新时代我国互联网金融治理——基于政府规制的反思与优化

□许俊伟

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

众所周知，互联网金融是依托互联网精神和技术展开的金融模式创新，属于新兴的竞争型金融业态。其虽然诞生于美国，但明显是蓬勃发展于中国，并逐渐拥有了更为广阔的行为空间。究其原因，主要是因为我国的金融制度和体系存在不足，金融供给长期满足不了金融需求[1](p42)。自改革开放以来，我国经济发生了翻天覆地的变化，整个社会的金融需求达到了一个新的高度，这也需要金融制度与体系同步跟进。不过，传统金融体系始终以银行融资为主导，将资源更多倾斜于大企业与优质客户，我国传统金融行业在对民营经济、小微企业、农村及偏远地区的服务上可谓是乏善可陈。而就在这空白亟待填补之时，互联网金融在我国横空出世，对国计民生产生了深远影响。作为推动普惠金融的重要力量[2](p81)，互联网金融无疑是对我国传统金融行业的一次革命，释放出了巨大的鲶鱼效应，触发了新的金融制度变迁，倒逼着传统金融体制改革与经营理念改进。申言之，我国发展互联网金融有利于有效缓解金融排斥，对促进金融市场竞争以及加快利率市场化都具有重大意义[3](p78)，是我国金融格局之蝶变的关键因素。

但是，互联网金融平台存在的风险与问题也在2013年集中暴露了出来，并于后来两年愈演愈烈，庞氏骗局的印象随之便深深镌刻在了国人的脑海中。站在崩溃边缘，我国终于在2015年迎来了互联网金融监管元年，在认知升华中完成了初期轮回。纵观这10年来的互联网金融发展史，实质上就是一个从野蛮生长到加强监管的发展历程，规范体系初步形成、监管措施基本出台，规范发展成为了互联网金融发展的主题[4](p94)。而后，随着党的十九大的召开，互联网金融发展迈入了新时代，Web2.0时代的互联网金融模式面临蜕变，区块链、人工智能、物联网等新技术的进步要求互联网金融加快转型[5](p118)。由此可见，我国互联网金融的潮起潮落凸显的是应然状态与实然状态之“卡夫丁峡谷”①卡夫丁峡谷这一概念产生于一则故事当中。在公元前321年的第二次萨姆尼特战争时期，萨姆尼特人在古罗马卡夫丁城附近的卡夫丁峡谷击败了罗马军队。按照意大利惯例，罗马军队必须在由长矛交叉构成的轭形门下通过，这被认为是对战败军的最大羞辱，卡夫丁峡谷本意即遭受奇耻大辱之意。而后，马克思在1881年写就的《给维·伊·查苏利奇的复信》中使用了卡夫丁峡谷这一概念，使得该概念得到广泛流传，即俄国可以不经历资本主义的社会制度。所以，本文中使用卡夫丁峡谷这一概念意在透析产生于借鉴英美等国经验发展互联网金融与结合本国特有国情间的矛盾（参见张亮亮：《论“卡夫丁峡谷”隐喻的本义和转义——一种基于马克思恩格斯经典文本的互文性解读》，载《社会主义研究》2014年第5期）。所造成的矛盾，互联网金融的互联网技术与金融本质将可能诱发更加严重的金融风险，新时代我国互联网金融治理路径亟需优化，传统的治理路径已无法在博弈中回应未来的金融科技创新。相较于其他治理路径，政府作为社会的天然代表理应确保经济金融市场的稳健运行，这无疑就意味着互联网金融首先需要有效的政府规制。我国的互联网金融目前尚处于日新月异的高速发展阶段，规制者对新生事物还缺乏深入了解[6](p43)，政府需要在为互联网金融创新提供优渥土壤的同时防止可能发生的系统性风险，这就决定了我国的互联网金融政府规制要适度且灵活。然而，从我国当前的规制实践来看，政府在互联网金融治理中仍居于若即若离的两难境地，与市场关系未能妥善处理导致职责未有清晰定位，使得我国的互联网金融难以规范化发展。

有鉴于此，本文试图通过剖析政府规制在新时代我国互联网金融中存在的正当与必要来阐明其应当承担的使命，进而从正确定位政府职责、科学划分央地权力以及合理健全问责机制等三方面对新时代我国互联网金融政府规制展开优化，籍希学界同仁可以从我国互联网金融的发展实际出发共同探讨新时代我国互联网金融治理举措，以期在我国真正形成良好的互联网金融发展生态，助力经济的高质量发展。

