丘陵山区农田宜机化改造绩效分析及政策建议

农业农村部农业机械试验鉴定总站

□ 桑春晓

截至2019年底，全国农作物耕种收综合机械化率跨上70%台阶，提前一年实现“十三五”目标，三大主粮生产基本实现机械化，为农业农村发展稳中向好、乡村振兴实现良好开局提供了有力的机械化支撑。然而，占国土面积2/3的丘陵山区受地形条件差、种植制度复杂、小田块农机投资效益低等特殊因素制约，其综合机械化水平不到40%，远低于全国平均水平，已成为农业机械化发展的最薄弱区域，严重制约了农业现代化的总体进程，亟须破解瓶颈，综合施策，加快推进。

经过多年探索实践，在我国丘陵山区经历了“以机适地”和“改地适机”的政策理论与实践经验交锋后，前者在农业生产实际中的边际效应日趋乏力。而开展农田宜机化改造，可以从根本上改变农机作业条件，解决中大型农业机械下田的“最后一公里”难题，提升农业生产效率和土地资源效益，破解农业“用工难、用工贵”，以及“谁来种地、怎么种地”这些难题。

一、基本概念

丘陵山区农田宜机化改造，是指对丘陵山区现状农田进行连通地块、并小为大、调整布局、培肥土壤等适宜大中型农业机械作业为目标的工程和生物措施。2019年12月，农业农村部办公厅印发《丘陵山区农田宜机化改造工作指引（试行）》，并成立了全国丘陵山区农田宜机化改造工作专家组。指引中将改造的主要工程内容概括为：地块互联互通、消除作业死角、优化地块布局、合理布局沟渠、土壤培肥熟化等方面，并且对地块选择、整治标准、改造流程、组织实施等给出了原则性意见。

二、经验做法

重庆、山西等丘陵山区省市通过开展一系列农田宜机化改造工作实践，总结出切实可行、效果显著、适宜推广的成套政策措施、技术规范以及制度安排。许多原来的“巴掌田”“鸡窝地”变成了大中型农机驰骋作业的舞台，为我国丘陵山区开展标准农田建设，推进农业机械化发展提供了成功经验。

重庆市是我国西南丘陵山区的典型代表，全市耕地面积共3677万亩，坡度15°以下的只有1801万亩， 15°—25°的1043万亩，25°以上833万亩；单块耕地面积在1亩以下的占80%以上；人均耕地1.12亩，户均耕地不足5亩，耕地分散在3处以上农户数占比高达60%。当地农业农村主管部门和农业经营主体在发展农机化的实践中发现，制约重庆市农机化发展的牛鼻子不是机器问题，也不是农机农艺融合问题，而是土地条件的制约。重庆市农业农村委副主任秦大春曾坦言：“在重庆，许多农业机械‘无用武之地’。”

2014年以来，重庆市结合农机化工作实践，以问题为导向，以《高标准农田建设通则》为指导，开展宜机化改造的试验、试点和推广工作。2017年，重庆市颁布实施了《重庆市丘陵山区地块整理整治技术规范》地方标准，为做到深入浅出、图文并茂，市农业农村委专门配套编制了“技术规范图文详解”及“宜机化项目规划设计文本范例”，并向社会公开。随着实践经验的不断积累和总结，又先后制定了《重庆市农委关于土地宜机化整治先建后补的通知》《重庆市农委关于鼓励社会资本参与土地宜机化整治的通知》《重庆市农业担保公司关于信贷担保或股权投资支持农田宜机化整治的通知》等一系列文件，形成了技术标准与政策规定互为促进、互为犄角的规划体系，做到技术有标准、推进有机制、参考有样本，保证了“管而不死、活而不乱、活而有序”。 截至2019年，市财政累计投入资金1.13亿元，吸引社会资金投入超2亿元，在全市32个区县实施农田宜机化改造项目500多个，建成和在建面积30多万亩。2019年底，在市人大修订通过的《农业机械化促进条例》中，农田宜机化改造作为独立章节出现，并占据开篇位置。全面推进宜机化改造，切实改善农机通行和作业基础条件，已经成为当前重庆市农机化工作的首要任务。在此基础上，市政府提出，到2025年要完成农田宜机化改造1000万亩，也就是要从当前占全市耕地面积的不足1%提高到25%以上。

山西省是我国北方黄土丘陵区的典型代表，全省耕地总面积超6000万亩，坡度15°以上的近1200万亩，占比近20%，如果再加上5-15°之间的缓坡耕地，那占比将达到35%以上。全省117个县中有67个位于丘陵山区，总面积占全省国土面积的80。这些地区不仅综合农机化水平低，且中小型机械占比高，人畜力和半机械化作业方式仍然普遍存在。全省农机化发展不平衡不充分的表现十分突出。

