财政事权和支出责任背景下的国家公园资金保障机制建构

2019年11月，《以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设实施方案》（青政〔2019〕66号）确定“到2020年设立三江源、祁连山国家公园，规划青海湖、昆仑山国家公园”。随着各国家公园的相继设立和规划，资金保障问题日益成为自然地保护的核心问题。资金保障涉及国家公园建设、运营、维护各方的切身利益，是国家公园建设的龙头。抓住了龙头，就可以深刻理解国家公园体制改革的艰难，并积极探索解决方案。

国家公园资金来源结构和运用方向现状

资金保障机制是指国家公园资金的来源结构（“钱从哪来”）和运用方向（“钱用到哪”），一定的财政事权和支出责任模式形成了相应的资金保障机制。党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”以来，经各地探索，我国国家公园财政事权和支出责任逐步形成了5种模式，即中央垂管（Ⅰ），中央直管、委托省级政府代管（Ⅱ），中央直管、委托多省实行跨行政区代管（Ⅲ），省级政府垂管（Ⅳ），省级政府直管、委托市县政府代管（Ⅴ）。根据事权和责任划分，青海省的三江源、青海湖、昆仑山三大公园为Ⅱ类，祁连山公园则为Ⅲ类。4家国家公园的财政事权和支出责任模式有以下共性：中央事权，省政府代行管理权;纳入省级预算，缺口由中央转移支付弥补。这种共性决定了其建设、运营和维护资金将主要通过财政渠道筹资，依赖于各级财政资金。下面以三江源国家公园为例，分析资金的来源结构和运用方向。

（一）资金来源结构

资金来源结构是由现行资金保障机制决定的，在我国，国家公园规划与建设过程中用到的资金源于财政拨款、门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入，主要包括：（1）中央财政对生态功能区建设划拨的经费、专项经费，其中包括中央财政林业补助资金、保护天然林补助、农业资源及生态保护补助资金、江河湖库水综合整治资金等和本级财政的预算拨款;（2）依据特定企业经营收入总额或者是分项收入额按比例分成或固定数额提取的收入;（3）由地方代行自然资源所有权管理职能的政府相关部门收取的收入;（4）用于国家公园生态修复恢复等方面的有形与无形财产，包括知识产权、证券、实物等。

从资金投入数额看，2016-2019年，青海省级财政分别向三江源国家公园投入19624万元、51207万元、103895万元、122649万元;除2016年试点启动时中央财政未安排转移支付外，中央财政各年份的投入額分别为64535万元、72947万元、95034万元。从数额看，无论是省级财政还是中央财政均逐年增加，且增长率在两位数以上。从资金来源结构看，四年间，财政拨款、门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入平均占比分别为95.38%、1.03%、2.46%、1.13%。以上数据表明：体制试点期间，财政已承担起绝大部分由国家级自然保护地保护支出责任，但门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入占比过低，国家公园建设、运营和维护资金过度依赖财政的特征明显。

（二）资金运用方向

从资金运用方向看，中央转移支付用于国家级项目的支出，包括林木种质资源保护、三江源生态区建设与保护项目资金等;省级财政拨款用于人员工资、建设管理费（包括资源本底调查、生态监测、环境治理、巡护巡查、野生动植物野外调查、基础设施建设等）和补偿费。

省级财政拨款有明确的运用范围界限，具体的管理对象（人、事、物等），清晰的标准要求，三江源国家公园管理局作为资金运用的实际管理者，属地管理要求明确;中央转移支付源于国务院所属自然资源部、生态环境部、林草局、农业农村部和气象局等部委的专项资金，它们分别有不同的支出性质、用途、制度和申报规范、监管规定，必须严格遵守不能随意变更，“条条管理”色彩浓厚。自体制试点以来，三江源国家公园管理局整合各保护管理机构之后，就是在这样一个以属地管理和“条条管理”为特征的国家公园资金保障机制下筹资和用资的。