二、新时代我国互联网金融政府规制的正当与必要

随着经济社会的深入发展，政府的公共管理逐渐蜕变为以市场机制为基础、以公共利益和社会福祉为依归的政府规制，高度的社会化要求政府全方位对经济社会展开规制，政府规制互联网金融的正当性也由此彰显了出来。并且，基于互联网金融不仅没有改变金融风险原有特点以及可能依托互联网使之加快传染的客观事实，政府作为社会的天然代表理应要当仁不让地承担起维护市场良好平稳运行的责任，有所作为以应对互联网金融风险。但我国政府目前对互联网金融的治理集中体现在了“管制型监管”方面，这种传统治理路径已无法在当下与未来的博弈中作出妥善回应，互联网金融风险应对陷入了困境。所以，此时无疑就需要能够内嵌于市场发挥好理性和能动作用的政府规制，新时代我国互联网金融政府规制的必要性显而易见。

（一）政府规制的正当性：政府与市场逐步融合下的时代赋予

政府与市场古已有之，可从政府与市场的不自觉互动到自觉说明二者关系，亚当·斯密当属第一人。《国富论》一书以大力推崇无形之手对经济发展的内外部动力进行了分析，认为市场的自我调节以及财富增长只需通过自利和竞争便能实现，任何来自政府的干预与市场自发力量保证经济有序运行相比皆是多余[7](p46-47)。但随着1929—1933年全球经济危机的爆发，国家开始全面协调经济运行以促进社会发展，凯恩斯在探究危机爆发的症结后便在《就业、利息和货币通论》中提出了国家调节经济的主张。而这一观点在经历20世纪70年代西方国家经济滞胀与新自由主义下的私有化改革时遭受到了空前质疑，直至2008年全球金融危机的爆发又再次使之形成了一个新的轮回。由此可见，先有市场和政府的自发生长，后有对政府和市场的偏好及选择[8](p11)。但不论何时何地，政府从不外于市场，各国亦然。从19世纪中期开始，社会化大生产所引发的矛盾已在资本主义国家凸显，一旦政府无法在社会层面统筹协调，那么将会造成不可估量的后果——经济连同整个社会都难以维系，政府俨然成为了一国经济不可或缺的内在组成部分[9](p172-173)。政府作为社会的天然代表，同样是市场的总代表，必然对市场的良好平稳运行承担着当仁不让的责任。

随着经济社会的深入发展，政府的公共管理逐渐蜕变为以市场机制为基础、以公共利益和社会福祉为依归的政府规制，这也是当代经济法中规制的应有之义。在传统经济学理论中，政府是市场规制的主体[10](p139)。高度的社会化需要政府全方位对经济社会展开规制，以政府内嵌于市场的理性和能动作用，开诚布公且卓有成效的宏观调控为特色，各种规制伴随着国家治理能力提升愈发与市场经济及其机制相契合[11](p3)。在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这无疑进一步彰显了新时代我国互联网金融政府规制的正当性，为政府在宪法与民主法治之下的治理指明了方向。政府需要依靠法律的概括授权来展开规制，从而实现一定的经济社会目标。但值得一提的是，任何一个法律部门都不能独立于任何其他法律部门[12](p339)，更不能独立于法治一般。所有法律部门中皆有政府规制，并非仅仅出现在经济法中。在政府规制范围内，经济法与行政法及其调整所形成的法律关系显然就是同一法律关系的内容和形式两方面[13](p128)，绝不应当将政府规制简单等同于干预，而应将其视为对治理方式的一种客观、中立表达。治理则蕴含了规制目的、规制体系以及规制价值，故而深切符合现代社会人民当家做主、公众充分参与的内在要求。总而言之，政府规制的正当性由时代赋予并会依时代发展而不断增强。

