新《土地管理法》知识百问（六）

钟京涛

59.《土地管理法》对开发未利用地有什么要求？

《土地管理法》第三十九条、第四十条、第四十一条对未利用地的开发规定了鼓励措施和开发应当具备的条件。一是国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。二是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行;禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地;根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。三是国家依法保护开发者的合法权益，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。现行的《土地管理法实施条例》对此做了进一步规定，一是禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。二是在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。三是开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过五十年。

60.什么是土地整理？如何开展？

土地整理是指通过釆取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。土地整理是经济社会发展到一定阶段，对土地利用在广度、深度和空间配置方式上提出的新要求，从各地实践经验看，通过对田、水、路、林、村等实行综合整治，增加了耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村生产、生活条件和环境，降低了农业生产成本，增加了农民收入，促进了农村社会、经济全面发展。《土地管理法》第四十二条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

61.什么是土地复垦？如何进行？

土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则。复垦的土地应当优先用于农业。

62.土地复垦的激励措施有哪些？

国家鼓励土地复垦义务人和社会投资进行土地复垦，主要有以下激励措施：一是土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。二是社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关自然资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务，以及复垦后的土地使用和收益分配。三是历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。四是县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

63.什么是土地复垦费？如何使用？

土地复垦费是指有关企业和个人为履行土地复垦义务，在自行没有条件复垦或者复垦没有达到规定要求时，向当地政府或自然资源主管部门缴纳的进行土地复垦的费用。根据法律规定，造成土地破坏的单位和个人没有条件复垦或者复垦的土地经自然资源主管部门验收后不合格的，应当缴纳土地复垦费专项用于土地复垦。缴纳土地复垦费后，由有关自然资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。

64.什么是农用地转用制度？其特点有哪些？

农用地转用制度，又称农用地转为建设用地制度，是指将农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。这一制度是市場经济国家在控制建设用地增长、保护农用地尤其是耕地方面普遍采用的手段。在世界各国和各地区，这一制度的名称不尽相同，有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。1998年《土地管理法》修订时增设了农用地转用制度。根据法律规定，农用地转用应按照法定程序批准，未经批准擅自占用农用地进行非农业建设的属于违法占地行为，达到法定犯罪面积的还要追究破坏农用地罪的刑事责任。该制度的特点是：① 农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则就是非法占用土地;这种农用地转用审批是国家控制土地利用的一种制度，相当于行政许可，是保护农用地的必要手段。② 农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权，这种授权是与土地利用总体规划的授权审批相一致，只限于乡村一级的规划。③ 农用地的转用要以土地利用总体规划为依据。

65.如何界定土地征收中的公共利益？

长期以来，《宪法》《物权法》和原

《土地管理法》都规定了国家为了公共利益的需要可以征地，但是对于什么是公共利益，并没有明确规定。对此，新修改的《土地管理法》在总结试点经验的基础上，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权，采用列举的方式明确六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。首次在法律中对土地征收中的公共利益范围进行了界定，从法律上进一步明确了土地征收的范围。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。对此，《土地管理法》第四十五条明确规定，为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：① 军事和外交需要用地的;② 由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;③ 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;④ 由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;⑤ 在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;⑥ 法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第④项、第⑤项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第⑤项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

66.农用地转为建设用地如何审批？

2019年《土地管理法》修改中合理划分和调整了中央和地方在农用地转为建设用地方面的审批权限，其中一条重要原则就是按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。《土地管理法》第四十四条明确规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

67.农用地转用审批程序和土地征收审批程序如何衔接？

《土地管理法》明确规定了农用地转用与土地征收的关系，以及二者审批程序上的有效衔接。一是征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续。根据土地用途管制制度要求，对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批，征收农用地也不例外，也应当符合土地用途管制制度的要求。二是农用地转用审批与土地征收审批同时办理。从减少审批环节和简化手续，提高办事效率，减轻基层政府和建设单位的负担等方面考虑《土地管理法》规定了农用地转用审批与土地征收审批同时办理的制度。对于经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;对于农用地转用批准权和征收土地的批准权都属于省级人民政府的，省级人民政府应当按照农用地转用审批和征收土地审批的要求，同时办理农用地转用和征收土地审批手续。但是，对于农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征收土地。

68.农用地转为建设用地审批的主要依据是什么？

决定农用地能否转为建设用地的依据主要有三个方面：一是土地利用总体规划，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地;二是土地利用年度计划，政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用;三是建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，控制建设用地总量，防止大量占用农用地，以及优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

69.什么是土地征收制度？土地征收的特征有哪些？

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律制度。土地征收的特征有四个：一是土地征收具有法定性，必须符合法律的规定，遵循法定程序;二是土地征收具有强制性，土地征收本身是政府的一种具体行政行为，具有明显的行政强制性，并不以被征收者的同意为前提条件;三是土地征收的目的和前提，必须是为了公共利益的需要;四是土地征收应当给予公平、合理的补偿。

70.《土地管理法》对土地征收审批权限是如何规定的？

根据《土地管理法》第四十六条规定，我国土地征收的审批权限只有两级：国务院和省级人民政府。由国务院批准征收的土地包括：① 永久基本农田;② 永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;③ 其他土地超过七十公顷的。征收上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。2019年修改的《土地管理法》删去省级政府批准征收土地后“并报国务院备案”的原有规定，简化了省级审批的程序和内容。

71.《土地管理法》对土地征收程序方面做了哪些新规定？

2019年修改的《土地管理法》从充分保护被征地农民参与权、监督权和话语权等方面，对土地征收程序进行了重大改革。将批后公告改为批前公告，增加了土地现状调查和信息公示、听证会、签订补偿安置协议等地方政府申请征收土地的前置条件。根据《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并組织实施。在申请征收土地前，县级以上地方人民政府首先要完成以下工作：① 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。② 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。③ 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。（作者单位：自然资源部不动产登记中心）