网络空间治理现代化：意义、阻滞与推进途径

吴世娟

(中共南平市委党校 行政管理学教研室，福建 南平 353000)

当今世界，互联网迅猛发展，网络“虚拟社会”使现实社会产生深刻的变革。网络“虚拟社会”延伸了活动的范围和空间，但也存在网络谣言、网络舆情、网络安全等问题，净化网络社会环境的重要性日益凸显。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网络安全和信息化工作。在党的十九大报告中，习近平总书记首次提出“网络综合治理”这一战略性术语，他强调：“要加强互联网内容建设，构建网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”[1]习近平总书记对网络治理的重要论述，为新时代推进网络空间治理现代化指明了方向和目标。

一、网络空间治理现代化：新时代一项意义重大的工程

自从20世纪90年代互联网在全球兴起以来， Internet governance，即互联网治理，一直是全球治理领域的热门话题。1994年4月，中国全面接入国际互联网，从此，互联网在我国得到了快速普及和发展，与此同时，对网络的治理也一直没有停止过脚步。[2]2014年以前，中国的网络治理实行政出多门的多头管理体制，一直处在“九龙治水”状态下，这种治理模式的弊端在于职能交叉、权责不一、效率不高。

随着网络的飞速发展，“九龙治水”的治理模式已经越来越不适应网络发展的需要。[3]进入新时代，互联网作为媒体的特征越来越明显，一些传播快、影响大的微博、微信、短视频等社交工具平台用户快速增长，网络信息良莠不齐，网络谣言爆发更频繁，网络舆情发展更迅速，网络安全形势更严峻，如何确保网络信息传播秩序，加强网络舆情引导，保护网络信息安全，推进网络法制建设，让广大网民拥有一个清朗的网络空间，已成为新时代我国网络治理面临的现实问题。

党的十八大以来，习近平总书记提出了“网络综合治理”的中国特色治理模式和“网络强国”战略思想,为新时代推进网络空间治理现代化指明了方向和目标。从国外研究动态来看，未查到与“习近平总书记关于网络强国重要思想”直接相关的文献和与“中国网络治理”相关的外文文献，国外学术界较少探究这一治理的指导思想或指导理论；从国内研究来看，以“习近平总书记关于网络强国的重要思想”为主题展开的研究较少，诸多研究成果主要从“网络治理”方面进行探究，对本研究具有一定借鉴意义。

在2018年4月召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记对“网络综合治理”进行了详尽阐述：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”[4]这个契合新时代特征的网络治理模式，对当前及今后推进网络空间治理现代化具有重要的指导意义。

1.推进实施网络强国战略。习近平总书记提出的网络强国战略，是习近平治国理政思想的重要组成部分，他围绕网络空间治理、网络主权、网络安全、网络空间命运共同体，提出了许多新思想、新论断，有助于新时代更好更快实施网络强国战略，促进网络空间治理现代化。

2.体现“以人民为中心”的治理思想。网信事业的发展不仅推动我国的经济发展，也关系着人们的获得感、幸福感和安全感，应该坚持以人民为中心、发展为了人民的治理思想，推进网络产业健康发展，加强网络安全治理，营造清朗的网络空间。

3.推动构建国际网络综合治理体系。习近平总书记提出的“共同构建网络空间命运共同体”，得到许多发展中国家的认可，为其他国家的网络治理提供中国智慧和中国方案，不断提高我国网络治理国际话语权。

二、网络空间治理现代化面临的阻滞及成因

1.网络空间治理现代化面临的阻滞

党的十八大以来，我国在网络治理方面取得了显著成效。然而，在我国网络治理取得成就的同时，也应该注意到网络空间治理现代化面临的一些阻滞，其成因较为复杂。

(1)网络谣言频繁爆发。网络技术的发展，为谣言传播带来更大的便利。网络的覆盖范围广、传播方式自由，一旦网络谣言被广泛传播，不仅严重干扰了人们的网上活动，污染了网络环境，还扰乱了公共秩序，败坏了社会风气。从实践而言，并非所有的网络谣言都会成为社会关注点。现在传播速度快、社会影响大的网络谣言往往与公共安全、环境污染、食品问题等内容密切相关，更加平民化和现实化。网络谣言之所以会被人相信，就是因为其中的信息往往源于事实，经过各种改造升级后，很容易蒙蔽普通“吃瓜群众”。对于网民而言，如果一不小心成为网络谣言的受众，就会逐渐失去正确的判断力和辨别力。一旦谣言成了“气候”，处置起来相当费事，而且需要付出巨大的经济和社会成本。