（二）政府规制的必要性：“管制型”监管无法有效应对互联网金融风险

与传统金融行业相比，互联网金融虽依托互联网技术使得大量小额的金融需求得到满足，但并未改变金融风险原有的特点。作为普惠金融理念的具体落实，互联网金融往往拥有广泛的参与度，正常情况下自然有助于分散风险，可动荡发生时每一个节点势必都会成为风险传染源，这显然就会导致风险蔓延的面积大、速度快，“牵一发而动全身”的客观事实使得每一个节点的失败都将会给其他参与者造成不利影响[14](p24)。因此，互联网金融在提供更多机会的同时，也会因互联网的负载而诱发更加严重的金融风险[15](p98)，极速的运行可能带来不可预测的金融滑坡。鉴于此，政府理应有所作为以应对互联网金融风险。近年来，我国互联网金融就在泥沙俱下中以井喷态势发展，而政府为应对互联网金融风险对互联网金融行业实施的相应作为也可划分为三个阶段，即包容性监管阶段、原则性监管阶段以及运动式监管阶段。

所谓包容性监管阶段，即政府在2013年以前为鼓励金融创新与新兴业态发展，对互联网金融行业基本秉持包容态度。在2008年全球金融危机爆发后，互联网金融风险尚未在我国完全暴露，为了解决中小微企业融资难问题，司法机关放宽了对民间借贷的裁判尺度，这无形中促进了有着普惠金融之称的互联网金融的发展。所以，这一阶段明显是互联网金融行业以井喷态势发展的阶段。所谓原则性监管阶段，即政府在2013—2015年为能够有效管控互联网金融存在的风险，加强了对互联网金融行业的监管，陆续出台了一些监管文件，而由中国人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》更是确立了对互联网金融进行原则性监管的框架。然而，这种监管并未有效遏制互联网金融行业的乱象丛生，庞氏骗局的印象深深镌刻在了国人的脑海中。所谓运动式监管阶段，即政府在2016—2017年为抓紧整治互联网金融乱象，对互联网金融行业展开了专项治理，在全国掀起了一场互联网金融整治风暴，这也是运动式执法的最好例证。2016年4月银监会印发《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》，同年10月国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。为了凸显监管成效，2017年12月P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室还印发了《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》。运动式监管的专项治理显然对不合规的互联网金融平台清肃起到了立竿见影的效果，有利于互联网金融行业的规范发展，但其仓促性、被动性以及效果可能的反弹性同样不该被人忽视[16](p121)。

由此可见，我国政府对互联网金融的治理集中体现在了“管制型监管”①所谓管制型监管，是指根据行政法规定，行政机关对行政相对人进行监督和管理，行政许可、行政强制和行政处罚等是其典型手段（参见袁远：《由“管制”向“公共产品”的转型——互联网金融法律监管的困境与对策》，载《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期）。方面，着重强调市场准入和事后惩罚，力图通过监管部门的价值标准对监管对象的面貌予以定位、影响甚至改变。不过，依靠这种路径对互联网金融实施治理难免与市场内在要求相脱节，存在着事中监管严重不足的弊端，政府也无法内嵌于市场发挥理性和能动作用。而与此同时，监管机构为了增强威慑力所强化的管控思维又会形成监管与市场的进一步脱节，监管机构的投机心理可能会激发出市场主体的冒险心理。随着互联网金融发展迈入新时代，Web2.0时代的互联网金融模式面临蜕变，区块链、人工智能、物联网等新技术的进步要求互联网金融加快转型，这无疑更意味着当前的传统治理路径已无法在博弈中回应未来的金融科技创新。但即使如此，在国务院金融稳定与发展委员会成立后发布的文件依然展现出浓厚的“管制型监管”特征。

历史的事变如流水，不能由我们用刀去截断。后时代的变化，都是在前时代已经成了问题[17](p683)。亦籍于此，面对“管制型监管”无法有效应对互联网金融风险的困境，政府作为社会的天然代表必然要对市场的良好平稳运行承担起当仁不让的责任，需要以内嵌于市场的理性和能动作用来展开规制，新时代我国互联网金融政府规制的必要性也由此彰显了出来。可能会有人认为在我国凭借行业自治即可妥善解决互联网金融行业的问题，这肯定是没有认清互联网金融行业的自治规范，过分夸大了自律组织的社会地位。毕竟我国的互联网金融发展于民间，制定的自治规范固然要服务于行业利益而非公共利益[18](p129)，缺少对互联网金融消费者的关切必定是正常现象。同时，互联网金融行业自律组织在我国发展也相对滞后，加入的企业不多且多为大中型企业，诸多经营不规范的小微型企业并未加入，而这些尚未加入的小微企业恰恰才是最大的隐患。所以，我国互联网金融治理的重任应当由政府规制来承担。不过，就目前我国的政府规制而言，其仍存在短板，尚欠有效治理互联网金融的能力，亟需予以优化。

