基于扎根理论的征地管理体系构建

2020-12-14刘琦韩思雨

中国房地产·学术版 2020年11期

刘琦韩思雨

摘要：运用扎根理论研究方法，选取25份征地管理政策文本编码，进行概念化、范畴化。经过分析，提取69个概念，归纳15个范畴，提炼征地认知、征地组织、征地制度、征地过程、征地存储和征地纪律等6个体系主范畴，最终确定征地管理体系为核心范畴，并由此构建一核六翼的征地管理体系概念模型。在此基础上，结合征地实践，提出将征地认知向征地行为转化、进一步细化和明确各层级各部门征地职责、加快制度建设步伐、实行征地首问负责制、加强互联网+征地管理建设、做好监督检查记载等对策建议。

关键词：征地管理;体系构建;扎根理论;编码

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020） 11- 0039-46

收稿日期：2020-10-08

长期以来，征地为经济发展和城市建设提供了坚实土地载体。科学管理征地，坚决维护被征地农民利益和社会稳定，是审视地方政府治理能力的重要窗口，是防范和化解社会领域重大风险的内在要求，亟待从整体视角考察征地管理活动。本文基于扎根理论研究思路，通过挖掘不同地区征地管理改策文本，最终构建征地管理体系概念模型，以期为进一步提高征地管理效能、促进征地成片开发建设提供重要参考。

1文献综述

文献梳理发现，学者们对征地管理的诸多内容展开了广泛而深入地研究，尤其对征地制度改革、征地补偿安置、被征地农民社会保障的关注较多。

关于征地补偿的研究，聚焦在补偿原则、补偿模式、补偿标准、补偿机制和补偿费分配等方面。例如，许巾缘和崔雪炜（2019）认为设置补偿内容的前提是征收补偿制度的功能定位，要根据被征收权力所承载的功能属性确定具体的补偿方式。张宇（2020）认为要尽早建立法权意义上的农民集体土地财产权，制度化土地财产权与土地征收权的内在矛盾，确立现代土地征收制度所要求的公正补偿原则。柴国俊（2019）提出新时代的中国征地补偿模式，认为若要实现家庭生计可持续和城乡融合目的，就要摒弃土地财政，对被征地居民多样补償。丁国民和刘桂昌（2020）提出构建“法律效果和社会效果有机统一”的农村征地补偿费用分配纠纷解决机制，以维护农民土地权益。

关于征地安置的研究，主要集中在安置模式、安置满意度和安置路径优化等方面。例如，刘超等（2016）分析了在新疆少数民族地区，如何规避降低由征地安置带来的社会矛盾。徐济益和马晨（2018）从外部性、实践逻辑、利益分化等3个维度对被征地农民安置模式展开机理分析，提出被征地农民安置的政策径路。

关于被征地农民保障的研究，聚焦在被征地农民社会保障供给优化、多元保障路径等方面。例如，陆林和罗婷婷（2017）认为要以集体土地所有权行使主体确立为灵魂，以使用权人市、征用征收公平补偿、增值公平分配、经营性合法收入保障、社会保障为现实路径，完善被征地农民多元保障路径。江维国（2019）等提出有必要通过构建“一主多元”参与模式、完善需求表达机制等途径，强化供给侧改革，破除结构性障碍，促进被征地农民社会保障供给优化。

以上研究，大多是剖析征地管理的某一项具体内容，较少关注征地管理内容的整体关联性。本文试图构建征地管理体系，系统地考察征地管理活动。

2资料与方法

2.1资料来源

本研究采用的征地管理政策文本来源于“北大法宝”数据库。分别以“征地管理”和“土地征收管理”为标题词进行检索，选取地方法规模块的政策文本，对其进行清理后，得到有效政策文本25份，作为本文研究样本，见表l。以上征地管理政策文本，在地域}二，覆盖东部、中部、西部三个地区;在层级上，包括省级和市级两个层面，具有一定的代表性。政策文本是政策思想的物化载体，能够有效揭示政府行为逻辑（黄萃等，2015）。

2.2研究方法

扎根理论最早由美国的两位学者格拉斯和斯特劳斯提出。它是一种通过自下而上建构实质理论的研究方法（刘丽杭和岳鑫，2019）。其基本逻辑是：研究者一般不带有任何理论和假设，通过对原始资料的内容不断比较，进行概念化、抽象化的思考和分析，从中归纳提炼出概念和范畴，并在此基础上构建理论（贾旭东，2010）。目前，尚未见到扎根理论在征地管理研究中的应用，本文进行方法尝试和应用创新。

