乡村振兴齐鲁样板法治保障建设现状与出路

邱春林

（中共山东省委党校 马克思主义学院，山东 济南250103）

法治是国家治理的基本形式，是现代国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党的十九大提出了乡村振兴战略，并把这一战略作为全党工作的重要抓手。其中，山东省作为农业大省，实现乡村振兴，打造乡村振兴齐鲁样板任重而道远。事实上，农村法治建设薄弱，既不利于推进农业现代化和保障农民合法权益，也不利于实现全面建成小康社会和实现现代化的百年目标。2018年“一号文”在乡村振兴战略中再次明确了建设法治乡村的任务。基于此，笔者选择了山东省临沂市费县、菏泽市的单县、青岛即墨各一个案例，并深入当地农村进行实地调研考察，通过座谈、走访、发放调查问卷等方式，从而深入了解山东省乡村法治建设的第一手资料，在深入分析调查数据的基础上，梳理探讨其成因所在，分析对策与思路，以期为乡村振兴齐鲁样板打造提供法治保障对策与建议。

一、法治建设在打造乡村振兴齐鲁样板中的地位和作用

法治作为解决改革发展稳定中深层次矛盾和问题最有效、最稳定、最根本的手段，已经成为全党、全社会的共识。2018年中央“一号文”明确指出走中国特色社会主义乡村振兴道路“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”。在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时，习近平总书记做出“五个振兴”的重要指示，要求山东高标准统筹谋划乡村振兴这盘大棋，打造乡村振兴的齐鲁样板。正如刘家义书记所指出，近年来山东农业农村产业结构不合理、资源环境对经济发展的约束加大、城乡之间的不平衡发展问题十分突出，显然实现乡村振兴齐鲁样板的打造，离不开治理能力和治理体系的现代化，离不开法治建设的保障。法治建设在推动乡村振兴齐鲁样板打造中的作用进一步凸显。

（一）法治化是乡村治理现代化的必然要求

正如邓小平同志所指出的，推进社会主义建设“还是要靠法制”“搞法制靠得住”[1]379，乡村振兴也不例外。党的十八届四中全会指出，依法治国是我们坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。十九大以来，中央明确提出了构建自治、法治和德治相结合的乡村治理体系，而村民自治作为农村基层民主也应该走法治化之路。作为国家治理的重要组成部分——乡村治理，无疑是一个难点，特别是长期以来我国农村经济的发展、农民文化教育水平、农民民主法治意识都不同于城市。在城市，市民教育程度和相应的科学文化素质普遍较高，使得市民能够较好地接受法治文化，相比较而言，目前中国农业和农村的主体还是农民，客观来说，农民的整体素质还普遍偏低，农村中文盲半文盲的比例还比较高。因此，要实现农村由贫困落后的社会状况进一步发展到实现现代化，无疑，首先要求农民自身的现代化，这里就包括生产方式、生活方式和思维方式的现代化。可见，乡村治理法治化的道路不同于城市治理法治化的道路，实现乡村振兴、治理现代化面临的问题更多、难度更大。只有走法治化之路，才能将乡村治理通过法律和制度加以体现和保障，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

（二）推动乡村法治建设，才能让农民在乡村振兴中感受公平正义

乡村振兴不是政府唱独角戏，乡村振兴的主体是农民。切实调动农民的积极性、主动性和创造性是打造乡村振兴齐鲁样板的关键。如何让农民动起来，显然，需要创造一种法治环境，通过法治建设，让农民吃上一颗定心丸，解决农民的后顾之忧，如农村土地三权分置的法定化，就较好地解决了农民进一步扩大生产的后顾之忧，激发农民进一步扩大投入；只有通过法治化建设，才能有效规范工商资本下乡，更好地调动各种生产性要素积极参与到乡村产业振兴中来。只有努力推进法治建设，打造法治环境，让农民在改革开放的实践中感受到社会的公平正义，才能够更好地调动起农民参与乡村振兴齐鲁样板打造伟大实践中来。