三、新时代我国互联网金融政府规制的优化进路

随着社会的进步，政府对社会的代表愈发自觉和到位，经济国家下的各国政府在面对各种经济问题时均会有所作为，法治也绝非是限制和监督政府，回应社会和人民期盼的政府规制显然具有正当性与必要性。因此，面对我国互联网金融日新月异的发展速度以及可能诱发的更加严重风险，必须首先以准确定位政府职责为优化进路，使我国政府能够在认清互联网金融发展规律、及时维护市场运行秩序和一国整体利益基础上展开规制与治理。同时，我国互联网金融完全出自民间的发展轨迹显然对政府规制提出了更高要求，央地权力需要予以科学划分，地方政府应当在相机抉择中展开规制，以此形成中央垂直管理与地方属地管理的有机结合。但为了避免我国相机抉择的互联网金融政府规制因自由裁量而被滥用，务必尽快合理健全问责机制，让政府规制在概括授权与动态问责的约束下能动有为，使问责制真正成为我国互联网金融政府规制的有效保障。

（一）政府职责予以正确定位

作为社会的天然代表，政府产生于氏族社会晚期，并在调和不同族群与阶级的矛盾中逐渐成为代表社会整体利益的公共机构。随着社会的进步，政府对社会的代表也愈发自觉和到位。尤其是进入全球化时代后，市场竞争主体囊括了民族国家，经济发展要求建立统一的全国大市场，更大的政府单位及国家行政管理系统也在社会进步与经济发展中形成了。而且，任何一个国家在进入全球化时代后都无法独善其身，所有国家都既有比较优势又有相对劣势。为此，政府需要在统筹协调中提高治理能力、承担更多责任，一方面通过各种手段促进本国经济发展、提升人民生活水平，另一方面积极争取国际市场份额、尽量消除全球化带来的风险。揆诸全球化时代的政府职责，不难发现领土国家、政治国家已向通商国家、经济国家转变。所以，各国政府在面对经济金融危机时均会有所作为。纵然很多经济学家认为消除经济金融危机只需依赖于市场经济的自我进化并对政府的介入行为持质疑、否定态度，指责政府的介入行为会扰乱市场机制的自净功能，但经济国家下的政府断不可能只扮演守夜人角色便能消除经济金融危机，民众的本能诉求期待政府运用强大的介入机制快速实现复杂的危机治理。尽管有的民众早已清楚政府在危机面前能力有限，可他们依然需要政府有所作为，而不是去过分计较介入后的效果。

政府规制是回应社会和人民的期盼，在经济高度社会化的全球化时代也自动证成了介入的合法性。而至于一个政府所代表社会的好坏程度，那就取决于民主法治的水平了。然而，法治精神却常常被误解为限制和监督政府。在这种观点下，权力小、责任大的政府往往被认为是法治政府，可谓错误至极。殊不知对经济社会发展无法施加有力影响的政府根本不可能承担起大的责任，这种观点本身就是一个伪命题。鉴于此，对于法治政府的解释绝不应当陷入权小责大的误区。一言以蔽之，法治不在于约束政府、管控民众，法治精神的要义是要促进政府为民众谋福利、实现社会进步。党的十九大报告清晰指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[19]。所以，考虑到互联网金融也属于社会公共产品，新时代我国互联网金融政府规制理应满足人民对美好生活的需求，守住安全、效率与公平正义的底线，在社会主义市场经济与民主法治条件下正确定位政府职责。

