赣州市减税降费政策效果评估研究

谢琼 樊露

摘 要：减税降费是深化供给侧结构性改革的重要举措，对减轻企业负担、优化营商 环境、激发市场主体活力、促进经济增长具有重要作用。本文将对赣州市2016以来减税降费政策执行情况进行政策效果评估研究。研究表明减税降费政策效果总体良好，一定程度上降低了区域宏观税负、减轻了一些企业实际税负，但是在财政可持续、抵扣过程、传导机制、地方事权与支出责任的匹配这些方面有存在的问题，同时本文根据存在的问题，通过联系赣州市整个经济体系，基于我国基本国情，提出一些优化地方财政，系统设计税收政策，完善税收传导机制的建议，推动赣州市经济可持续健康发展。

关键词：赣州市减税降费政策;完善减税体系;经济可持续健康发展

绪论

自 2015 年供给侧结构性改革提出后，我国实施了一系列减税降费政策，主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险费等。特别是 2019 年，先后出台了小微企业普惠性减税、深化增值税改革、下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例等政策，力度空前。然而相关减税降费政策虽已陆续出台，但是在具体落实的过程中还存在不少的问题与阻碍，减负效应大打折扣，不利于进一步推进供给侧结构性改革。因此本文将对赣州减税降费政策的效果进行研究，同时加深对减税降费的认识，并研究运用法制化、市场化等更加行之有效的手段来推进赣州供给侧结构性改革引向深入。

一、赣州市减税降费效应现状分析

本文研究使用赣州市政府的GDP、税收收入数据和企业的财务报表、纳税数据，对本市的宏观税负进行统计分析，评估本市2017 年以来减税降费政策成效。

基于获取的数据，本文构建的宏观税负指标为：

宏观税负 = 税收收入总额 /GDP

宏观税负主要用于地区 GDP 创税能力、宏观税收负担、国民收入分配等方面的估算。本文是用宏观税负水平来衡量减税降费的效果。图1显示了 2017—2019 年赣州市全市宏观税负变化趋势，可以看出赣州市宏观税负小于15%，且 2017—2019 年呈逐年下降趋势，2019年降为11.95%，说明近年来我国减税降费政策在本市落地后具有降负的效果。

但是2019年宏观税负同比下降的0.09%，比2018年的宏观税负同比下降的1.14%低1.05%，同时通过图1也可以直观的看出赣州市近三年的宏观税负的下降是明显递减的。

二、新政减税效应中存在的问题及其成因

通过图1可以看出赣州市的宏观税负是下降呈递减趋势的，这其中一定存在某些问题阻碍了减税降费政策效果的发挥，所以需要通过研究分析找出问题及其原因。

（一）新政减税效应中存在的问题

要想进一步完善赣州的减税降费政策效果，找出存在的问题是首要任务。大规模的减税降费是否会带来某些问题，是否存在外在因素阻碍减税降费效应达到理想状态，减税降费政策实施后企业是否能感受到税负减轻，本文将从这些方面发现问题。

1.减税会增加政府财政压力，影响财政可持续性

在赣州政府财政支出规模不断扩大的同时，减税降费规模也不断扩大、深入，这对财政收入支出结构和政府债务必定会产生不能轻视的影响。进一步来说，赣州要有效实施规模不断扩大的减税降费政策，关键在于如何弥补大幅度减税降费带来的财政收入不足，以确保政府财政的可持续性。在这样的背景下，赣州政府可能会迫于财政压力剑走偏锋，做出一些不当的做法，如：变相增加企业负担，在实行减税降费政策的同时，过度稽查或巧设名目乱收费等。

2.现行分税制下央地政府事权与支出责任错配

1994年始行的分税制初步理清了中央与地方的财政关系，依据税种把税收划分为了中央税收和地方税收，中央政府的宏观配置能力得到了一定程度的加强，奠定了从那时后央地两者的关系形势。但是，伴随着全面改革的持续深入，这一制度逐渐显现出它的弊病，形成了当前进一步增强减税效应的重要阻碍。

3.部分减税政策的传导机制不佳

2019年4月制造业等行业增值税税率从16%大幅地减少到13%，交通运输业等服务类行业增值税税率从10%减少到9%，如此大幅度的减税带来了赣州内上下游企业之间的减税博弈，虽然大部分制造业企业增值税税负担明显减轻，但也存在部分弱势企业受到上下游企业的挤压，利润下滑。

以生产型工业的某企业为例，制造业企业增值税税率在由16%降为13%后，由于该企业下游客户均比较强势，几乎都会要求该企业按照增值税税率下降的3%价值，将产品价格降低销售给他们，同时上游供应商态度也比较强硬，没有因为增值稅税率下降3%而下降相应3%的材料价格。总的来说，一方面下游客户要求售价下降3%，另一方面上游供应商给出的价格却没有下降，使得企业处于售价下降但是成本不变的境地，最终导致企业的实际利润率下降。

