均衡至关重要。环境风险具有很强的专业性、科学性和知识性[18]，环境规制机关、被规制企业以及相关利益主体之间的信息分布是非均衡的，环境规制部门、公众等主体获得环境信息的成本非常高昂，制约环境税费收缴、排污权交易、环境金融制度、环境信用体系等市场机制的功能发挥。其三，规制主体结构封闭。激励型环境风险规制是命令型环境风险规制的延伸、拓展和优化，根植于环境规制行政权力配置，政府通过直接定价的方式确定环境税费标准，以行政许可的形式向企业分配环境容量，运用行政权力建构统一的排污权市场交易平台。激励型环境风险规制借助环境税费、排污权交易制度、环境金融等市场媒介[19]，激发企业开展环境风险自我规制，环境规制结构是封闭的、僵硬的和单一的，缺乏环境规制机关、被规制企业及利益相关者之间的良性互动、协商沟通和合作共治。

3.协商型环境风险规制的优势

协商型环境风险规制是通过环境规制部门与被规制企业及利益相关者之间协商、沟通、合作，针对环境风险规制不确定性内容达成环境契约（协议），推动环境规制部门与被规制企业及利益相关者的多元参与、协商沟通、合作共治，具有环境规制结构的开放性、环境规制参与的民主性、环境规制过程的程序性等价值目标。其一，破解环境风险规制的不确定性。推动协商型环境规制主体、规制对象、相关利益主体共同参与环境风險的监测、分析、评估、沟通、管理，可以破解事后惩罚型环境规制的不足，强化利益相关者之间的沟通和互动，促进彼此的理解和信任，将环境风险规制过程中的不确定性转化为规制主体、规制对象及利益第三人之间的具体的职权职责和权利义务。其二，推动环境规制主体合作。协商型环境规制具有协商性、平等性、双向性、互动性特点，有利于环保利益相关者共同面对环境风险的不确定性、主观性、流动性、代际性以及不可修复性。通过协商型环境规制，相关环保利益主体参与到环境规制的管理、决策、监督全过程，构建基于商谈的环境风险决策模式，从源头上规避环境风险，从过程上规制环境的违法行为，从契约上激励环境主体的行为，实现环境正义、规制责任、公民权、社会参与的统一。其三，提升环境风险规制的效率。建构环境风险规制社会共治体系，完善相关利益主体参与协商型环境规制的程序、内容、形式、机制和保障，激活体制内外部的资源，调动行政性主体、经济性主体、社会性主体的积极性，实现多元参与、合作共治，建构网络化、互动式、协同性的环境规制机制，通过环境规制体系的完善，健全环境规制的公共政策，规范环境规制的过程，提升环境规制的能力[20]。其四，促进环境风险规制的正义。环境风险具有主观性、建构性、公共性和社会性特征，受“热点效应”影响会出现环境风险分配的结构失衡，环境风险可能更多地被普通居民和弱势群体承担，导致环境群体性事件爆发。而协商型环境风险规制特别注重公众参与、协商沟通、程序规范、信息透明、良性互动，能够提升环境风险规制的合法性、正当性和正义性。

三、协商型环境风险规制的价值目标

协商型环境风险规制突破形式法律和实质法律的范式约束，是一种基于过程、协商、参与、合作、共识为向导的新范式，注重环境风险规制的“主体词性”和“实践环境”，它具有环境规制结构的开放性、环境规制过程的程序性、环境规制参与的民主性等价值目标[21]。

1.环境规制结构的开放性

协商型环境风险规制强调主体结构的开放性，打破传统环境规制参与主体仅仅是行政机关和被规制对象的法律约束，在环境风险协商规制过程中引入多元参与主体，如环保社会组织、环境专家、律师、公众代表及媒体等，环境风险规制主体结构的开放性，破解了环境风险规制最大的法律难题——不确定性[22]。针对专业性强的环境风险，发挥环境专家的技术优势和专业优势，提升环境风险规制的科学性;针对环境规制执法的民主性困境，引入公众代表和环保社会组织参与，听取环境规制利益第三方的意见和建议，提升环境风险规制的参与性、民主性和价值性，解决环境风险规制的公共性危机和认同性难题。环境风险规制结构开放性强化了社会性权力主体对行政性权力主体和经济性权力主体的监督和制约，公众代表、环保社会组织等社会性主体通过环境风险规制协商来保障环境知情权、参与权、监督权和诉讼权[23]。