2008年的全球金融危机使得“好监管就是少干预”的理念被彻底颠覆，互联网金融作为新兴的竞争型金融业态无疑也需要有效的政府规制。但面对互联网金融日新月异的创新速度，政府介入时机不宜过早，否则便可能破坏互联网金融多元化的创新环境；可与此同时，互联网金融的互联网技术与金融本质将诱发更加严重的金融风险，政府介入时机又不宜迟缓，否则便容易酿成系统性金融危机之恶果。例如，我国政府对互联网金融行业发展最快的P2P最初持包容态度。不过，随着e租宝事件等大量P2P平台因违法违规而倒闭使得相应的专项整治展开。毫无疑问，这种治理实践的轨迹折射出了因政府职责定位不准所带来的失位、越位和错位，政府未能够内嵌于互联网金融市场，面对突如其来的风险时只能被动采取运动式执法[20](p60)。质言之，我国互联网金融中的政府规制不能仅仅依靠在加强监管与放松监管的摇摆中来强调安全与效率，这种徘徊的局面只会造成金融抑制与过度自由化的恶性循环。基于此，新时代我国互联网金融中的政府规制首先就应以准确定位政府职责为优化进路，政府必须在宽容与灵活中认清我国互联网金融发展规律、及时维护市场运行秩序和一国整体利益，在民众所达成的金融公平一般共识中以防微杜渐之紧迫感实现安全与效率的平衡，而不是各部门仅简单对照合规要求后即可听之任之。总而言之，凡是社会与人民需要政府做的事，政府就要在自觉与不自觉中该做且必须做，这在互联网金融治理中亦然如此。

（二）央地权力予以科学划分

中央与地方的权力划分始终是一个历久弥新的话题，这在地广人多、发展不平衡的我国更需要被着重关注。可以说，我国自改革开放后所取得的巨大成就很大程度上源于各地政府积极改变落后面貌的动力驱使。如果地方政府都对中央等、靠、要的话，那中国想要取得今日之成就无异于天方夜谭。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第3条就规定，地方要在中央领导下充分发挥主动性、积极性，故而地方政府必须对其管辖范围内的互联网金融行业展开规制。由于商业银行在我国传统金融体系中始终占据着主导地位，中央部门行使金融监管权就无疑会逐级往下扩展；但互联网金融之所以在我国蓬勃发展，是因为传统金融行业对民营经济、小微企业、农村及偏远地区的服务上存在不足，完全出自民间，与传统金融行业的发展轨迹截然相反。因此，地方政府对互联网金融行业的规制显然遵循了互联网金融的发展轨迹。而且，地方政府在经济增长的目标函数激励下有着强烈的金融发展需求，我国传统金融体系将金融资源更多倾斜大企业和优质客户的供需失衡事实使得地方政府需要互联网金融在当地快速发展。若在这种环境下不能够明确地方政府规制职责，则自然会导致地方拼命发展互联网金融而不关心所可能诱发的地区乃至全国的系统性风险，忽视当地金融安全。

虽然客观而言中央政府对互联网金融的规制更具有全局视野，可以从更高站位管控系统性金融风险，但考虑到我国金融发展存在较大异质性，如若政府采取一刀切的规制措施必然会导致大量金融资源从欠发达地区流出，继续加深农村及偏远地区在金融支持方面的不足，这无疑有悖于我国互联网金融的发展初衷。况且，中央政府对互联网金融采取统一规制难免会有深度和张力上的欠缺，无法与地方实际展开结合，过度迷信中央政府规制的宏观审慎功能定然将会在互联网金融创新与互联网金融规制中人为创设一道鸿沟。基于此，我国需要建立央地双层金融规制体制，科学划分中央与地方的权力边界，明确地方政府的金融风险应对责任，鼓励地方政府除货币政策外利用有利的区域信息优势多手段采取规制措施，以此形成中央垂直管理与地方属地管理的有机结合，从而建构起良好的金融发展生态。但这绝不意味着我国互联网金融政府规制的时机与力度要靠法条来证明，事无巨细的权力划分显然不能适应变幻莫测的经济形势，这就要求地方政府因时、因势、因个案而相机抉择，不得以不属于“分内之事”为由依法不作为，以免造成政府规制的最佳时机白白丧失，《宪法》第107条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条也对此有所规定①《中华人民共和国宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第五款也规定，县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。。在20世纪90年代，美国就在格林斯潘所采用的相机抉择的货币政策带动下制造了美国历史上最长的一次经济扩张期。

不过，地方政府的冲动容易引发府际间的朝底竞争[21](p157)，在相机抉择的自由裁量中也带有权力被滥用的可能性，属于人为推进型的中国经济社会若发生严重的规制失当则无疑会造成更大损害。所以，十分有必要构建起一种机制对政府规制者特别是地方政府规制者施以有效约束，将其限制在法律概括授权的某种规制目标所追求的公共利益和过失责任范围内来接受体制内外的问责。一旦存在规制者经不起问责或者无法说明回应的情况发生，那就自然应当依据法律要求其承担行政责任、刑事责任乃至宪政责任等不利后果，党领导下的单一制国家和民主集中制原则也为我国构建此种问责机制提供了保障，中国共产党的根本属性就是代表全民利益、承担公共责任[22](p121-122)。由此可见，互联网金融政府规制需要官民间的有效互动，央地权力必须予以科学划分，处理我国互联网金融暴露的风险以及互联网金融企业的倒闭跑路绝不应当仅仅依靠对规制者惩戒或者运动式执法，地方政府因时因势而相机抉择的规制才是解决问题的关键。当然，我国地方政府的金融规制水平确实参差不齐，分权程度还要依实际而定，避免因过度分权或者过少分权破坏地方金融生态乃至全国金融秩序。