（三）推动乡村法治建设，是法治山东建设的关键和难点所在

2014年6月，山东省委、省政府出台了《法治山东建设纲要》，明确了要求实施依法治省规划，不断加快法治建设步伐，明确提出了建设法治山东的目标：“到2020年，基本实现全省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的法治化”[2]。2016年5月31日，山东省委、省政府印发了《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》，对法治山东建设工作做出详细部署，这是贯彻落实依法治国基本方略、全面推进法治山东建设的重大战略举措，标志着我省法治建设进入了全面推进的新阶段。法治山东建设提出了11个方面，41项主要任务。据统计，“2017年山东省常住人口城镇化率突破60%，升至60.58%，比上年末提高1.56个百分点”①，不容忽视的是，山东作为一个农业大省，农村人口仍然有4076万人，农村基层法治建设面临的困难和问题还很多，农村基层法治建设是法治山东的重要组成部分，也是法治山东建设的关键和难点所在。

（四）推动乡村基层法治建设，才能营造出乡村振兴的法治环境

农民是乡村振兴的直接受益者。乡村振兴的各项政策举措能够落实到位，关键看基层基础工作是否落实到位。加强农村基层法治建设，进一步推进依法行政，加强监督管理，保证任何人都在法律范围内活动，保证党的各类方针政策落实到位，不走形、不变味，才能使群众的利益切实得到法律保障。在乡村产业振兴、乡村生态振兴、乡村人才振兴、乡村组织振兴，以及乡村文化振兴实施中，只有加强基层法治建设，提高依法执政的自觉性，提高基层干部依法执政能力，提高群众法治意识，才能更好地保障各类振兴方案与政策的落地并取得实效。

同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，农村法治建设还存在许多不适应、不适合的地方。特别是十八大以来，在带领广大农民实现中国梦，特别是“两个一百年”目标的确定，使我们越来越认识到只有依靠法治化才能够实现这一伟大事业。当然，从西方经典现代化理论看来，农民在现代化进程中也摆脱不了自己的“历史弃儿”之命运和地位。即便马克思和恩格斯对农民在历史变革中的作用也曾估计不足，恩格斯认为：“我们的小农，正如任何过了时的生产方式的残余一样，在不可挽回地走向灭亡。”[3]487面对世情、国情、党情的深刻变化，党的十八大提出了“两个一百年”的奋斗目标，十九大则进一步细化了“两个一百年”奋斗目标，提出了乡村振兴战略，并细化为三个阶段，每个阶段目标任务明确，如何整合提升进而实现乡村振兴，无疑这些都迫切需要通过法治化进程来为实现这一任务目标提供制度保障。

二、山东省乡村基层法治建设现状剖析

纵观山东农村基层法治建设大体经历了四个阶段：第一阶段，1978年十一届三中全会到1992年党的十四大召开，确定了中国社会主义市场经济改革方向，属于山东省农村基层法治建设的起步阶段。第二阶段，从十四大确立建立社会主义市场经济开始到1999年，郑重把依法治国写入宪法。特别是1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了 《中华人民共和国村民委员会组织法》，山东省农村基层法治建设不断深入。第三阶段，从2000年到2012年党的十八大召开，特别是新农村建设的启动，山东省农村基层法治建设不断深入。第四阶段，十八大，特别是十八届四中全会以来，农村基层法治建设进入快车道新的历史阶段，山东省委、省政府出台了《法治山东建设纲要》，进一步明确了到2020年山东法治建设的目标：“基本实现全省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的法治化。”[2]

四十年改革开放，特别是党的十八大以来，党中央多次强调要切实加强农村法治建设，提出必须加快完善农业农村法律体系，把农村法治建设提高到空前高度来强调和部署，体现了党对农村发展规律和法治建设规律的深刻认识把握。改革开放以来，山东省在经济发展、社会发展、法治建设等方面取得了显著成绩，山东省委、省政府高度重视农村基层法治建设，全力贯彻落实中央关于加强农村基层法治建设的指示和要求，在农村法治建设方面也取得了令人瞩目的成绩。