2.环境规制过程的程序性

我国环境风险规制处于行政主导型政府的法律制度环境之中，公权力非常强大，相对于企业和公民，环境行政权力处于绝对强势地位。随着环境风险规制转型，环境行政规制机关为提升环境治理绩效，环境行政权容易出现权力扩张的内在诉求和制度惯性，导致行政主体依法行政和行政相对人对行政权力的监督面临结构性困境。命令型环境风险规制经常出现“一刀切”和“运动式执法”，环境规制执法缺乏对被规制对象合法权益的尊重。激励型环境规制的环境财政、环境税收、环境金融等政策工具源自环境规制权力机关，排污权交易机制亦是环境规制主体建构的制度，具有公权力的主导色彩。基于新型环境风险的不确定性、复杂性、专业性、公共性和主观性等特征，对于新型环境风险，不宜单纯采用命令型环境规制和激励型环境规制。协商型环境风险规制以过程为中心，通过对环境规制过程的程序化、法治化和制度化建构，以法定程序来规范环境行政机关在协商过程中的职权和职责，保障企业、公众、环保社会组织的合法权益，更好地实现对环境行政权的规制和制约，促进环境规制协商过程的公平、正义和公正。

3.环境规制参与的民主性

环境风险规制参与的民主性体现三点：其一，环境规制机关与被规制者之间的协商。命令型环境风险规制强调行政高权和纵向压力，突出行政权的先定力、强制力和执行力，通过罚款、扣押、拘留、停产等强制性措施，实现对被规制者的规制。命令型环境风险规制会带来执法成本增加，不利于解决环境风险规制的复杂性，甚至导致消极抵抗和暴力抗法[24]。环境风险规制协商能够推动环境规制机关与被规制企业之间的协商、互动和合作，更容易达成共识，环境规制执法行为容易得到被执法对象的认同和接受，将环境风险规制的不确定性以协议、契约、合同等方式转化为行政主体、行政相对人及第三方的职权职责、权利义务。如环境执法和解制度就能够促进环境规制机关与被规制对象之间的协商、沟通、理解、接受和认同。其二，环境规制机关与利益第三方的民主协商。环境规制具有公共性和公益性，环境风险规制执法不单对违法企业进行处罚和制裁，还涉及受环境违法行为影响的第三方环境权益保护。环境风险规制协商能够促进环境规制机关与利益第三方的协商、沟通与互动，听取公众、环保社会组织的利益诉求，避免环境群体性事件暴发[25]。如美国协商制定规则制度和我国生态环境损害赔偿磋商制度等都具有推动环境规制机关与环境第三方开展民主协商的功能逻辑。其三，促进环境规制机关与被规制者、利益第三方之间的互动与合作。环境风险规制涉及环境规制者、被规制者和利益第三方等多元主体，搭建制度性的环境风险协商法律机制，推动多元主体之间的利益诉求、利益协商、利益沟通，推动彼此的理解、包容和合作，建构多元参与、协商沟通、合作治理和事前预防的协商型环境风险规制模式[26]。

四、影响协商型环境风险规制的制约因素

环境规制的权力结构、权力关系和权力体系是影响协商型环境风险规制绩效的关键因素，具体表现为行政性环境规制权力的配置是否均衡？社会性环境规制权力的法律赋权是否充分？司法性环境规制权力的制度定位是否科学清晰？