(2)网络不良文化渗透。网络在中国全面普及以来人们就清楚地认识到网络所具有的文化产业和意识形态双重属性。面对网络各种有害信息传播和网络“不良文化”冲击，保护网络意识形态安全始终是网络治理的重要内容。如“网络直播”这一新兴网络媒体的诞生，出现了很多草根明星，也称网红，他们中有相当一部分人通过直播一些新奇事物，或低俗表演来博取眼球和点击率。2018年3月，央视《新闻直播间》曝光一些直播平台“未成年妈妈”扎堆乱象，严重影响青少年的价值观，对社会造成恶劣影响。当娱乐日渐成为广大网民精神世界的重要内容时，它的负面作用就开始显现出来，这种“娱乐至死”观念的危害严重影响着青年人的价值观。网络“不良文化”冲击社会主流价值，它以互联网为载体，具有传播速度快、来源渠道多而隐秘等特征，治理起来非常困难。

(3)网络安全挑战严峻。网络一方面方便了人们的工作、学习、生活，同时也威胁着人们的信息安全。2018年3月，Facebook这个社交平台遭遇网络安全挑战，超过5000万名用户个人资料疑遭泄露，引发世界范围内的关注。[5]在日常生活中，类似信息泄露事件更是屡见不鲜：手机的APP应用，采集了大量个人数据信息，导致信息的大量泄露； 甚至拍照比剪刀手也可能泄露指纹信息，身份信息也因此被读取……这些网络信息安全问题不仅严重损害公民的合法权益，也危害社会公共利益和国家安全，维护信息安全已成为国际共识。[6]

(4)网络舆情发展迅速。近年来，网络逐渐成为反映社会舆情的主要载体，一些重大网络舆情事件的发生和解决使人们越来越认识到网络舆论的监督作用。2018年7月22日长春长生生物疫苗不合格事件刷爆了整个微信朋友圈，引发网络舆情，8月16日习近平总书记就向全社会公布了疫苗案件的处理结果。[7]2019年11月，一个机长的前女友在网上晒进入飞行中的驾驶舱的照片，引起了公众的关注，第二天当事机长就丢掉了这份百万年薪的工作。可见，在网络舆情发展迅速的情况下，网络舆论不仅具有强大的推动作用，甚至还可能影响有关部门的决策。

(5)网络犯罪手段便捷。网络犯罪的一种形式是利用各类通讯网络进行传统犯罪，如实施网络诈骗、盗窃、贪污、窃取秘密等。其他诸如网上走私、非法交易、虚假广告等都是传统犯罪形式在网络上的另一种体现，对网络安全构成一定威胁。

网络犯罪的另一种形式是袭击网站、传播病毒等非法侵入和破坏。如2017年在全球大范围内爆发的勒索病毒，一旦电脑或手机感染了勒索病毒，电脑或手机中的文件、照片等就被加密，打不开了，必须向加密者付款才能解密，如果在对方规定的时间内未付款，该病毒程序就会删除电脑或手机里面的所有文件。勒索病毒不仅使受害人遭受严重经济损失，而且危害还可能遍及各个领域，导致很多公共服务业重要的业务，甚至基础设施无法正常工作等等，直接影响到社会正常稳定的运转。

2.网络空间治理现代化面临阻滞的成因

(1)“多主体”参与的网络综合治理格局存在不足

从舆情产生的源头看，引发舆论广泛关注的网络谣言和网络舆情，大多源于公众对信息了解程度不对等。比如网络谣言和网络舆情爆发后，因有关部门对事件核实、调查、处置等需要一定时间，一些不实信息在这个真相“空窗期”趁机滋生，别有用心之人企图误导舆论、扰乱视听，导致公众误解了政府的有关政策；政府在突发事件和敏感问题上没有及时进行舆情监测和公开权威信息，导致网络谣言和网络舆情频繁爆发。

网民作为网络社会的参与者，在视频、文字、图片等多种信息的渗透下，在“有图有真相”所谓“事实”的说服下，不仅相信了很多未经证实的信息，还推动了舆情快速发酵及广泛转发传播。

(2)“多手段”合力的网络综合治理格局存在不足

网络治理中存在的许多问题，都与利益密切相关。一些直播平台没有底线的炒作，一些网络文化娱乐化倾向严重，网络上的很多文章题文不符，危言耸听，都是为了吸引网民的参与，点进去观看以提升点击率。又如，打击网络犯罪，执法者必须有能力破坏提供黑客工具和便利的服务网站，找出用于洗钱的匿名支付系统，才能有效打击，这些都要用高超的网络技术来支撑。而我国对网络上存在的违规违法行为惩治力度不够，有关法规和制度跟不上网络时代的快速发展，网络核心技术与发达国家比较还存在滞后情况，在保护网络安全方面的措施还不够完善，这些不足已成为网络综合治理的制约因素。