（一）改革开放40年来山东省乡村基层法治建设的主要成就

1.初步建立了比较完善的农村法律规范体系。

改革开放以来，中央政府高度重视农村基层法治建设，制定了20多部农业法律，60多部农业行政法规，460多部部门规章，以及一大批地方性法规规章，农村基层法律体系基本建立起来[5]。山东省委、省政府在大力推进农村改革与发展实践中，高度重视法治规范体系建设，先后出台了有关农村基层法治建设文件、办法、条例合计50余部，为法治山东建设提供了制度基础和保障，如2014年出台了《法治山东建设纲要》《山东省法治宣传教育条例》等有关文件，着力推进落实依法治国，明确了法治山东的建设目标。无疑，《纲要》的制定出台是山东省委、省政府深入贯彻十八大、十八届三中全会精神、推进法治建设的重要举措。

2.乡村基本公共法律服务体系初步建立。

数据显示：山东省建成市级公共法律服务大厅15个，91%的县(市、区)、90%的乡镇(街道)、67%的村(社区)建成实体平台，市级“12348”热线全部建成并逐步向省级平台割接，“山东法网”上线运行并与“中国法网”实现数据对接，月均办理公共法律服务事项48万件，较好地满足了人民日益增长的美好生活需要、法律服务需要，初步构建了保障有力、管理规范、运行高效、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。特别是基于村(社区)治理在社会治理中的基础性作用，山东启动了一村一顾问项目，引导广大干部群众运用法治思维和法治方式管理公共事务、化解矛盾纠纷、维护自身权益，对于提升村(社区)治理水平、促进基层社会和谐稳定具有重要意义。目前，“全省51291个村 (社区)配备了法律顾问，覆盖率达到86%，济南、青岛、淄博等9市实现全覆盖。一年来，村(社区)法律顾问协助起草、审订村规民约等3万余件次，对村居治理有关事项提出法律意见3.8万次，为群众提供法律咨询46.5万人次，调处化解矛盾纠纷6.8万件次，有力维护了社会和谐稳定。”[5]

3.普法宣传取得较好效果。

自1985年以来，中共中央、国务院印发了《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。从1986年起，山东省启动实施了七个“五年普法规划”和五个依法治省五年规划。30多年的普法、依法治理实践，在法律意识和法律素质等方面，山东广大干部和群众普遍得到了较大提高，客观上推动了全社会法治化管理水平的提升，夯实了法治山东建设的群众基础和实践基础，形成了自己的鲜明特色，如“六五”普法期间形成的“法律六进”（进机关、乡村、社区、学校、企业和单位）的“山东路径”，全省建立了3689个青少年法治教育基地，98.5%的中小学校配备了法治副校长，97%以上大中型企业配备了法律顾问，农村法治夜校达到7万所，县域法治宣传教育中心、乡镇“四个一”普法阵地基本实现全覆盖，多项工作走在了全国前列。据统计：“六五”期间，山东全省开设法治栏目979个，涌现出《天下故事》《有话好好说》等一大批普法品牌栏目，建成法治文化主题公园239处、法治文化广场566处、法治文化长廊5347条，创建“全国民主法治示范村（社区）”175个，县级以上“民主法治示范村（社区）”达到50%以上，基层治理法治化水平明显提高。[6]

（二）乡村振兴战略背景下山东省乡村基层法治建设的短板

在看到法治建设成效的同时，笔者通过调查发现山东广大农村基层法治建设依然存在着一些短板。农村法治宣传全覆盖的效果远未达到理想的状态，山东乡村基层法治建设还存在下列一些问题和不足，还不能很好地保障乡村振兴齐鲁样板打造。

1.农民的法治素养亟待进一步提高。

不可否认，由于受传统历史文化的影响以及农村整体经济发展水平的制约，加之普法形式的相对单一等诸多方面影响，农民的法治素养远未达到预期。尽管“中国特色社会主义法律体系已初步建成”②，山东省持续推进普法宣传教育活动，但在农村法治建设过程中，村民法律意识淡薄，对法律的认知程度依然不够，依然存在农村维权意识、监督意识、守法意识还不高的现象。正如19世纪初德国的历史法学代表人物萨维尼指出：“法律如同一个民族所特有的语言、生活方式和素质一样，本身就是一种固定的性质和明显的属性。”[7]260-261在农民的法律意识中，由于历史、文化和经济等方面的原因，在广大的农村基层地区，宗亲、家族等封建思想深入骨髓，究其原因，既有中国传统主流文化的影响，当然，我们也承认城乡基本公共服务的现实差距，特别是在信息、技术及各类资源等方面，农村依然比较匮乏，农民对法律的认知渠道较少，农村接受法律系统教育的对象更少，特别是随着农民工外出打工，村里留下的人，主要是空巢老人、留守儿童、妇女等，无疑这些老人、妇女和儿童，其法律意识显然更为淡漠。