4.新减税政策密集出台但企业获得感不强

在我国不断出台减税优惠政策，并加大落实力度的同时，赣州当地仍有部分企业表示获得感不强，甚至税负增加。比如某小微企业在进行经济活动的时候，一旦买方想取得增值税专用发票，增加可抵扣的进项税额时，该企业就需要让税务机关代开增值税专用发票，那时就要先缴纳税款，因为相关税务政策规定“税务机关先征税款，再开增值税专用发票”。但是按照现行的增值税优惠政策，小规模纳税人月销售额不超过10万元的可免征增值税，可如果该小微企业想要享受免税就只能开具普通发票。显然这两项政策存在着冲突，一旦小微企业为满足购货方要求代开专票，就无法享受这一优惠政策，从而使得小微企业增值税缴纳负担加重。

上述同样的情况也存在于技术开发和技术转让等“四技”的经营活动中，根据原营业税规定，“四技”所得免缴营业税，营改增后，享受免征增值税。但是，享受免税与开具专票不能同时存在，在买方要求开具增值税专用发票的情况下，就不能享受免税优惠。一项好的税收优惠政策在实践却没有发挥应有的作用，这使得企业获得感不强，让主营这类业务的企业，与其他能够享受该优惠政策的企业相比处于相对弱势地位，“放弃免税后 36 个月不能再申请”的规定，又导致即便买方不要求开具增值税专用发票，卖方在 36 个月内也无法获得减免。

（二）新政减税效应中存在问题的成因

前面已经找到了赣州在减税降费过程中的问题，这些问题有牵系赣州政府财政的，有反映在税制和传导机制上的，有来自政策之间的矛盾的。接下来就需要剖析这些问题的根源，探究其中缘由，并在这过程中加深对税收整体的了解。

1.地方政府财政收入受减税新政影响明显

减税对于赣州当地政府来说，如果经济不利好，那么大幅度的减税就会使得地方财政收入减少明显，造成巨大财政压力。尤其是最近几年，随着增值税税率降低、增值税留抵退税等减税新政逐步落实和相应减税配套措施的实施，税收大幅缩减，地方财政收入的压力会转移到非税收。但是，非税收入的来源存在诸多一次性因素，不可持续，且增长的潜力较小。同时营改增后，增值税由中央地方共享税改为中央税收，地方主体税种减少，这导致赣州当地财政收入又减少了不少。在民生等刚性支出不减的背景下，赣州减税力度的不断加大，特别是2019年更大规模减税降费政策的实施，使得赣州当地财政收支矛盾更加凸显，财政收不抵支，影响赣州政府运转和赣州市社会稳定。

2. 政府税收财政事权上移，支出责任下放，间接税具有累退性

在分税制拉开序幕后，我国政府的财政事权和支出责任有了新的分配，事权逐步上移，支出责任逐步下放。特别是在营改增后，税收支配管理权上移，地方掌管征收的税大多都是小税种，税收规模大幅度减小，地方财政压力加大。此时，赣州政府的大部分财政支出只能依靠中央财政的转移支付，但是在目前规定的转移支付组成中，转移的专项资金和税收返还占比较大，剩下的一般转移支付比重小，非常不利于弥补赣州政府财政缺口。面对这难以补上的财政缺口，赣州政府迫于压力只好加强税收的收入筹措功能，以此来增加财政收入，导致本市的宏观税负是上涨的。此外，在当前的税制下，直接税比间接税占比低，同时间接税自身具有累退性，纳税人收入越少，消费性开支占纳税人收入的比重越大，税负就相对越重，因此赣州收入越低的企业税负越重，导致事实上的税负不公。

3.传导机制中税收转嫁不充分

一些减税降费政策尽管明确规定是能够减税的，但是受到传导机制的影响，赣州各企业获得的减税结果是不同的。增值税税率降低表现为货物或劳务的售价中所含的税负降低，在市场机制的作用下，这最终会形成货物或劳务价格下降的结果。然而，增值税属于流转税会贯穿在整个产业链条 ，如果减税后的增值税流转不充分，上游企业态度强硬，不愿降价，中游企业为了让本企更有竞争力，会将商品或劳务按照新税率流转后相应下降的价格卖给下游企业。如果是这样，就会形成同一产业链上的企业之间利益分配不公平的情况，也正是因为这税收转移不充分，导致减税效应在部分中游企业上没有得到很好体现。

4. 政府税收财政事权上移，支出责任下放，间接税具有累退性

在分税制拉开序幕后，我国政府的财政事权和支出责任有了新的分配，事权逐步上移，支出责任逐步下放。特别是在营改增后，税收支配管理权上移，地方掌管征收的税大多都是小税种，税收规模大幅度减小，地方财政压力加大。因此，赣州政府的大部分财政支出只能依靠中央财政的转移支付，但是在目前规定的转移支付组成中，转移的专项资金和税收返还占比较大，剩下的一般转移支付比重小，非常不利于弥补赣州政府财政缺口。面对这难以补上的财政缺口，赣州地方政府迫于压力只好加强税收的收入筹措功能，以此来增加财政收入，导致我国的宏观税负是上涨的。

三、完善企业增值税新政减税效应的对策研究

任何新政策在实施的过程中都会或多或少存在些问题，这些问题的存在就是为了让我们在找到原因后，通过采取相应措施，完善政策，让政策实实在在的落地。因此，采取有效的对策是非常关键的一步。