国家公园资金保障机制存在的问题

上述资金来源和运用方向具有很强的属地管理、“条条管理”属性，现行的资金保障机制在保障能力、资金效率方面存在着明显的问题，与构建“统一、规范、高效”的国家公园资金保障机制存在一定差距。

（一）财政事权和支出责任划分缺乏总体协调，加之二者不相适应造成资金保障能力不足

一是财政事权和支出责任划分缺乏总体协调。目前，由于缺乏顶层设计，国家层面尚无具体部门负责协调处理在自然保护地领域中中央管理机构与地方政府的职责划分，以及建立自然保护地管理标准和资金机制等项工作，导致三江源保护区出现的交叉管理、事权划分不清晰、多头管理等体制机制问题，未得到实质性解决。国务院在国发〔2016〕49号文件中，对中央与地方财政事权改革、支出责任划定等提出了指导意见，明确表示2019-2020年期间，要围绕中央与地方支出责任划定、财政事权改革等创建完善的框架。迄今为止，此项工作推进缓慢，已影响到三江源国家公园体制机制改革的顺利推进。

二是财政事权和支出责任不相适应造成资金保证能力不足。三江源国家公园属于中央财政事权，理应由中央政府承担并运用财政资金提供重点生态功能区保护和基本公共服务的任务和职责。《国家重点生态功能保护区规划纲要》（环发〔2017〕165号）对国家重点生态功能区域的保护进行了规划与部署，中央财政需要承担三项主要责任，即对生态环境进行监督、对产业发展进行引导、对生态功能进行修复，但近年来中央财政转移支付仅部分承担了三江源保护区保护和恢复生态功能的任务，占比过低。在《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）中，国务院提出中央财政将支持公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目，但近年来中央财政转移支付未涉及三江源保护区的上述八个领域。因此，中央财政未承担的支出责任就必须由青海省级财政承担，使得本已紧张的省级财政更加捉襟见肘，资金保障能力愈显不足。

（二）现有生态保护区保护建设资金的“条条管理”模式，不利于整体保护和实现保护管理目标

一是保护建设资金使用和管理上的“条条管理”的模式不利于生态系统的整体保护。我国的自然保护地体系是由行业主管部门依据相关行政法规或部门规章设立的。对于各类国家级保护地，中央部委在审批之初，即已设置了各类专项转移资金，由中央部委划拨到省，再由各省级财政向对口厅局实施二次分配，最后由对口厅局三次分配至保护地所在县（区），用于国家级保护地管理机构的各项开支。同样省级保护地也由省级行业主管部门设置了专项转移资金，分配到保护地所在的县（区），用于省级保护地开支。可见与现行保护地体系条条设置条条管理相适应，保护资金的使用和管理上形成了明显的“条条划拨”的格局。三江源保护区拥有多个完整的生态系统，涉及水、土、草、树、畜等的系统保护，而“条条管理”难以提高综合、统筹和整体保护的效率。

二是制度交叉重叠，阻碍了保护管理目标的顺利实现。2016年，原国家林业局在《林业发展“十三五”规划》（林规发〔2016〕22号）中做出了统一部署，明确表示在五年之内要重点实施天然林保护工程，新一轮退耕还林（退耕还草）工程，湿地保护与恢复工程，濒危野生动植物抢救保护及自然保护区建设工程，防沙治沙工程等9项重大工程。同一时期，原国土资源部制定的《国土资源“十三五”规划纲要》（国土资发〔2016〕38号）则对“十三五”期间国土资源开发与保护工作进行了统筹规划，明确表示要确保生态安全规划能落地，共将6项工程当成重点。这9项和6项工程多有交叉，造成同一块园区常常获得来自于各个部门划拨的专项保护资金，各个部门的专项资金又有不同的管理目标、管理办法和申请申报程序，这不仅不利于项目资金的监督检查和绩效管理，更是割裂的自然生态系统的完整性，阻碍了保护管理目标的顺利实现。