事实上，在乡村更多时候，广大农民更习惯于用朴实的感情、伦理与道德来处理人与人之间的关系，客观上，对法律的轻视、畏惧，以及伦理、道德意识等因素都深刻地影响着农民对法律的认可、接受与使用等态度。客观上来说，由于城乡二元发展机制，导致农村经济发展滞后于城市，法律需求同样滞后于城市，加之法律诉讼同样需要成本付出，也导致当农民合法权益受到侵害时，走诉讼的途径比通过私下和解要少得多。

在调查中，笔者发现：除了知道宪法是我们国家的根本大法之外，能说出三到五部法律的农民，仅为5%，能具体说出其内容的则更少，仅为3%，甚至许多农民还不知道有《反家庭暴力法》；对《农村土地承包经营权流转管理办法》等与农村、农民自身利益密切相关的有关法律法规也知之不多、不深，这一比例甚至高达85%。农民的法律意识薄弱，使得法治观念难以在其内心得到内化和认可，更不用说用来规范和引导其自身行为。据笔者的调查显示，以超速被交警罚款为例，认为处罚不合法不合理，而提起诉讼的比例仅仅占16%③，可见农民的法治素养亟待进一步的提高。

2.乡村基层干部依法办事能力亟待提升。

调查发现，农村基层干部法治意识不强，甚至极个别干部还是法盲，由此就不难理解，农村基层干部执法不力之普遍。在农村基层执法实践中，有法不依现象也并不少见。相对普通村民而言，农村基层干部的法律意识明显要高一些，不过需要注意的是，个别地方基层干部“离村化”现象比较严重，出现这样一种回村“上下班”现象，白天回村上班，晚上回城，如何服务百姓？有多少时间服务百姓？这些都是需要反思的问题。当然，调查也发现一些干部也并不是不懂法律，但在实践中却明知故犯，在执法过程中，他们更愿意运用“关系”或“权力”等去对待和处理法律问题。

根据中央纪律检查委员会网站“每月通报”发布的数据：自2015年7月起，16次“每月通报”揭露了1884起侵害人民利益的不健康和腐败问题，其范围涉及到民生资金被冒领、被截留、被克扣、被挪用等合计共1076起，占57.1%。当然，在涉及民生资金管理使用方面，存在的问题主要集中表现为三类：第一类涉及种粮补贴等惠农补贴资金问题，合计330起；第二类涉及征地拆迁补偿资金问题，合计176起；第三类涉及危房改造补助资金问题，合计102起；三类问题分别占民生资金管理使用问题的30.7%、16.4%、9.5%。值得关注的是，在通报的基层干部中，镇干部、村委会干部，当然也有基层事业单位干部和工作人员并不是少数。据统计，山东省纪委在“每月通报”曝光的2603人中，“县处级及以上人员77人，占3%；乡科级及以下2526人，占97%。村党支部书记、村委会主任809人，占31.1%，基层站（所）站长、所长 126 人，占 4.8%”[8]。

3.乡村基层立法工作亟待进一步完善。

不可否认，改革开放以来乡村基层法治建设成绩是比较显著的。截至2017年，“在党中央、国务院、全国人大常委会的高度重视下，农业法律法规日益完善，目前农业领域共制定现行有效法律15部、行政法规29部、部门规章150部、地方性农业法规规章600多部”[9]。特别是山东省政府出台了一系列配套的政策法规，如《山东省人民政府关于进一步做好农村最低生活保障工作的意见》《山东省就业促进条例》《山东省义务教育条例》《山东省人民政府关于加快农村教育改革与发展的决定》《山东省农田水利管理办法》《山东省行政执法监督条例》《山东省农产品质量安全监督管理条例》《山东省城乡规划条例》《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于开展农村承包土地的经营权和农村住房抵押权贷款试点的指导意见》《关于进一步加强乡村医生队伍建设的意见》等。总体来看，以农业法为核心的农业法律体系已经形成，农业农村经济管理总体上实现了有法可依，但是还要看到，与农村有关的法律法规分布不均、立法多是原则性规定，并且随着农村改革的深入发展，陈旧落伍的规范性法律文件没有得到及时修改完善，客观上其实践效果也不尽如人意。