3研究过程

本研究遵循开放式编码、主轴编码、选择性编码的基本研究路径，对征地管理政策文本内容实现打散与重组、归纳与提炼的编码过程。

3.1开放式编码

开放式编码是将收集到的政策文本资料打散，然后分化成具有意义的词语、句子、或段落，通过比较，重新组合，提炼成新的概念，再将这些新的概念进一步范畴化。本研究随机选取20份政策文本导入Nviv011.4软件，进行开放式编码。经过对原始政策文本资料的对比和重新组合，共提取出69个概念，见表2，如充分公开征地信息、签订征地补偿协议、提供被征地农民就业培训、规范征地费用支付渠道等，归纳出15个范畴，见表3，如思想认识、统筹协渊、政策宣传、责任追究等。

3.2主轴编码

主轴编码的主要目的是考察范畴与概念之间、以及范畴之间的相关关系，然后发展出主范畴，并对这些主范畴进行深度分析。通常，范畴之间存在因果、功能、并列、情境等关系。基于各个范畴之间的关联性，提取出更高层次的主范畴。经过反复思考和分析，本研究提炼出6个主范畴，分别是征地认知体系、征地组织体系、征地制度体系、征地过程体系、征地存储体系、征地纪律体系，见表4。

3.3选择性编码

选择性编码的主要目的是从已建立的概念范畴中，经过系统分析，选择一个抽象性强、关联度高的核心范畴，是一个分析更为集中的过程。基于开放式编码和主轴编码阶段的结果，最终确定本研究的核心范畴为征地管理体系。这一核心范畴在所有范畴中，处于核心地位和统领地位，属于最高层次的范畴，所有其他范畴都囊括其中。

3.4模型建立与阐释

基于扎根理论研究结果，构建以征地管理体系为核心范畴，以征地认知体系、征地组织体系、征地制度体系、征地过程体系、征地存储体系、征地纪律体系为主范畴的一核六翼征地管理体系概念模型，见图1。具体阐释如下：

（1）建立征地认知体系，引导征地各项活动。在思想认识上，牢牢树立维护被征地农民利益的思想。土地征收不能为了满足公共利益的需要而损害被征地农民利益，这也不符合土地征收的初衷，必须对被征地农民的利益给予坚决维护。同时，充分认识土地征收关乎经济和社会发展大局。土地征收促进了土地城镇化发展，推动了农业转移人口市民化进程，为城市经济建设提供了重要的土地和劳动力资源，有利于加强城乡融合发展，缩小城乡差距。稳定的社会环境是经济和社会发展的压舱石。征地冲突群体性事件的危害是不言而喻的，实现平安征地是人们共同的诉求，必须深刻认识征地管理的重要性。在管理原则上，始终坚持征地管理原则，依据原则加强征地管理，一是明确市、区两级政府对管辖区征地的统一领导和管理;二是依照法律规定的程序实施土地征收;三是依法给予农村集体经济组织和被征地农民补偿;四是对被征地农民住房、就业、养老等给予妥善安置。

（2）建立征地组织体系，保障征地执行高效。在职责分工方面，市政府、区政府、国土资源主管部门、其他部门，明确职责所在，防止推诿扯皮，根据职责规定和任务安排，履行土地征收的相应职责。只有权责明确，才能保证土地征收有序开展，降低征地冲突群体性事件的发生风险，维护社会稳定和国家安全。在统筹协调方面，强化组织领导，协调跨区跨层级跨部门工作，协调各利益主体关系。土地征收是一项系统性、复杂性、艰巨性的T程，强化组织领导，全面统筹征地工作，有利于提高各部门的凝聚力和向心力，做好各项征地任务。涉及跨区、跨层级、跨部门的征地任务，做好不同地区之间、不同层级之间、不同部门之间的协调工作，积极解决矛盾与争议。不仅如此，协调好地方政府、建设项目用地单位、农村集体经济组织、被征地农民等利益主体之间的关系，尤其是地方政府充分发挥征地主体的主导作用，充分尊重和保障各方的利益，做好協调工作。

