当前我国水污染现状、原因及应对措施研究

张维蓉，张梦然

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

近20a我国经济高速发展，国内生产总值由2000年的近10万亿增加到2019年的近100万亿，城市化率由1990年的近30%增加到2019年的近60%。由于早期生产技术水平相对落后，发展模式粗放，加之对环境保护不够重视，伴随而来的水污染问题日益困扰着我们，并影响到人民的生活品质和身体健康。如何系统治理水污染成为急需解决的社会问题。

1 我国水污染现状

水是生命之源，同时也是国家战略资源，水安全将影响到社会稳定和国家安全。我国水资源总量有限，自然分布不均。由于在经济发展早期不注重生态保护和生态修复，垃圾随意堆放，污水随意排放，污水未经处理直接排放情况的大量存在，造成水生态和生态环境遭受极大污染和破坏，全国大部分地表和地下水资源遭到不同程度的污染。

1.1 历年污水排放及处理情况

1990年之前污水处理量统计为零，之后污水处理率逐步从百分之十几到目前的95%以上，自有统计以来总计排放污水13000多亿m3，占我国水资源总量的近1/2，完全未经处理直接排放的生产生活污水达到7000多亿m3，达到我国水资源总量的近1/4，详见表1。这也是为什么前些年大部分城市水系和农村河流都被污染，有的曾经鱼虾成群的小河变得黑臭无比，夏天甚至于需要掩鼻而过。

表1 1978—2018年污水排放总量和污水处理量情况

(续表1)

1.2 生活垃圾处理情况

2004年以来有统计的城市生活垃圾总量达到26万亿t，未经处理的总量达到5万多亿t，清运粪便总量2.8亿t，未经无害化处理的达到1.36万亿t(详见表2)，生活垃圾目前处理方式通常是填埋、直接焚烧、焚烧发电3种方式。无论哪一种处理方式最终都会对土壤、大气和水产生一定程度的污染，更不要说还有一部分压根没有得到任何处理直接堆放地表会对土壤和地表地下水质造成怎样的污染。

1.3 地表水、地下水水质情况

虽然生态环境部在深入贯彻习近平生态文明思想和全国环境保护大会精神的指导下，经过最近几年全国上下全方位强力治理，全国地表水中劣Ⅴ类水质的地表水得到比较有效的治理，Ⅳ类水质、Ⅲ类水质向Ⅱ类水质转化的比例比较大，取得了比较明显的治理效果，但是I类水质的地表水占比基本没有任何明显变化，详见表3。

表2 2004—2018年生活垃圾清运量和无害化处理量统计和对比表 单位：万t

表3 全国地表水水质状况 单位：%

全国地下水水质除了水质极差的有所减少外，水质为优、良、较好的反而出现较大比例的下降，较差水质的比例几乎翻倍。总体来说地下水的水质状况是呈现恶化趋势，详见表4。这让人不得不怀疑是否由于强力行政监管和处罚措施而使得地表污染转化成了地下污染。

2 水污染的主要原因

2.1 用水效率不高，排污量巨大

一直以来由于生活中水的随处可见、随手可得以及水价不痛不痒，造成大家基本上对水没有节约意识。农业灌溉用水方式粗放，长期以来采用大水漫灌水浪费十分严重。工业用水由于设备工艺落后，单位产值水耗量相对偏高，生活用水由于水价相对低廉，输水过程管理粗放，管网渗漏严重，水浪费严重，用水效率低下导致排污量巨大。全国用水构成上以农业用水为主，工业次之，城镇生活用水和生态补水比工业用水略少，详见表5。农业用水效率非常低，农田灌溉用水有效系数从2012年的0.516到2018年的仅仅提高到0.554。2018年万元GDP用水66.8m3，万元工业增加值用水41.3m3，用水效率偏低，回用率不高造成排放量巨大。