4.农村法律服务体系还不够健全。

公共法律服务的目的在于保障公民的基本权利，使人民群众合法权益得到维护，使社会公平正义得到彰显，从而保障人民安居乐业。当前，山东农村法律服务体系总体上基本建立了起来，但客观上还存在一些问题和不足。像一个中心法庭要管辖2～3个乡镇，经济越不发达的地方，管辖范围一般越大。当然，打官司需要经过诸多程序，如起诉的第一步需要先立案，再传询、开庭等程序，导致许多人倍感麻烦而不愿意诉诸法律去解决纠纷。当然，也存在一种极端现象，个别村民认为通过法律途径解决纠纷，其最后的结果可能是既输了官司，又输了钱。同时，我们还要关注到，目前虽然每个乡镇均有设立司法所，但调查也显示基层司法助理员多为兼职，亦或临时工担任，其自身法律素养和能力有待于提高。在农村基层，当农民遇到纠纷，需要寻求法律解决时，依然存在很多困难，他们甚至不清楚应该向哪些机构、部门或人员投诉，解决纠纷。据笔者调查显示：农民绝大数是通过网络手段获得法律信息的，说明信息化在农村得到加快普及，同时也说明普法形式比较单一，难以更好地满足不同层次农民的实际需求。

5.山东省乡村基层法治运行机制还不够完善。

目前，山东省乡村基层法治运行机制总体来说，已经基本确立，但与我省经济社会发展，与乡村振兴的现实需求相比，还有一定差距。这主要表现：第一，农村法制不健全。改善农村地区的法治需要建立城乡统一的法律模式和框架。但是，目前，城乡二元结构还没有从根本上消除，一些与农业有关的法律与农村现实分离，可操作性不足。第二，缺乏农民的主体地位。个人独立和自治是现代法治的先决条件，农村法治也不例外。在农村法治中，很大程度上来说，农民仍然是作为管理对象存在，对自己主体地位的认识和保障还缺乏清晰的认识。应该说现行的农业立法和行政立法还有不同程度的管理性质的惯性思维，而反映农民主体地位的以权利为基础的意识是远远不够的。第三，提升农民的法律能动性不够。主要体现在：一方面，由于农村执法工作滞后，法律缺乏具体内容，缺乏吸引力，无法建立农民对法律的亲和力。一方面，农民参与法律活动的自觉意识尚未完全形成。第四，法律在农村的权威仍然不足。客观地说，民事纠纷、刑事自诉案件，甚至农村地区的一些刑事公诉案件，在模糊的法律事实的基础上，各方之间有不同程度的和解。这实际上化解了农村基层法律的权威，导致社会管理的衰落，客观上导致农民对法治的认识大幅度降低。

6.乡规民约在实践中还处在粗放阶段。

乡规民约是实现村民自治的重要内容和载体，在维护农村秩序方面也发挥着不可替代的作用。不言而喻，村庄的规章制度并非真正意义上的法律规范，其制定程序、主要内容和具体实施，与国家法律相比，在很大程度上显得比较粗略和简单，甚至一些村庄的规章制度由村委会和党委会成员闭门造车而成，现行的村庄规章制度的制定还缺乏相应而有效的审查机制。当村民的利益与集体利益和国家利益发生冲突，客观上国家不可能全面深入干涉农村社会生活的各个方面，所以就出现一些地方的乡规民约违反国家法律规定的情况。村庄的规章制度是以道德为基础的，没有足够的实施保障。如果村级法规缺乏合法性的审查机制，一些违反国家法律精神的村庄法规规定的实施，将会影响到农村基层法治的改善。事实上，执法不严、司法不公的存在也使群众产生了对司法的不信任感，特别是强制、跟踪拦截上访等现象使基层群众学习法律的热情受到严重挫伤。正如一些农民开玩笑地说，虽然法律是一个好主意，但让一些歪嘴的和尚念歪了。