1.行政性环境规制权力的配置结构失衡

我国行政性环境规制权力处于矩阵式权力配置结构之中，矩阵式行政权力分布制约环境风险规制协商的制度绩效：其一，行政性环境规制权力扩张导致行政主体与企业、社会组织、公众等相对人或第三方之间协商不足。当下与协商型环境风险规制直接相关的政策法规有《环境保护约谈暂行办法》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》等。但从文件内容和实践趋势看，环境风险规制依然是行政主导式和运动式执法路向，导致环保“一刀切”，缺乏对企业守法能力和守法意愿差异性考量，缺乏与企业、环保社会组织及公众等主体的协商、沟通和合作。其二，行政性环境规制权力的碎片化增加体制内协商的制度性成本[27]。从纵向看，中央环境规制权力的重点和定位与地方环境规制权力的目标和诉求存在结构性矛盾，致使中央环境规制法律、法规和政策难以得到贯彻、执行，地方环境规制权力出现异化和扩张的冲动，在环境保护属地管理和垂直管理双重体制下，中央环境规制权力难以直接作用于地方环境规制权力，出现地方环境保护主义、行政不作为、行政乱作为等[28]。从横向看，新一轮国家机构改革后，生态环境规制职权职能主要集中到生态环境部门，但受环境系统性特征的要求，仍然与水务部门、农业部门、建设部门、规土部门、交通部门在具体环境规制执法中存在权力交叉和职能重叠。

2.社会性环境规制权力的法律赋权不足

日本公害防止协议、德国环境行政契约、美国协商制定规则及环境执法和解制度等都非常重视社会性权力主体的参与、协商、合作和互动。如美国专门制定《协商制定规则法》，系统规定社会性权力主体的知情权、参与权、监督权、协商权、诉讼权，保证公民、法人、其他组织充分参与环境规制协商过程[29]。由于环境风险规制的专业性、复杂性和技术性，参与协商不仅需要公民代表、社区代表，更需要环保社会组织和环保专家的参与，公民代表参与能够有效提升环境规制协商的民主性和公共性，环保专家和环保社会组织参加能够提高环境规制协商的专业性和科学性。但对照我国协商型环境风险规制的法律、法规和规范性文件，对我国社会性环境规制权力主体的知情权、参与权、监督权、协商权和诉讼权保障乏力，缺乏实体性权利和程序性权利的保障。以环保社会组织为例，《中华人民共和国环境影响评价法》没有明确规定将环保社会组织列为征求意见之列，缺乏制度化的参与机制是影响环境第三方治理的核心因素;在环境执法层面，政府转移职能不够，“放管服”不到位，没有将适宜环保社会组织实施的规制权力转移给环保社会组织，导致环境风险规制的机制僵硬[30]。

3.司法性环境规制权力的制度定位模糊

协商型环境风险规制突破传统秩序行政对形式法和实质法的要求和规范，与传统依法行政、法律优化、法律保留等法律原则之间存在张力和矛盾[31]。其一，环境司法权徘徊于制衡与保障双重目标之间。受我国环境司法体制影响，司法权在协商型环境风险规制中不仅扮演裁判人和监督行政权力的角色，还被赋予更多的价值目标，如通过司法权保障行政权实施的制度功能。其二，环境規制协商的司法审查机制缺失。如我国生态环境损害赔偿磋商制度，该制度具有很强的行政性，赔偿权利人（地市级以上政府以及指定的部门或机构）在整个生态环境损害赔偿磋商过程中居于主导地位，行政权贯穿磋商制度的调查取证、提出磋商邀请、磋商程序建构、达成磋商协议等环节。赔偿权利人容易出现扩张和异化，甚至会胁迫、威逼、施压以求达成磋商协议的情况，但我国缺乏对生态环境损害赔偿磋商协议的司法审查机制。而且，允许赔偿权利人将磋商协议申请司法确认，一旦得到法院的司法确认，磋商协议就具有强制执行效力，可以申请人民法院强制执行，我国生态环境损害赔偿磋商制度中司法性权力不是强化司法权对行政权的制衡和监督，而是司法权对行政权的保障。其三，环境规制协商的司法救济机制不健全。实践中环境行政规制主体往往希望通过协商的方式，以契约、协议、合同等形式实现行政规制部门的环境管理权，导致环境风险规制协商的命令性过强、合法性不足、公众参与性低等困境，司法救济机制不健全。

五、协商型环境风险规制机制的本体论和运行论建构

基于对行政性环境规制权力配置失衡、社会性环境规制权力法律赋权不足和司法性环境规制权力制度定位模糊等关键因素的分析，笔者从本体论和运行论的角度，构建协商型环境风险规制的机制体系。