2018年，山西省在全省开展丘陵山区农田宜机化改造试点工作。为了在初期平衡好“技术适宜性”和“经济适用性”两方面要求，省农业农村部门根据本省丘陵山区的农田基础条件和特点，将田间道路、耕地坡度以及集中程度作为宜机化改造的核心内容，合理设置技术要求和关键指标。在实践过程中，又先后制定了《2018年丘陵山区农田宜机化改造试点项目实施方案》《丘陵山区农田宜机化改造技术规范》和《2019年丘陵山区农田宜机化改造试点项目实施指导意见》，初步形成了普适全省、刚柔适度的技术体系和管理程序。截至2019年，省财政累计安排资金2625万元，在全省11个地市的26个县（区）累计完成改造面积1.83万亩，惠及农户2500多户，直接或间接带动社会资本投入近千万元。

三、绩效分析

参考国外成熟经验，结合各地的具体实践，农田宜机化改造已经并将持续在农业发展方式、农村产业结构和土地政策、城镇化和劳动力转移等方面取得积极成效并带来深远影响。

（一）宜机化改造有利于改善农业生产条件，保障耕地红线和粮食安全，实现“藏粮于地、藏粮于技”发展战略。实践经验表明，宜机化改造既能通过农机和农艺手段增强地力、提高农业综合生产能力，又在地块互联互通中解决了耕地大面积撂荒的问题，还能通过土地归并平整有效增加耕地面积，提升国家农业生产、特别是粮食安全领域面对复杂国际形势的韧性。对比宜机化改造前，重庆市实现新增耕地面积比例在3%-5%之间，山西省则在消除原有10%撂荒耕地的基础上增加了1%的总面积。

（二）宜机化改造有利于提升综合机械化水平，降低农业生产成本和劳动力投入，实现节本增效，助力脱贫攻坚。按照不同地理条件和技术标准，我国丘陵山区农田宜机化改造每亩的综合成本在2000-5000元不等，而重庆市的实践表明，随着改造后机械化水平的提升，水田每亩节约直接成本超过350元，旱田超过500元，年投资回报率超过10%。在已经实现了农业机械化的日本和韩国，农地整治使得水稻生产率分别提升5.7%和5.0%的同时，生产成本下降了19.9%和16.2%，劳动力节省了31.8%和33.4%。

（三）宜机化改造有利于推动农村土地有效流转，发展农业适度规模经营，壮大基层经营主体，实现乡村产业振兴。广大丘陵山区土地流转程度低、农业产业化发展滞后，很大程度就是受到机械化生产条件不足的制约。而通过宜机化改造项目引导，按照“谁改造、谁受益”和“定额包干、先建后补”的原则，配套“土地入股、保底分红”等措施，可加快土地有效流转，实现农业规模化生产。各地的基层经营主体结合区域优势，发展经济作物、林果、杂粮等特色农业产业，带动了农产品加工和乡村旅游产业协调发展。

（四）宜机化改造有利于促进城镇建设用地与劳动力转移的动态平衡，增加农民财产性收入，实现城乡融合发展。在现有土地制度框架下，宜机化改造增加的耕地面积将成为城乡建设用地占补平衡的重要补充，为落实“以人定地、地随人走”的土地利用原则提供基础依据。重庆市每亩置换指标有3-5万的价值，不仅可用于冲抵地方财政和村集体实施宜机化改造的直接成本，还可以增加村集体收入，为城乡均衡发展提供土地和资本相互流通的渠道，一定程度缓解城镇建设用地紧张和乡村发展资金不足的困境。

四、政策建议

丘陵山区农田宜机化改造将为我国转变农业发展方式、实施乡村振兴战略提供重要的物质条件基础，应通过加强组织领导、保障资金支持、建立标准体系、加强宣传引导等举措，保证其全面系统、科学有效地开展。

（一）加强组织领导，做好顶层设计。各级政府要把农田宜机化改造作为农业农村工作的重点任务，确定领导机制、开展调查研究、制定总体规划。借鉴成熟经验做法，完善本地区农村土地确权流转、农业经营主体培育、乡村产业融合发展、土地权益抵押贷款、建设用地占补平衡等方面配套政策措施，打造制度红利。

（二）保障资金支持，健全投资体系。农田宜机化改造要注重发挥财政资金的杠杆作用，按照“政府引导、市场主导”、“谁改造、谁受益”的原则，充分调动市场主体积极性，加大社会资本吸收力度。可结合改造后的农业种植结构，科学设置中央财政、地方财政、社会资本的出资占比，平衡好粮食生产、产业振兴和经济效益的关系。

（三）建立标准体系，创新指导服务。充分发挥全国丘陵山区农田宜机化改造工作专家组技术力量，总结提炼国内外宜机化改造模式，制订《丘陵山区农田宜机化改造技术规范》，承担技术指导、政策咨询、人员培训等工作。各地农业农村主管部门应结合本地区实际，科学规划实施区域和建设时序，合理确定改造内容和技术标准。

（四）加强宣传引导，凝聚社会共识。开展农田宜机化改造是一项强农惠农的重大举措，农业发展方式的转变将对农村生产关系产生深远影响。要通过报刊、杂志、互联网等手段，以各种喜闻乐见的形式宣传各地在推进手段、技术措施和取得成效等方面的典型案例。营造舆论氛围、凝聚社会共识，引导农民积极参与、主动配合。Θ