（一）地方财政把日子过“紧”，保障财政的可持续性

由于减税降费政策的实施，给赣州政府财政带来了较大的压力，且受减税影响较大，因此赣州政府需要合理规划财政收支，做好“开源节流”，把日子过“紧”。一方面，要努力挖掘地方国有资产等非税收入的潜力，同时要通过落地减税降费政策促进企业的优质高效发展，提升企业涵养，吸引更多外来企业到地方发展，合理扩大税收来源。为此，要加强减税优惠政策执行与完成税收预算任务、严谨税收征管之间的协调配合，不能因强调落实减税降费政策而影响税收的严格征管，也不能因强调完成税收预算任务而影响减税降费政策落实。另一方面，在切实保障“三保”等民生项目支出的前提下，严格把控财政支出，减少不必要的花费。从长期奋斗目标看，要在当前央地财政事权和支出责任划分改革的基础上，加快理顺中央与地方的财政分配关系，完善地方税制，从而稳定地方政府的财政可持续性。

（二）完善分税制体制，构建事权与支出责任相匹配的央地关系

第一，合理分配中央与地方的事权和支出责任，依照事权与支出责任相匹配的原则，形成合理的财政支出分担机制。把基本公共服务的决策权、监督权和支出责任的重心上移到省级政府和中央政府，让中央和省级政府发挥决策者和支出责任人的作用;利用地方政府对公共服务信息掌握的优势，将执行和管理责任下放到省及省以下的政府。

第二，按照事权与责任的划分情况，尽最大可能程度地明确划分各级政府的支出责任，并加以细化，尽量减少各级政府之间职责的交叉和重叠。

第三，通过加强财政管理、用好结转结余资金、加大转移支付力度来解决大规模减税降费导致部分地区财力紧缩的问题;不断完善转移支付制度，升级转移支付结构，适当降低专项转移支付比例，提高一般转移支付比例，弥补地方政府财政缺口，增强地方政府统筹安排资金的能力，促进中央与地方政府财政和谐。

（三）完善增值税减税政策传导机制

增值稅属于流转税，税收政策的作用在很大程度上取决于供求、价格、市场环境等市场机制的传导。因此，在实施增值税减税降费政策过程中，赣州要加强实施机制的优化，理清产业链价格传导机制，考虑由税务部门会和市场监管等有关部门，引导企业定价，防止企业借税改之机变相涨价，避免某些企业随意妄用自己的市场垄断地位过度牟取减税带来的收益，让减税收益由生产企业、经销企业和消费者共同分享。构建税务部门和市场监督等部门间的信息共享系统，让信息流通，增强弱势的中游企业的成本议价能力。促进社会公平。

（四）系统设计税收政策，加强优惠政策宣传

协调不同税收政策之间的关系，提高政策一致性，避免政策矛盾。

首先，进一步完善增值税进项税抵扣环节，扩大进项税额抵扣范围，将抵扣方式去繁化简，降低企业办税成本。建议在充分考虑财政承受能力的前提下，逐步将贷款服务纳入抵扣范围，帮助企业增加贷款的信心。然后，为了让减税优惠政策实实在在落地，应该允许买方在未取得进项稅抵扣专用发票的情况下，能抵扣卖方免征的增值税。其次，要考虑到服务类行业人力成本占企业经营成本比重大的特点，适当增设针对人力成本的减免税项目，帮助这类企业同样能尝到减税的“甜头”。

最后，为确保纳税人对优惠政策应享尽享，赣州需要加强对已有政策的宣传，要求宣传范围覆盖广，兼顾线上线下的宣传及时且有效。对企业加强调研和走访，了解企业在纳税时遇到的问题，并积极指导解决问题，逐渐完善减税降费政策的应用。此外还要提高纳税便利度，简化纳税申报流程和纳税填报表，减轻企业办税负担，引导企业积极面对纳税。

四、结  论

总而言之，我国经济发展进入新常态，减税降费政策对于市场经济有着不可忽视的影响。通过对赣州减税降费政策的实施现状分析，发现减税虽然取得了一定的效应，但是并没有达到预期，在实际应用中存在着不少的问题，影响了减税对推动经济稳定健康发展的美好愿景。这些问题主要表现在税收体系还不够完善，中央和地方政府之间事权和支出责任的不匹配等。基于此，赣州有关部门应强化认识，对减税降费政策的实施情况全面分析和研究，借助政府职能、财政体制、法律法规、供给模式、等多方面的配合，系统设计各项税收政策， 提高政策的一致性。强化财政管理，高效使用财政资金，推动减税新政持续深入，保证减税会给赣州乃至我国经济带来预期的效果，为我国稳定经济献出一份力。

参考文献：

[1] 陈林峰.我国现行激励企业技术创新税收政策评析[J].税务研究，2017（3）.

[2] 陈苏珍.减税降费改革成效研究[J].纳税，2018（05）.

[3] 何代欣.实施更大规模减税降费面临的挑战及对策 [J].税务研究，2019（02）.

作者简介：

谢琼 女 汉族 江西赣州 1987.11.19 硕士 讲师  研究方向：税法