（三）生态补偿体制不顺、机制不活，导致补偿范围有限、资金缺乏合力

一是生态补偿主要采用纵向补模式，上下游横向关系建立较为困难。以长江源园区为例，长江源头每年向下游输送179.4亿立方米Ⅱ类以上的优质淡水，占长江流域年总径流量的25%。为保证一江春水向东流，当地被迫放弃了许多发展机会，与其他地区相比，人均可支配收入、人均GDP两项指标明显偏低，下游地区应对上游进行补偿，但实际操作中却较为困难。一方面，源头地区与下游11省市的补偿关系复杂，不好认定;另一方面，缺乏建立源头地区与下游地区生态补偿的配套体制机制。目前，长江源园区与下游之间的关系不仅涉及水质，还涉及水量、水生態功能等，园区生态保护的责任也有待进一步明晰，需要多方面的体制机制相配套，绝非地方间协商可以解决。

二是补偿标准偏低，补偿范围有限。生态补偿机制的构建和运行牵涉多方利益关系，关键是建立科学、合理的生态补偿标准测算方法，从而确定受益主体向保护主体支付的补偿金额。在实际应用中，一些理论方法因与实际差异大并不能直接被决策者采纳。同时，受财力等多方面影响，补偿资金也不可能真正覆盖全部成本，许多补偿只是点到为止。比如，玉树州的矿产资源丰富，但由于其地处三江源自然保护区，开矿和采砂活动全部退出，却没有相应的补偿。此外，在补偿范围上针对水资源、生物多样性保护以及流域上下游的横向生态补偿目前尚未涉及。

三是补偿名目多、资金分散，资金缺乏合力。针对三江源保护区的生态补偿种类较多，先后实施的有16类，与森林、草原保护相关的最多，从天然林保护到森林效益补偿，先后有7项。补偿名目上有种草费、饲料粮、围栏建设以及草畜平衡奖励、禁牧补助等，种类名目繁多，资金来源分散在农业农村、林草、发改等多部门。这种“撒胡椒面”式的分散补偿，导致补偿目标不清晰、补偿标准较低、资金激励作用不强等问题。

（四）转移支付制度设计不合理，导致国家公园生态保护与社区民生改善失衡

一是制度定位不准确。重点生态功能区转移支付的政策初衷既含有“生态保护”的专项转移支付性质，又含有“民生改善”的一般性转移支付性质，意图提高保护区的民众生活质量和公共服务水平，解决生态保护与经济发展的矛盾。但从政策运行的情况来看，重点生态功能区转移支付的效能并没有得到发挥，相关部门只能用这种工具来弥补财政缺口，偏离了制度的功能定位，导致该政策资金在三江源保护区使用用途单一，政策效果不明显。以三江源保护区为例，主管部门没有对生态保护支出与基本公共服务支出的比例进行约束，以至于在2016-2019年期间，出现了三个园区的转移支付资金在基本公共服务领域的使用量远远低于在生态保护领域的使用量的情况。

二是园区社区关系不协调。园区地处贫困地区，经济建设并没有获得卓越成就。一方面，原住民产生了强烈的脱贫愿望，地方政府迫切需要得到帮助;另一方面当地经济发展对资源的依赖又十分强烈，加之居民生产生活与自然资源的联系非常密切，这就极大地增加了国家公园的管理难度。国家公园社区传统上以自然资源作为生产生活材料的主要来源和途径，转移支付制度定位不准确导致生态保护和利用资源之间的失衡，一定程度上使国家公园社区的经济发展和生态保护被割裂。

构建统一、规范、高效的国家公园资金保障机制

由于没有现成的、适宜的作法可供借鉴，如何构建中国国家公园资金保障机制需要通过“自下而上”的方式进行探索。自从我国推行国家公园体制试点工作以来，三江源成为第一个国家公园试点区，有责任率先探索统一资金保障机制，为其他国家公园试点区提供“素材”，积累可复制的经验做法，并为国家完善相关体制机制提供解决方案。