表4 全国地下水水质状况 单位：%

表5 2008—2018年全国用水分布及用水总量 单位：亿m3

2.2 污水和垃圾处理设施投资不足

截至2019年，全国有行政县2846个，城镇人口8.48亿，乡村人口5.52亿，截至2018年已建成市政污水处理厂2321座，平均每个县不到一座污水处理厂，可以合理推测，很多乡镇没有污水处理厂。每年的污水、垃圾处理设施投资总额与市政总投资的比例在大约10%～20%之间，远低于市政绿化投资和其他投资，详见表6。一方面说明污水处理和垃圾处理投资重视不够，投资总额偏低。另一方面，全年城市维护建设税总额在4300亿～4800亿元之间，市政建设资金来源有限，投资总量不足。

表6 全国污水及垃圾处理设施投资情况

2.3 污水集中收集率不高

(1)城镇污水收集率不高。虽然到目前收集到的污水处理率达到95%以上，但是实际上城市污水管网建设不完善，部分污水没有接入污水管网，加之原有污水管网老旧失修跑冒滴漏严重，很多污水没有收集到污水管网中。

(2)大部分的乡镇没有建设污水收集管网，生活用水和排放污水处于自取自排状态，生活和养殖污水未得到有效收集与处理。水产养殖一般采用集约化、规模化、高密度养殖(详见表7)，难免产生大量的残余饲料、代谢废物污染水质，并造成水富营养化。一年近亿吨规模的肉蛋生产(详见表8)至少产生几十亿吨的废物污水，大部分的养殖废物污水并未得到有效处理，将对水质造成巨大污染。

表7 2000—2019年全国海水、淡水产品产量 单位：万t

表8 2010—2019年全国肉、奶、蛋生产量 单位：万t

3 应对措施

3.1 建立市场化水价形成机制，促进节水减排

无论农业用水、工业用水还是城镇用水，除了实行严格用水总量控制和用水许可外。归根结底还得要有相应的机制能够充分体现水资源的稀缺性，这就需要全面深化水价改革，推进水权市场改革和推动水资源税改革，增加用水成本，激发用户节水的内在驱动力。

具体措施包含：根据各行业现状及各城镇用水现状编制更加精确的用水定额，在现有阶梯水价基础上，降低基础水量，划分更细阶梯，增加高阶水价，通过惩罚性高阶水价推动终端用户主动节约用水。通过收取终端用户水资源费，用于水源区保护和污水综合治理，促进节水减排，达到水资源的良好生态循环。

3.2 全面征收污水处理费，加大城市污水处理设施建设和投资

目前城建维护税占市政建设资金总额的12%～32%，水资源费占市政投资总额不到1%，中央和地方财政投资占15%～30%，大部分投资依靠其他收入。市政基础设施资金来源非常有限。全面分类统计单位生活生产污染物无害化处理所需要的真实成本，核定居民和生产企业的污染物类别及数量，向居民和企业收取全价污水处理费一方面可以为市政水务设施建设筹集长期稳定资金，另一方面由于根据排放量征收污水处理费也会激励终端用户减少污水排放量，污染问题也才可能得到根本解决。

3.3 加快推进农村生活垃圾、污水治理

农村水污染表面上看是环境差，实质上由于所有的食物原材料均来自农村，农村水污染会导致部分污染物通过食物返回到人们餐桌，危害国民健康。恶性肿瘤占农村居民死亡原因从2000年的18%上升到2018年的23%，占城市居民死亡原因的26%～28%，成为居民死亡的首要原因，这与水污染脱不了干系。所以建立健全符合农村实际，方式多样的生活垃圾和污水处置体系，加快制定农村污水排放标准，实行农村垃圾、污水统一规划、统一建设、统一管理，推动农村垃圾、污水统一治理。