三、乡村振兴齐鲁样板法治保障建设对策与出路

（一）加强党对乡村基层法治工作的领导，引领乡村振兴

在推进乡村振兴实践中，坚持党的领导既是社会主义法治的根本要求，也是我国各族人民利益和幸福的基础，是推进乡村振兴齐鲁样板法治保障的现实需要。习近平总书记指出：“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面。”[10]114

依法治国的难点在基层，这需要发挥基层党组织的战斗堡垒和示范带动作用，才能更好地让依法治国在基层扎根落地。对此，需要进一步加强和改进党对乡村基层法治工作的领导，落实党的领导，全面推进基层治理和法治的全过程。正如习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明》所强调的：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[11]1787

40年改革发展，山东的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等取得了巨大成绩，人民的生活发生了翻天覆地的变化，从解决温饱问题到逐步实现小康社会，再到两个百年目标的进一步明确；从经济发展滞后，到今天成为世界经济发展的引擎，这些都离不开党的领导。党不仅是中国革命的领导者，更是今天推进两个百年目标任务的主心骨，同样在推进乡村振兴齐鲁样板打造进程中，只有坚持党的领导，才能最大限度地推动乡村振兴战略的落地；只有坚持党的领导，才能确保乡村治理法治化的社会主义方向；只有坚持党的领导，才能发挥党总揽全局、协调各方的能力，才能更好调动各方面的积极性、主动性和创造性，投入乡村治理现代化的进程中。

党的基层组织是党的一切工作和战斗力的基础，落实党的路线、方针、政策和各项任务离不开基层党组织，提高社会治理法治化水平更离不开基层组织的领导和示范带动。数据显示：“截至2018年12月31日，中国共产党党员总数为9059.4万名，有基层组织461.0万个，比上年增加3.9万个，增幅为0.8%。其中，基层党委23.9万个，总支部29.9万个，支部407.2万个。”[12]无疑，只有基层党组织得到全面提升，组织建设才能够牢牢把握乡村振兴齐鲁样板打造的总体要求，切实实现乡村基层法治建设落地、落实到位，才能实现基层党组织的组织资源优势切实转化为乡村振兴齐鲁样板法治保障的优势。

（二）夯实农村基层法治建设基石，助推乡村振兴

经济基础决定上层建筑，同样，农村基层法治建设离不开农村经济发展的有力支撑，同样也与农民教育和教育的发展密不可分。改善农村法治的基础一环在于农村经济发展的强大支撑，否则就会成为空谈。农村基层法治的完善意味着把农业生产的发展和农村基层政权的巩固纳入农村法治的轨道。在此基础上，政府应着力加快发展高效现代农业，推进农业生产供给侧结构性改革，加大创新农业科技，转变应用能力，进一步稳定粮食生产，加大农村基础设施包括通信、交通，以及其他各类基础设施建设，促进农村经济的繁荣发展，为农村法治建设奠定坚实的基础。当然，还需要特别关注的是要积极适应农村法治建设的新要求，努力提高农村教育水平，合理分配教育资源，使农民能够熟悉法律程序，运用法律保护自己的合法权益。

（三）完善乡村法治运行机制，保障乡村振兴

乡村振兴战略提出后，山东省相继推出了《山东省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《山东省推动乡村产业振兴工作方案》《山东省推动乡村人才振兴工作方案》《山东省推动乡村文化振兴工作方案》《山东省推动乡村生态振兴工作方案》《山东省推动乡村组织振兴工作方案》，从而进一步明确了山东乡村振兴的总体设计。为进一步完善农村法治运行机制，乡村振兴落地提供了法治保障。

一是对山东省出台的涉农相关法律制度及配套制度做进一步修订完善。特别是要把与农村、农民、农业密切相关的制度，及时送法下乡、送法到户；要及时将那些经过实践证明行之有效、立法条件成熟的制度，及时通过法定程序上升为法律；当然，还要对不适应改革发展要求的法律法规，及时修改和废止。如为了加强农村公路的建设和管理，促进农村公路事业发展，推进乡村振兴战略实施，根据有关法律、法规，结合山东省实际，起草了《山东省农村公路条例（修订草案征求意见稿）》并面向社会公开征求意见；再如，为规范村务公开工作，保障村民依法行使对村务进行民主监督的权利，完善村民自治制度，促进民主管理，推动实施乡村振兴战略，起草了《山东省村务公开条例（修正草案征求意见稿）》，并面向社会公开征求意见。