（3）建立征地制度体系，确保征地有章可循。具体包括以下征地配套制度：一是建立征地联动机制，制定征地相关部门联动规则和联动策略，保障部门联合行动;二是建立征地奖惩机制，包括对征地利益主体的奖惩和对征地实施的奖惩，调动地方政府工作积极性，调动农村集体经济组织和被征地农民配合征地实施的积极性，推动征地项目保质按期完成;三是建立征地补偿标准定期调整机制，根据社会经济发展趋势，结合物价变动情况，实行每三年调整一次征地补偿标准，确保被征地农民原有生活水平不降低;四是建立被征地农民就业保障制度，向被征地农民提供就业指导，做好被征地农民就业技能培训工作;提供财税优惠政策，鼓励用人单位吸纳被征地农民就业，向愿意自主创业的被征地农民提供财政和金融优惠支持;五是建立被征地农民社会保障制度，解决被征地农民基本医疗和养老问题，将被征地农民与城镇居民的基本医疗挂钩，设置专门资金账户作为被征地农民养老金;六是建立征地补偿金预存制度，防止出现征地补偿金无法到位的情况;七是建立协议审核制度，主管部门要认真审核征地协议文件内容和签订程序的合法性、合规性、合理性;八是建立财务公开制度，对土地征收的所有收支明细情况以网站公布、公告栏张贴等多种形式向全社会公开;九是建立征地补偿费专项审计制度，专门对征地补偿费进行审核和稽查;十是建立征地补偿款使用和监管制度，严格规范征地补偿款的使用，加强对征地补偿款使用的监管，防止截留、克扣、侵占、挪用征地补偿款的行为发生;十一是建立会审制度，规范会审的流程和模式，对涉及多个部门的征地事项，组织部门会审，强化部门协同办理;十二是建立征地实施督查制度，加强征地实施督查，及时查处违法违规征地行为，严格规范征地程序，确保征地补偿安置落实到位;十三是建立批后核查常态工作制度，将征地批后核查常态化，加强对征地项目批后管理，及时发现并解决问题，维护农村集体经济组织和被征地农民利益。

（4）建立征地过程体系，保证征地平安实施。在政策宣传方面，积极引入律师第三方专业力量，向农村集体经济组织和被征地农民提供专业的法律支持;加大政策指导和落实力度，精准解读征地政策，积极宣传征地政策，确保集体经济组织和被征地农民充分领会征地政策;积极听取被征地农民的意见，充分尊重被征地农民意愿，适时调整征地T作方案。在排查调解方面，及时排查被征地农民的不满情绪、纠纷、冲突，掌握被征地农民不同意见;加强群众心理疏导，化解矛盾纠纷;事先制定应急预案，防止矛盾冲突进一步扩大化。在规范程序方面，做好批前告知、确认、听证工作，尊重被征地农民知情权和参与权;站在客观公正的立场，做好征地报批前的社会稳定风险评估工作;充分公开征地信息，尊重公民知情权，接受全社会监督。在补偿安置方面，共同签订征地补偿协议，明确征地补偿具体内容;做好征地补偿安置费收支、审核、拨付、分配工作;根据实际情况，采取适宜的方式安置被征地农民，多渠道解决被征地农民就业培训、社会保障和基本养老保险问题，妥善解决征地补偿安置遗留问题。

（5）建立征地存储体系，方便征地信息掌握。在搭建平台方面，建立安置人口动态监管平台，掌握安置人口动态信息;建立征地资料电子信息档案网络平台，对征地资料实行电子化公开管理;建立土地市场动态监测与监管系统，掌握土地供需动态情况;建立征地补偿安置标准查询系统，方便人们了解官方权威的征地补偿标准;建立违法建设网格化监管系统，以社区网格的形式对违法建设实行监管，提高监管效率。在资金管理方面，规范征地费用支付渠道，确保征地费用足额支付到位;建立专项资金账户，对征地资金实行单独管理;封闭管理预存资金费用，实现专款专用;出具征地项目资金审计报告，加强对征地项目资金的收支监督。在资料保存方面，将征地补偿安置方案和征地补偿协议等资料报送备案;整个征地项目结束后，将该项目所有数据和文件资料进行纸质化和电子化的归档管理。

（6）建立征地纪律体系，促进征地合法合规。在监督检查方面，加强征地费用和备案监管、征地执法监督和巡查、征地清理检查，及时清理检查征地项目，检查征地程序不完善，征地补偿安置不到位等情况。在责任追究方面，依据相关法律法规，对违法违规的行为和人员进行查处和问责。严肃查处违法违规征地行为，严肃处理截留、克扣、侵占、挪用征地补偿安置费行为，依法处罚滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的人员，对情节特别严重的，依法追究刑事责任。

3.5饱和度检验

理论饱和度检验是指不能再从新收集的资料中发现新的理论见解和新的检验范畴。本研究采取相同的程序对余下5份文件进行逐级编码，最终形成主范畴。编码结束后，未得到新的概念和范畴。这表明，本研究的概念、范畴编码在理论上达到饱和，具有一定的信度。