(3)多国合作的网络综合治理格局存在不足

面对互联网高速发展，全世界面临着一些共同的课题，包括如何加强网络安全，如何杜绝虚假、低俗信息，如何打击网络犯罪等，这些都需要国与国之间的共同合作。而目前，国际网络联合治理合作还没有形成规范，究其原因，主要是由于各国利益不同，国与国之间法律和技术的差异使国家之间的合作存在难度，在网络议题上至今尚未形成国际认可、具有可执行力的强制性公约。多年来，国际社会为构建网络空间的国际规则付出了巨大努力。在网络将世界各国联为一体的情况下 ，针对跨国网络问题，只有各国携起手来，共同构建网络空间命运共同体，才有可能实现多国合作的网络综合治理格局。[8]

三、网络空间治理现代化的推进途径

1.完善“多主体”参与的网络综合治理格局

(1)党委领导。 在过去很长一段时间里，我国的网络治理存在着多头管理的弊端，权责分配不明确，协同机制十分欠缺，制度体系也不健全，对较好进行网络综合治理带来了一定的难度。作为领导者的党委是网络综合治理主体格局的核心，起着至关重要的作用。在2018年全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记强调，要加强党中央对网信工作的集中统一领导，确保网信事业始终沿着正确方向前进。[9]

2018年3月，原中央网络安全和信息化领导小组改成中央网络安全和信息化委员会，标志着中国网络治理的管理体制顶层设计搭建完成，也标志着未来在党委领导下，我国的网络治理将更好地发挥党委决策和统筹协调作用。

(2)政府管理。作为管理者的政府，在推进网络制度建设和完善网络立法、加强网络舆论话语权、正确引导网络舆情等方面发挥重要作用。

如今，网络已成为人们获取信息、交流交往的重要平台。随着“互联网+”政务服务的推进，政府可以利用政务网站公开信息，积极回应网民关切的问题、解疑释惑，让信息多跑路，让百姓少跑腿，提升网上服务群众的水平；也可以在各大重点新闻论坛、官方微博等发布一些权威的消息，及时澄清网络谣言，正确引导网络舆情，积极发表正面言论，维护社会稳定秩序。特别是一些突发事件引发的网络舆情，其社会影响力巨大，处理不好就可能让政府的公信力受损。其实所有的网络舆情都是现实问题的投射，在网络舆情处置中不仅要及时有效做好网络舆情的引导工作，还要线上线下相结合，才能更好地解决现实社会存在的问题。

(3)企业履责。 当前，随着“互联网+”深入百姓生活，与互联网有关的企业日益成为网络空间的重要参与者与受益者。如今的互联网平台型企业已经涉及到百姓生活的方方面面，如订餐平台、打车平台、购物平台、旅游平台等，给人们带来很多便利。然而，这些平台在获取经济效益的同时，也带来了企业社会责任问题。因此，互联网平台型企业必须加强内部管理，在网络综合治理中充分履行应有的责任。一方面企业要严格遵守相关互联网平台运营规则，对从业人员和入驻商店进行严格的资质审查和质量监管，自觉接受政府部门监管和群众监督，更好地服务社会；另一方面，互联网平台企业作为平台中心，掌握着最全面的交易信息，在运营中要做到规避用户隐私信息泄露，确保用户安全。[10]特别是在2020年初这场席卷全球的新冠疫情中，平台企业更应该在维护社会公共安全、健全物资保障体系、帮助社会恢复生产等方面彰显企业的社会担当。

(4)社会监督。 互联网上信息良莠不齐，问题时时发生，政府部门监管也很难做到面面俱到，要维护良好的网络空间秩序，应该让社会组织参与社会监督，在网络治理中充分发挥监督作用，更好协助政府对网络进行有效治理。社会监督可以充分反映网络治理的突出问题，也为政府部门行政执法提供了科学依据。

(5)网民自律。 根据第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年，我国网民规模为9.04亿[11]，每个网民都是网络发展成果的享用者、网络空间的建设者、网络秩序的维护者，如果网民能够做到自觉自律，就会降低网络治理的难度。

所以，要让网民在网络空间中的行为得到一定的改善，一是加快相关法律规范、管理办法的出台和完善，跟上网络发展，如实行网络实名制就能让网民发言更加谨慎，行为更加规范；二是通过有效宣传和教育，引导广大网民树立正确的网络使用观念，让更多网民在网上正面发声，增强依法上网意识、文明上网意识，让网络空间正能量更加充沛。