二是要优化完善法律在农村基层的高效运行体制机制。鉴于目前农村基层法治资源缺乏，积极探索进一步整合基层法治力量的体制机制，进一步加强农村司法基层法治建设，进一步完善包括乡村司法所、人民调解站等在内的相应机构。此外，更要紧密联系农村基层实际，针对村民经常发生的邻里冲突、老人赡养、孩子抚养等家庭纠纷，以及宅基地纠纷等小微案件，采取送法到家的办法，积极探索简便易行的巡回审判方式，一方面减少村民打官司的成本投入，另一方面，强化法律的影响力，实现了普法方式的创新。如蒙阴人民法院针对农村水果销售旺季产生纠纷的客观实际，积极推进普法进村、进户、进田间地头，取得了明显效果。

（四）完善村民自治法规体系，助力乡村振兴

我国的村民自治作为村民实现民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的自我管理、自我教育、自我服务的一种基层民主制度，实际是一个包括决策权、执行权、监督权在内的完整体制，当然也是一种包括村民代表会议、村民委员会和村务监督小组在内的权力相互制衡的机制。围绕民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四个方面进一步加强村民自治的制度化建设，努力形成合力，保证村民自治的良性发展。

正如十八届四中全会所指出的，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求走依法治国的道路。在乡村振兴齐鲁样板实践中，在推进党的乡村治理和村民自治进程中，都需要进一步完善村民自治法规体系，以便更好地扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利。《村民委员会组织法》作为村委会权力运作的基本法律规范，该法很大程度上突出了村民委员会的产生、职责和运行，但也可以看到它在一定程度上弱化了村民自治的主体，弱化了村级党组织、村民代表会议、村务监督小组的作用，这与农村村民自治的发展要求是不相适应的。事实上农村村民自治作为一个权力制衡的治理结构，绝非一个村民委员会所能代替，其中村民代表大会、村务监督委员会的作用不能忽视。

当然，在村民自治发展进程中，也会出现一些带有普遍性的问题，这就要求有关村民自治的国家立法和地方立法要与时俱进。通过进一步完善村民自治法规体系，厘清村民代表会议、村民委员会、村务监督小组，以及与其他治理主体的相互关系，并就责权利等做出具体规定。在党的领导下，通过完善村民自治法规体系，真正形成村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会各司其职、相互制衡、相互配合、协同治理的农村治理模式。如山东省日前就发布了《山东省村务公开条例（修正草案征求意见稿）》，目的就是进一步完善村民自治制度，促进民主管理，规范村务公开工作，保障村民依法行使对村务进行民主监督，推动乡村振兴战略的实施。

在村规民约中体现国家法律的意志，是在农村实行法治的有效途径。因此，有必要充分考虑当地社会的特殊风俗和传统心理习惯，修改和完善村规。对此，在乡村振兴实践中，就要注意：一是要澄清职责权限和范围。对法律已经规定的事项不要曲解或另行安排杜绝通过村规来扩大或缩小法律的范围。二是要充分借鉴吸收传统文化之精髓，特别要总结无争议的公共秩序和诚实信用，如尊重老人、尊重他人、尊重劳动等良好习俗。三是在制定村庄规章制度的过程中，要充分发挥村民的积极性、主动性和创造性，保证村民的参与权、讨论权和投票权。四是要对村规民约进行法治改造。引进具有较高法律技能的专家学者对村规民约的制定给予足够的指导和规范，坚决废除那些违背国家法律的内容，将惩罚措施限制在法律的框架内，从而提高村规民约的科学性。只有这样，才能更好地规范农民的行为，保护农民的权益，使村规民约成为实施法律法规的有效载体，提高农村基层的法治水平，从而用法治保障乡村振兴战略的落地落实。

（五）创新农村普法宣传教育工作，营造乡村振兴法治环境

针对普法宣传中存在的问题，在总结六五普法经验与教训的基础上，紧跟信息化时代发展，积极创新农村普法宣传教育手段与形式。针对普法宣传的中心目标，即通过普法宣传教育，切实提高农村基层干部群众的法律意识，增强法制观念和依法办事的能力，从而使农村干部自觉依法行政，严格依法办事，推进农村法治化建设。