1.协商型环境风险规制机制的本体论建构

（1）程序型规制机制

针对不确定性风险，人类尚未拥有充分信息、技术和能力判断风险危害、因果关系、损害后果、追责机制及预测风险何时暴发等，防控环境风险靠单纯依赖实体性规制是无法回应和化解的，须借鉴风险规制理论和范式、以过程为中心的程序性法律机制，将环境风险规制重心从注重具体规则、权力、责任、权利、義务等实体性规制，转向以参与、过程、协商、互动等为主要内容的程序性规制，建构促进环境风险规制者、被规制者及利益相关者自我反思的制度结构、程序规则和动力机制，推动环境风险规制从末端治理转为全过程预防，将环境法律法规内化为被规制者的价值理念、行动指南和组织章程。协商型环境风险规制重视程序型机制的功能逻辑，强调通过程序性规范来保障环境协商规制的实践绩效。美国环境执法和解制度的特点就是程序型机制的作用发挥，不论是环境执法和解之前的调查、取证程序，还是环境执法和解启动时的信息公开程序和环境执法和解进行过程中的商谈程序，以及环境执法和解结束后的司法确认程序和环境执法和解失败后的司法诉讼程序等，都体现程序型机制在协商型环境风险规制中的地位和作用。

荷兰是欧洲实施自愿性环境协议较好的国家，制定了完善的协商程序和过程机制：一是签订自愿性环境协议前，政府必须评估协议目标的可行性，能源与环境署对工业部门进行节能潜力评估;二是签好的自愿性环境协议要提交经济事务部、能源与环境署和工业协会三方审核确认，共同签署自愿性环境协议;三是自愿性环境协议实施过程中，政府提供政策税收、财政、能源审计等支持，能源与环境署负责制定能效长远规划等，工业协会负责编写提高能效意向书、制定长期协议的全面计划并实施，自愿参加的公司制定节能计划、编写年度检查报告; 四是健全制衡机制，如果公司或部门不能履行协议计划，又缺乏具有法律效力的事由，将无法享受相应的激励政策，并面临环境法律、法规和政策的强制性规制。1992-2000年，荷兰共签44份协议，涉及29个工业部门，能效提高22.3%（每年约为2%），每年减排二氧化碳900万吨。经测算，节能自愿性协议给荷兰工业部门带来的经济效益高达7亿欧元[32]。

（2）信息型规制机制

基于环境风险的主观性、建构性和流动性特点，协商型环境风险规制能促进规制者、被规制者、利益相关者之间的协商沟通，强化环境风险规制社会各系统之间的协调、协同和合作，而信息型规制策略能够促进反身法框架下法律、市场、社会及文化等系统的互动和互补。

信息型规制机制是协商型环境风险规制的基础性机制，环境信息公开和信息沟通是建构我国协商型环境风险规制的制度内容和运行机制。如果环境风险信息不能公开透明，或者环境相关主体之间存在巨大的环境信息不对称，那么协商型环境风险规制就难以有效实施[33]。不论是美国环境契约制度、环境执法和解制度、协商制定规则制度，抑或我国的生态环境损害赔偿磋商制度和环境第三方治理制度都以环境信息公开透明为支撑。如我国的生态环境损害赔偿磋商制度，由于对企业造成环境损害的信息公开透明规定不全面、不系统、不明确，导致与生态环境损害赔偿相关第三方难以参与赔偿磋商和磋商监督。美国环境执法和解制度之所以能取得良好效果，就是因为环境规制部门、企业、相关机构的环境信息公开、透明、充分和及时，环境执法和解实施全过程处于阳光之下，增加公众对企业、规制部门的监督，推动公众、环保社会组织参与。如美国实施的非政府组织标签计划：绿色印章（Green Seal）和科学认证体制（Scientific Certification Systems），以及环保署发起的标签计划——能源之星（Energy Star）等，建构正面环境信息、负面环境信息和中性环境信息的公开、披露、评估机制，通过信息型规制机制，推动环境规制部门、环保社会组织、企业、公众、社区等多元主体参与环境规制协商，激发企业环境风险自我规制的内生动力和外部压力[34]。