（一）明确中央与地方的事权划分，探索多渠道多元化的投融资模式

一是遵循外部性范围原则、信息对称原则、激励相容性原则，明确中央与地方的事权划分。中央事权涉及规划编制，重要资源的修复和保护，包括资源修复，重点物种的原地和迁地保护，地质地貌和水体保护，传统农牧业景观和历史文化遗迹保护，环境监测，国家公园总体规划及专项规划编制，界桩设立基本的公共卫生供水和供电，游客安全防护和周边环境整治;地方事权涉及区域性的公共产品和服务，包括自然保护地的日常巡护，基础设施建设，科普人员、社区人员和产业能力建设以及公共治安、科普教育、医疗卫生、社会保障等区域性社会事务管理。中央与地方共同事权涵盖的范围比较广，其中包括跨区域项目，包括灾害防治，外来物种防治涉及自然保护地功能实现的移民搬迁和设施撤离等事务。

二是参照中央与地方的事权划分，进一步确定与之相适应的支出责任比例。在国家公园公益属性保持不变的基础上，在持续加大生态保护力度的前提下，首先将国家公园品牌使用费收入作为创新型的市场筹资渠道，要为国家公园创建具有较高附加值的品牌建設体系。按照“管经分离”的原则，管理局可将相应资源资产的经营权使用权赋予符合国家公园建设理念的社会企业，由其负责开展园区内的经营活动，管理机构按照其经营收入的一定比例收取费用并进行指导和监管。其次，加强与国内外NGO、政府机构的交流合作，积极争取从中获得更多的捐助和贷款，并开通接受社会捐赠的移动互联网渠道（支付宝、微信等），针对特定资源保护项目开展众筹活动，在国家公园建设过程中，能吸引更多社会资金，并在资金使用上接受社会监督。

（二）在对中央与地方事权进行划分的前提下，对收入与支出进行统一

一是统一收入。将门票和特许经营收入划归国家公园管理局，由管理局统一收取和管理;将园区内全民所有自然资源资产的管理权和收益权划归管理局，取消各部门自然资源资产管理权和收益权，对于现有的水电、风电、光伏等各种经济开发项目，经环评可以保留的，其收入均由管理局统一收取管理;对于原各类保护地管理机构独立设置的各类保护基金，应划归管理局统一管理，除经管理局授权，其他任何单位和个人不得以国家公园名义募集私人资金，或争取国内外环境友好团队和自然保护基金支持;将国家公园非税收入分成提升到制度层面，国务院或财政部要对中央与地方的分成比例做出明确规定;省政府或财政厅则要对省级与州（县）级分成比例做出规定。在对具体分成比例进行调整时，要增强事权与支出责任的契合度。

二是统一支出。统一安排游憩管理支出，包括旅游设施设备投资和维护费，景区管理费、游客管理费等，一律纳入国家公园预算，由管理局安排相关支出;统一安排资源保护管理支出，将原有各保护地管理机构安排的各类保护支出，包括管护费、生态移民搬迁费，环境修复费等纳入国家公园预算，统一由管理局负责支出;统一安排对企业、居民的补偿和引导支出，由管理局直接安排到园区及周边企业和社区居民的支出，如水电风电关停补偿、退牧还草补偿，发展生态畜牧业的引导补偿等等。

（三）建立政策机制，创新并实施新型生态补偿

一是围绕国家公园生态补偿制定合理的政策制度。在制定相关政策、制度时，要把森林、草原、耕地、水流等全部纳入生态保护补偿范畴之中，整合补偿资金，探索综合性补偿办法;国家公园所在地、政策受益区要结成横向补偿关系，增强生态功能区转移支付能力，拓展保护补偿的融资渠道;协调保护与发展的关系，对国家公园内或周边发展受限制的社区就其发展的机会成本给予生态保护补偿，同时对特许经营的主体根据其对资源、景观等的利用方式和占有程度收取补偿资金;要对生态保护补偿产生的效益进行评估，找到哪些因素会制约补偿效益的提升，建立健全激励约束机制，对补偿资金使用情况进行监督与管理。