对此，需要突出三个重点：一是突出普法的重点对象。这就是要着重抓好关键少数，即狠抓乡镇干部、农村基层执法人员、农村“两委”班子成员，以及法制宣传员、人民调解员等。在每次村委会换届选举结束后，都要把新任“村官”的法律培训提高到首要位置。二是突出普法宣传的重点内容，要紧密结合农村基层现实需要，重点组织宣传与农民群众生产生活密切相关的法律法规，如《农村土地承包法》《土地管理法》《婚姻法》《治安处罚法》《合同法》等，力求让这些法律家喻户晓、深入人心。三是创新普法教育手段，充分利用自媒体、网络等，使法律宣传内容更加直观简洁，富有特色，便于群众接受和认可，当然，在农村基层进行普法宣传，还要进一步整合各类宣传资源，实现宣传效果的最大化，通过普法宣传方式创新，切实提升普法宣传教育的效率。

（六）加强乡村法治工作人才队伍建设，夯实乡村振兴人才保障

乡村振兴法治保障离不开专业人才队伍的支持。当前，我省农村法律人才主要集中在乡镇派出所、司法所等机构，事实上广大基层法律人才队伍客观上还需要承担大量的行政工作，并不能提供良好的法律服务。而城市法律人才又因人员、资金、技术等原因，基本上不可能给农村提供法律服务，因此，农村法律人才极为紧缺。目前山东省正在积极实施农村振兴战略，迫切需要进一步加强基层干部的法治意识，不断提高法治能力，为乡村振兴齐鲁样板打造提供人才法治保障。

一是进一步加大乡村法律专业人才库建设力度。以司法所、派出所、综治办等机构为阵地，按照一定的人口比例配备一定数量的法律专业人士，组建乡村振兴律师服务团队，进一步落实“一村一顾问”，实现律师服务全覆盖，将新鲜血液引入农村干部队伍，将具有法律专业知识的人才纳入基层干部队伍，为改善农村法治提供人才保障。二是加大乡村干部法律培训力度。对乡镇政府工作人员、村干部进行有针对性的法律培训，聘请具有深厚理论知识，熟悉基层和农村的法律专家，对基层干部进行培训，逐步完善法治；农村基层干部必须克服思想上的特权，充分发挥农村基层干部的示范带动作用，严格依法规范言行，切实提高乡村干部的依法治理能力。三是借鉴赤脚医生策略，在乡村启动“赤脚律师”试点，可以通过农村治保会、村民调解委员会等基层组织，遴选一批懂法律和地方性规范，又有丰富实践经验的“赤脚律师”，发挥其示范带头作用。四是进一步完善基层干部的法治评估和考核机制。把依法行政，作为干部调查的重要组成部分，在同等条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

一言以蔽之，乡村振兴齐鲁样板打造是山东在新时代的历史使命和责任担当，是实现全面建成小康社会走在前列的必然选择。面对实现“两个一百年”目标的艰巨任务，面对乡村振兴齐鲁样板打造重任，如何用法治手段来保障乡村振兴战略健康有序推进和发展，成为当前摆在山东省委、省政府面前的重要使命和现实课题。乡村振兴与法治保障并不是相悖的，而是辩证统一、相辅相成的，没有法治保障的乡村振兴不会得到持续健康发展，脱离乡村振兴实践的所谓法治建设，也是无源之水、无本之木，难以发挥法治建设的保障作用。客观来说，乡村振兴战略是促进法治进步与发展的动力和措施，而法治是实现乡村振兴战略的稳定基础，通过乡村法治保障建设，加强对基层政权组织公共权力行使者和村两委干部的权力约束以保障农民权益，加大对违法犯罪行为的预防和打击，保护乡村和谐有序的社会环境，建立健全自治、法治和德治三位一体的乡村治理现代化体系，才能为乡村振兴齐鲁样板打造提供强有力的法治保障。

注释：

①数据来源山东省统计局中商产业研究院整理。

②2011年，吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经建成。

③数据来源山东省法学会课题：改革开放以来山东省农村基层法治建设现状调查与研究课题组 （SLS(2017)B21）调查数据统计。