4结论与对策建议

4.1结论

加强征地管理，是推进平安征地的必然选择，是落实国家安全战略的重要举措。本研究运用扎根理论，分析25份征地管理工作政策文本内容，提取出69个概念，归纳出15个范畴，根据范畴和概念之间、范畴与范畴之间的关系，提炼出6个主范畴，基于这些概念、范畴、主范畴，确定征地管理体系为核心范畴，并由此构建出一核六翼的征地管理体系概念模型。该模型是以征地管理体系为核心，以征地认知体系、征地组织体系、征地制度体系、征地过程体系、征地存储体系、征地纪律体系为六翼构成。

本文的研究贡献主要体现在3个方面：一是全方位透视征地管理活动，为进一步加强征地管理提供了基本思路。二是拓展了扎根理论的应用领域，将扎根理论用于研究征地管理。三是构建了征地管理体系概念模型，从理论层面对社会治理做了有益探索。

4.2对策建议

征地管理是地方政府依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律、法规、规定，对本行政管辖区内征地活动进行管理。长期以来，征地管理在维护征地秩序、保障农村集体经济组织和被征地农民利益等方面功不可没。但是仍然存在一些困境。根据本文研究结论，结合中国长期征地管理实践，提出进一步完善征地管理的政策建议。

（l）将征地认知落实到具体的征地行为。由于地方官员晋升机制和工作考核机制等因素影响，地方政府在实践中容易出现偏离正确征地认知方向的情况，损害被征地农民的利益，后果严重的，还会爆发征地冲突群体性事件，对社会稳定造成威胁。因此，实现征地认知和征地行为的有机统一至关重要。具体地，可以定期加强对征地相关机构的教育培训，提升地方征地机构的思想水平和行政素养。此外，可以将征地管理纳入地方政府政绩考核内容，增大制度认知压力，强调征地管理工作的突出重要性。从认知塑造和认知压力两个方面着手，实现征地知行统一和转化。

（2）进一步细化和明确各层级各部门的征地职责，并在市、区政府的统一领导下，做好协调和配合工作。由于土地征收涉及的部门和任务较为分散，若没有明确的职责分工和有效协调，则容易出现推诿扯皮和搭便车现象。从现有征地管理工作指导意见看，部分地区的征地相关部门在职责分工方面不尽完善。因此，可以重新细化征地任务，严格划定各层级各部门征地职责。对于需要多部门共同完成的征地任务，地方政府要安排专门人员统一指挥和协调。对于跨区的征地项目，可以由共同的上一层级政府统一协调。地方政府要处理好与其他利益主体的关系，以及协调其他利益主体之间的关系。具体地，可以成立由地方政府和其他利益主体核心人员组成的专门班子，对有争议的内容集体讨论。

（3）加快制度建设步伐，督促制度落地。目前，有些制度、机制只停留在设想层面，并未真正形成文件，因而在实践中也难以推行。相关部门不能空喊口号，务必要引起足够重视，尽快制定并落实这些制度、机制，为土地征收提供切实可行的制度保障。不仅如此，要随着社会经济的发展变化，及时更新完善现有制度、机制，做到与时俱进。

（4）加强冲突防范和应急处置管理。一方面，要加大政策宣传力度，积极排查化解矛盾纠纷。鼓励成立征地工作领导小组，实行征地首问负责制。可以制作征地政策宣传手册，将征地补偿标准、征地安置方式、征地项目免费法律咨询途径、征地工作领导小组联系方式等信息印在宣传手册中，发放给每一个被征地农民家庭。委托专门律师机构，定期在被征地农村集体经济组织举行答疑会，解读征地政策，解答被征地农民疑问。通过实地走访或电话走访等方式，及时排查化解被征地农民征地矛盾。另一方面，要抽调专门人员在征地调查、确认、听证、协议签订的现场负责，确保各方安全。征地现场负责人员要对冲突苗头反应迅速，熟悉应急预案的工作流程，能够共同配合完成维护征地现场秩序的任务。

（5）充分利用互联网+征地管理，提高征地管理效率。从当前现状看，征地网络平台的建立不够完善，征地资金管理的透明度有待提高，征地资料的电子化归档建设相对薄弱。因此，务必要加快互联网+征地管理建设步伐，提高土地征收的公开度和透明度，保证公民的知情权。

（6）加大监督检查和违法违规处置力度。相关部门务必认真履行监督检查职责，建议做好监督检查记录，注明时间、范围、监督检查人员、监督检查结果等基本信息，并做好图片、影像留存。同时，要尽快受理被征地农民投诉、举报，落实对违法违规行为和人员的惩处。

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