3.4 建立全新的项目评价机制

目前项目评价中没有考虑和计算污染外延负效应所导致的环境治理成本。导致利益主体和环境污染与治理主体不一致。所以要从根本上减少污染和解决污染治理问题，迫切需要在收集整理采用目前的技术对各类单位污染物治理达到环境无害化所发生的成本基础上建立环境评价指标，从而对已经在运行项目收取污染费或者税迫使企业主动改造现有工艺减少污染排放，对新上项目进行经济评价或者环境评价时完全量化其污染物排放造成的负效应，从而对项目真正进行全成本计量形成更加科学和客观的项目评价机制。一旦建立起全新的项目评价机制后，将从根本上杜绝环境污染大、社会负效应明显，换句话说就是得不偿失的项目上马。

3.5 多部门紧密协作，加强综合治理

目前我国的水治理处于“多龙治水”的状态，水在江河湖泊归水利部管，水质监测和水生态治理由生态环境部主管，一旦水被引入到城市供水企业和市政供水管网则由住房和城乡建设部管。水如血，不可污。水质如果不能得到保证，长距离输水将失去意义，城市供水安全将得不到保障。工业排放、市政污水如果不能得到100%的长期持续高质高效处理排放到城市水系进并进入江河湖泊，那生态环境部将永远疲于奔命，今天治理好了，过不了多久黑臭水体还会照旧。如果都是被污染的水，大的相互调剂和调配的战略布局就没有意义了。水生态治理是一个复杂的多部门参与的立体式系统工程，水资源综合管理、治、供水、节水相辅相成，协同作战、综合治理刻不容缓。

3.6 引导市场力量参与水治理和水务运营

水资源的公共资源属性决定了水的综合治理必须要有强有力的政府行政监管措施和制度保障。但是，政府行为更多地是关注社会效益而缺乏市场激励的特点决定了完全由政府包干治理是不经济、低效和没有持续性的。政府的职能是建立一整套长期持续有效的机制引导社会资本积极参与到水的产业链中。政府主导的产业资本或产业基金以完全市场化形式，参股控股以技术和运营见长的现有产业链上的行业龙头企业，可以很好地贯彻执行政府监管的政策与理念，并且通过市场化运营取得较好的经济效益，从而实现产业的持续发展和良性循环。

表9中，A公司作为高科技环保企业，参与了首都水系、海河流域、太湖流域、巢湖流域、滇池流域、洱海流域、南水北调丹江口水源地等多个水环境敏感地区的治理，参与过数百个国家水环境重点治理工程，占中国膜法水处理市场份额的70%以上，每天处理总规模超过2000万t，每年可为国家新增高品质再生水超过70亿t，已承建上万座农村小型污水处理站。B公司作为西南地区最大的水供应和污水治理企业、C公司作为北京市级周边最大水供应及污水处理企业、E公司占重庆市97%的自来水供应和污水处理企业，F公司占据武汉市70%左右的自来水供应和污水处理市场，G和H公司分别为南昌和南宁市的主要供水和水处理企业。

表9 典型供水及水处理企业2018年经营状况

以上样本企业供水和水处理总量达到城市用水总量的10%，非常具有代表性。8家公司2018年总营业收入为425亿元，净利润59.8亿元，我们可以据此合理推测，全国供水和污水处理市场规模应该在5000亿元左右，而且水务市场属于相对低风险并且拥有长期稳定回报的产业。

随着消费者越来越看重和追求品质生活，优质水本身以及优质水源地产品及优质水环境带来的高附加开发价值将会不断吸引市场主体进行投资和开发运营，当“绿水青山”真正变成“金山银山”的时候，企业将会有动力主动长期投资对环境进行持续维护。所以政府应通过制度安排、减税、退税等财税政策推动社会资本积极参与污水治理与水务运营，达到良性可持续发展。

4 结语

我国经济经历了长期高速增长后，水污染问题非常严重。水务基础设施相对交通、通信以及城市绿化等可见设施，得到的重视一直不够，投资建设不足，历史欠账比较多。在现阶段如何通过制定法律法规，采用多渠道筹资加强建设，以及多部门合作等进行城乡全方位污水治理尤为迫切和必要。