二是合理确定生态补偿标准。通过评估国家公园内生态系统产生的各种生态服务价值流向问题，尤其是景观美化、保持水土、增强生物多样性等方面，均要采取综合手段进行绩效核算，确定“公平”类补偿标准;在确定补偿标准时，既要关注生态保护者投入的资金额度，也要计算机会成本，要将保护者在维护生态平衡方面投入的各种资源全部纳入考虑范围之中，在计算时不能有所遗漏。保护者在此期间牺牲了一定的发展权，在计算补偿标准时也要考虑到这一点，将其当成机会成本。由此可见，生态补偿标准包括两大部分，即直接成本、机会成本。以这种方式对三江源保护区的补偿标准进行计算，还要综合考虑当地经济发展水平、生态建设情况，在计算的基础上进行协商、博弈。此外，还要根据生态环境的保护情况、经济水平提升情况等，对补偿标准进行动态调整。

三要选择合理的补偿方式。通过“政府+市场”的渠道，确立新型生态补偿方式。政府方面可以采取实施生态保护项目、收取环保税、财政转移支付、差异化政策等方式，市场方面则要探索形成市场贸易、点对点交易、环境标记等形式;同时，应重视基于绿色产业发展扶持的“造血型”补偿方式。现金补贴是可以有效激励国家公园社区居民参与生态保护、转变生产方式的手段。但另一方面，需要通过资金引导、培育品牌、引进技术、政策扶持等形式，建立可以促进绿色产业发展的长效机制。比如，可以通过补贴国家公园社区居民从事有机生产的前期投入，提供必要的技术支持，以国家公园为依托培育农产品品牌，这些都会助力农业可持续发展。

（四）优化转移支付结构，健全一般性转移支付制度体系

一是优化转移支付结构。由于三江源保护区受中央政府委托承担了大量的国家公园保护支出成本，中央对三江源保护区的转移支付中相当大的比重将会用于弥补这部分成本支出，转移支付将呈现以专项转移支付为主的结构。但是这种以专项转移支付为主的结构无法促进转移支付结构的优化，与当前我国所倡导的财政事权改革方向不相匹配，会出现权责划分不合理、不协调现象。要对当前的转移支付结构进行调整，在创建转移支付体系时，仍要突出一般性转移支付的主体地位，增强地方政府的统筹指导能力，降低专项转移支付的使用率，涉及部门多，分配使用不够科学的问题。

二是完善一般性转移支付制度体系。第一，提升园区所在州（县）级政府基本公共服务能力的转移支付补偿，按标准财政收支缺口并考虑补助系数进行测算，主要解决因国家公园更加严格的生态保护管理措施对地方政府基本功能服务能力产生的影响。其中，要以均衡性转移支付测算方法为依据，确定标准财政收支存在怎样的缺口，结合国家公园管理局与州（县）政府生态保护的具体情况划分支出责任，在对转移支付进行测算时，要把各州（县）减收增支当成重要依据，以财政收支缺口确定补助系数，各园区面积、产业发展等都会受到财力的影响，再结合贫困程度，分类别、分档次进行测算。第二，与改善居民生产生活等有关的转移支付，主要是为了解决因国家公园更加严格的生态保护管理措施，对当地原住民基本生产生活带来的影响，包括调整完善居民最低生活保障，生态移民基本生活保障，居民新型社会养老保险，居民基本医疗费，参加劳动技能培训所需的费用，起码生活燃料费等。到底应该为各州县发放多少转移支付补偿额，要把上述补偿项目进行累计。第三，绩效奖励。要根据各州（县）生态补偿政策的执行情况，也要重点考虑生态环境考核情况，凡是此项政策得以落地，且生态环境质量得到明显改善，生态环境质量监测与评估工作成效突出的，则要适当增加转移支付补助。

作者简介

毛江晖 青海省社会科学院生态环境研究所所长