（三）问责机制予以合理健全

当2008年全球金融危机爆发之时，我国部分官员的应对能力饱受诟病。由于长期以来实施的金融管制，部分官员在应对危机时基本延续并加强了过去为保增长、扩内需、调结构而采取的惯用套路，财政部和中国人民银行所实施的一系列措施在日后也被证明确实有待商榷，传统的政府规制思维在复杂的经济发展现实与中国融入全球化越来越深入面前显得勉为其难。诚然政府规制能力归根结底还要取决于官员尤其是核心官员的能力，但这并不定然代表必须要加紧对官员展开能力培训，而是需要通过构建起一种机制对官员能力进行激发，让官员依托这种机制在变幻莫测的经济形势下以具体应对促进自我学习。毫无疑问，这便是法治的要求，法治的机制与过程则与问责制高度吻合。所谓法治，即特定社会条件所决定的公平正义观及相应的宪法法律框架下不同利益主体在博弈中形成正义的共识而后形成法律执行力的过程和结果。其中，法治要素是正义、共识和执行力[23](p222)，法治结果则是公平正义、民主集中与良序善治。前文已对我国互联网金融政府规制离不开相机抉择有所阐述，可政府规制自然也需要被规制，这是规制之规制问题，政府规制应当在概括授权与动态问责的约束下能动有为，以免发生违法、脱法抑或怠政、懒政的局面。由此可见，通过以互联网金融政府规制之小见政府规制体系之大，在我国合理健全问责机制已成为时代发展之必然。

纵览历史之前进步伐，问责制明显是资本主义国家最早的一部民法法典——《拿破仑法典》所确立的过失责任原则在当代的高级进化①《拿破仑法典》确立了三大法律原则，即财产权神圣、契约自由和过失责任，在后来的200余年中这三大法律原则受到了世界各地的广泛推崇并逐渐上升为法治的基本原则。。但经过对我国近年来的问责实践展开观察，不难发现问责制在我国更多被强调为对违法责任的追究，对官员的降职或免职以及官员的主动辞职已演变为一种官场文化。而这种一出事就换人或者动辄对官员就“一票否决”的逻辑难免既不合理也不公平，极易挫伤官员的行为热情，政府极可能沦为应付事故发生的“灭火器”，最终导致官员在碌碌无为中祈祷着任期内不要发生重大差错。就我国目前的互联网金融发展而言，这种情况久而久之必将会造成官员在畏首畏尾中白白丧失治理的最佳时机，以致到头来可能酿成系统性、全国性乃至全球性的金融危机恶果。追究责任诚然有助于显示政府当机立断的正面形象，可这并不意味着追究责任就是问责制，这种问责也无法妥善解决突发性问题以及防止此类问题再次发生。无论国人愿意与否，都应当接受政府能力有限并仍需政府在问题面前勇于担当这一事实。不过，勇于担当下的秋后算账自然不符合官僚技术治理的现代政治体制之理性选择。官员能力主要受制于体制内的角色安排，这也可称为官员的体系能力。所以，问责机制理应同时彰显激励与惩戒的价值，客观承认官员体系能力之局限，给予官员说明回应的机会。在这种机制下如若官员依然经不起问责或者无法说明回应，那就应当依据法律要求其承担行政责任、刑事责任乃至宪政责任等不利后果。