2.完善“多手段”合力的网络综合治理格局

网络涉及到社会方方面面，对网络的治理显然不能只依靠技术手段，还必须运用经济、法律、技术等多种手段综合治理。

(1)以经济手段调控网络利益

在规范互联网行业市场秩序时，对于一些传播不健康内容的平台，要加大处罚力度才能起到威慑的效果，处罚不应该只是罚款，还可以通过媒体批评通报的方式让广大网民知悉，情节严重的情况下可彻底封杀平台。如2020年2月，针对凤凰网存在刊发非规范稿源新闻信息、凤凰新闻客户端持续传播低俗庸俗信息等问题，国家网信办指导北京市网信办约谈凤凰网负责人，责令企业立即停止违规行为。此外，有关主管部门还以约谈、整改、下架等一系列措施，对一些不健康发展的网络视频平台进行整治。这也是在督促平台运营者承担起责任，过滤掉那些违规内容。

(2)以法律手段规范网络行为

1994年，中国全面接入国际互联网，从那以后，为了顺应网络发展的需要，我国至今已制定了70多部与互联网有关的法律法规和规范性文件。党的十八大以来，有关网络的立法进程加快，《国家安全法》《刑法修正案(九)》《网络安全法》陆续出台，对规范网络行为、惩治网络犯罪等起了很大作用。随着有关的网络法律法规的不断完善，在网络综合治理中就可以充分运用法律武器规范网络行为。[12]

(3)以技术手段维护网络安全

网络虚拟社会的存在靠的就是网络技术的支撑，虽然对网络的治理方式方法多种多样，但是技术手段仍然是网络治理的重要手段。特别是在保护网络信息安全、打击网络犯罪方面，技术手段是必不可少的。[13]

从2018年4月中美贸易战打响至今，美国通过对华为、中兴通讯实施安全禁令，试图在芯片技术等方面对中国发展加以阻挠，这让网络安全的问题再次引起人们的关注，不少人提到的“缺芯少魂”一词，体现了对我国网络技术水平的担忧。在2018年全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记指出，“核心技术是国之重器。”“核心技术受制于人，好比在别人墙基上建房，经不起风雨。核心技术靠化缘要不来，关键还得靠我们自己。”[14]中国要摆脱美国等西方国家对网络的控制，缩短与发达国家在网络领域的实力差距，不仅要加大信息技术的投入，突破信息领域核心技术，推动自主信息产品研发，还要重视加强关键信息基础设施建设，保护网络信息安全，才能有效遏制其他国家的网络攻击。[15]

3.完善多国合作的网络综合治理格局

(1)倡导构建网络空间命运共同体。网络空间将世界各国人民汇聚到一起，是人类生活的新空间。面对互联网高速发展，全世界面临一些共同的网络治理问题。中国是全球互联网大国，也是全球网民最多的国家，在全球网络治理体系中发挥着重要作用。党的十八大以来，习近平总书记提出了具有中国特色的“网络治理观”，强调推进网络强国建设,倡导各国应该参与到全球网络治理中，共同构建网络空间命运共同体。这说明我国推进网络空间治理现代化既包括本国的网络综合治理，也包括构建多边、民主、透明的全球治理体系。

(2)积极参与全球网络治理。中国作为“构建网络空间命运共同体”的倡导者，一直都是全球网络治理的积极践行者。如中国每年举办世界互联网大会，与联合国共同举办网络国际规则研讨会，举办“全球反恐论坛”打击网络恐怖主义研讨会等，凝聚各国智慧力量，互助互利。中国还以“一带一路”建设等为契机，为沿线国家提供网络空间公共产品，加强同沿线国家特别是发展中国家在网络基础设施建设、数字经济、网络安全等方面的合作。中国参与全球网络治理的“中国方案”，得到了许多发展中国家的认可，为其他国家的网络治理提供了许多中国智慧。

党的十九届四中全会明确指出：“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间。”[16]在互联网这个庞大的“虚拟社会”中，如果能抓好网络综合治理这个“综”字，充分发挥党委、政府、企业、社会、网民多主体参与到网络治理的积极作用，广泛凝聚各方面的智慧和力量，推动经济、法律、技术等多种手段合力治理，完善多国合作的网络综合治理格局，推进网络空间治理现代化，我们就一定能构建适合中国发展的网络综合治理体系，为广大网民营造出一个清朗的网络空间。