（3）商谈型规制机制

商谈型规制机制是协商型环境风险规制的理论内核，是区别于命令型环境风险规制和激励型环境风险规制的最本质特征。该机制定位是促进规制机关与被规制者之间协商沟通，争取双方对协商内容达成共识，促进双方的理解、让步、合作和认同，提高环境规制效果，节约环境规制的制度成本和诉讼成本;该制度还致力于推动环境规制机构与相关公众、环保社会组织、社区等利益第三方之间的协商，促进社会性主体对环境规制的理解、认同、接受和支持，增加环境规制执法的公正性、公平性、参与性、民主性和科学性，推动环境风险规制的“公共理性”和“重叠共识”。

协商型环境风险规制通过完善的程序机制，保障环境规制多元主体之间充分的协商沟通，从制度上破解环境风险规制中面临的复杂性、不确定性、主观性和民主性等法律困境，最大限度地激发环境风险协商规制的潜力和价值。协商型环境风险规制不仅能够强化环境利益相关者的信息沟通，彰显“工具理性”，还具有推动环境规制者、被规制者和利益相关者互动、认同和理解，体现“价值理性”，建构环境风险规制的协商文化。如美国环境执法和解就是一种典型的协商型环境风险规制制度，《超级基金法》（Superfund Act）是美国第一部明确授予行政机关执法和解权的联邦法律，该制度能够促使潜在责任方积极、自愿达成协议，高效履行环境规制责任[35]。一是环境执法和解通过建构规制者与被规制者、利益第三方之间的协商、沟通与合作机制，将环境执法的不确定性转化为环境执法和解协议，明确环境规制者与被规制者之间的权利义务;二是环境执法和解充分尊重被规制者的利益诉求和实际情况，能够提升环境执法的遵从度，降低环境执法的制度性成本;三是激励公众参与环境执法和解，提升环境规制的过程性、民主性和公正性;四是强化法院对环境执法和解协议的“合法性审查”，确保环境执法和解的自愿性、公正性、合理性、合法性。

强化对协商型环境风险规制“中国实践”的总体性反思，追问三个“制度悖论”：为何如此强调命令型协商？为何会遭遇公众参与性不足？为何会面临规制合法性危机？这三个问题直接关系我国协商型环境风险规制的理论解释力和实践执行力，应整合协商民主理论、治理理论、风险社会理论、规制理论的研究方法和分析范式，结合我国党政体制、条块关系、央地分权、社会结构和文化环境进行历史研究、比较研究、案例研究和定量研究，探究协商型环境风险规制“中国实践”的内在逻辑和运行机制。

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Construction of Environmental Risk Negotiation Mechanism

Zhang Feng

Abstract： Based on the comparison between the traditional environmental risk regulation and the negotiated environmental risk regulation， the consultative environmental risk regulation can alleviate the uncertainty in the regulation process， promote the cooperation of the regulatory bodies， improve the efficiency of regulation and promote environmental justice; the consultative environmental risk regulation has the value objectives of openness， procedural， and democracy. In view of the restriction factors that affect the negotiation type environmental risk regulation， such as the imbalance of administrative environmental regulation power allocation structure， the lack of legal empowerment of social environmental regulation power and the fuzzy positioning of judicial environmental regulation power system， based on the dual dimensions of ontology and operation theory， this paper analyzes the regulation of administrative environmental regulation power from the perspective of procedural mechanism， information mechanism， negotiation mechanism and administrative environmental regulation power The mechanism， the participation mechanism of social environmental regulation power and the relief mechanism of judicial environmental regulation power construct the consultative environmental risk regulation mechanism.

Keywords： Environmental Risk Regulation; Negotiation Regulation; Procedural Regulation; Information Regulation; Power Structure.

（責任编辑   王玉）

本文系国家社科基金项目“风险规制视域下我国环保约谈法律制度研究”（19BFX182）的阶段性成果。

收稿日期：2020-3-17

作者简介：张锋  男  （1979-  ）  上海行政学院上海发展研究院研究员