是故，真正的问责制是由角色担当、说明回应以及违法责任组成的“三段式”[24](p6)，而不仅仅只有违法责任这部分内容。可以说，由角色担当、说明回应以及违法责任组成的问责制才是我国问责机制健全的合理方向。以我国互联网金融政府规制为例，在面对互联网金融风险初现端倪之时，首先就需要政府官员以社会和人民之期盼积极介入、勇于担当，设置具体程序保证集思广益、汲取社会智慧、增进官民了解，以形成社会的主流价值观；政府官员随后应在人民的宽容与理解下借助科学、公平的程序大胆试错，在公开、透明、可预期中时时接受各界质询；最后如果出现对互联网金融的规制失误自然应当允许政府官员援用“业务判断规则”①业务判断规则（Business Judgment Rule）产生于西方，又被称为“商业判断规则”，用于追究董事、经理的责任，在普通法上已存在并发展了100余年，是美国公司法及判例法上的一个重要原则。但在问责制下追究政府官员责任时，这一规则更宜被称为“业务判断规则”。它是指官员必须对职责范围内的事宜全面负责，可当自己所作某项行为并未有利益冲突、所作决策或判断有充分可靠依据、让人有理由相信在特定形势下所作的决策或判断行为合乎职责要求、既定目标和公共利益时，便可认为其适当履行了职责而不必对其行为后果（包括负面后果）承担责任，反之该官员就应当对其行为的不良后果承担法律责任。显然，这是高于一个普通成年人所应承担的“善良管理人”注意义务的专业责任（参见史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，载《中国法学》2006年第4期）。来为自己免责，但若出现官员确有过错、经不起问责或者无法说明回应的情况，则必然要依据法律要求承担违法责任，而责任形式绝不单单限于降职、免职和辞职。由此可见，政府是由真实的人们所组成的一种公共机构，每个人都有他们自己的目标和约束[25](p7)，真正的问责机制无疑会让违背角色要求的行为得到及时纠正。同时，“业务判断规则”成为正当、合法的相机抉择免责标准显然是在不违背过失责任和人人可被问责的法治基础上允许的合理失误，此举必将充分发挥规制者的主观能动性，有利于实现政府规制在我国互联网金融治理中的应然功能。

四、余论

历史与实践证明，作为经济法学核心范畴之一的规制其实是政府规制的命题，对其研究具有显而易见的理论价值与实践功用。在经济国家的要求下，政府理应成为社会和市场的嵌入型内生因素，成为推动经济社会发展、利益平衡协调以及公正合理分配的动力源。申言之，政府是社会的天然代表，同样也是市场的总代表，这就需要政府承担起经济社会“CEO”的职能以应对变幻莫测的经济形势，力求实现普遍的公平正义与良序善治。有鉴于此，我国的互联网金融治理无疑需要相机抉择的政府规制，及时处置一些虚构项目、高利诱导并与传统非法集资手段如出一辙的互联网金融企业，毕竟耳熟能详的金融风险教育跟快速的互联网金融政府规制之作用相比是那么微不足道[26](p21)，我国的互联网金融政府规制大有可为。但大有可为并不代表可以胡作非为，这就自然要依靠健全的问责机制对政府官员加以约束，中国特色的民主法治便为此提供了有力支撑。唯有如此，与社会共始终的政府规制方能从善如流。顺便值得说明的是，健全的问责机制不是要靠法律条文来防止政府滥权，立法者不可能达到先知先觉的高度并拥有完全的认知及行动能力，法条万能主义的盲目崇拜者可以休矣，政府规制的最终落脚点应在政府而非法律。

而且，我国经济法学界多年来津津乐道的竞争政策与产业政策冲突协调之话题也着实是一个伪命题。竞争政策与产业政策的冲突协调表面上看似是市场与政府的关系处理，但二者根本上仍属于我国政府主观意志的政府规制内容，具有上层建筑的性质。竞争政策与产业政策的冲突协调与其说是市场与政府的关系处理不如说是我国政府规制机关间的关系处理，是计划经济向市场经济转轨过程中发生的政府规制理念转型问题。由此可见，经济法学界的很多学者仍未认清作为治理工具和方式的政府规制，亟需从本国经济社会实践出发对此加以认识，以便更好发挥我国互联网金融政府规制之功用。至于治理，则着重于政府规制的整体和效果，我国政府“自我革命”式地建立公平竞争审查制度无疑有利于用规制来培育市场机制，将政府规制建立在市场机制基础之上。伴随党的十九届四中全会的顺利召开，我国国家治理现代化的方向也得到了清晰指明，经济法学界理应以此为契机对政府规制展开深入研究，逐渐改变理论脱离实际的状况，为新时代我国互联网金融乃至整个金融、经济治理作出应有贡献。