广东省新增重大政策项目事前绩效评估机制研究

进入新时代，伴随新征程。广东省一直是改革开放的先行地区和前沿阵地，秉承“敢为人先、敢闯敢拼”的改革开放精神，不断将财政改革向纵深推进。从率先建立绩效评价机制、实行财政资金竞争性分配、推进人大财政联网监督、实施激励型财政机制、构建基本公共服务均等化等，到全面实施预算绩效管理、扎实推进省以下财政事权与支出责任划分改革、稳步推进税制改革、深入推进财政“放管服”改革等，广东省全面深化财政改革取得了明显成效。

经财政部批准，广东省成为开展新增重大政策、项目事前绩效评估的试点省份之一。2019 年7月印发了《广东省级财政资金绩效评审管理办法（试行）》，明确绩效评审职责分工及遵循原则。2019 年8月印发了《广东省省级财政预算绩效目标管理办法（试行）》，进一步明确省级财政资金预算绩效目标管理办法。广东省从加强顶层设计、完善制度规范、试点稳步推进等着手，深化细化评审规划，推动绩效评审更加科学规范运行，取得了初步的阶段性成果。

一、广东省开展重大政策、项目事前绩效评估工作的基本情况

广东省财政厅首批开展了5 个重大政策和项目事前绩效评估试点工作，包括提高高等教育毛入学率资金规划方案、粤东西北地区司法所建设帮扶经费等。按照2020 年部门预算编制安排，广东省财政厅抓紧开展后续批次的遴选。

1.总体目标。

紧密结合广东省的社会和经济发展，以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，紧密围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，防范风险，将绩效关口前移，坚持“依法理财、目标导向、整体协调、有序推进、先试先行”五项原则，不断完善预算绩效管理制度，力争到2022 年，基本上形成与现代财政治理体系和治理能力相适应的事前绩效评估机制。

2.实践路径。

实践路径有三：一是上级党委和政府通过评价权，成立领导小组，进行顶层设计；二是财政部门通过评价组织权和实施权，牵头组织管理及实施，直接掌握绩效全过程管理；三是赋予社会公众、委托第三方评议权。在确立对绩效评估全过程的监督的同时，灵活依据形势变化，实施自身创新，与主管部门协同，尝试委托第三方评估。在这样的评价主体、评价对象关系格局中，党委（政府）—财政—社会三者之间形成良性互动的绩效评估有机体，财政部门作为中枢和支撑，整体协调，灵活应对，把内部评价和外部评价有机结合起来。

3.主要做法。

（1）明确开展路线图。广东省财政厅要求从预算申报必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行事前评审，确保评审能够真实、客观反映项目状况。（2）采用科学分层的评估方法。新增重大政策、项目绩效事前评估将全面推行“部门自评”与“财政评估”相结合的方式。（3）建立责任制。开展对主管部门绩效评估动态监控，强化“风险预警”意识，树立“防险第一关”理念，明确省级业务主管部门的责任，建立“绩效目标评估＋项目绩效跟踪评估＋目标偏差预警＋动态精准纠错”机制.（4）统筹推进全省大数据信息化建设，搭建绩效评估大数据平台，发挥协同效应。广东省财政部门依托“数字政府”，建设全省财政管理一体化信息平台，如果在市县抽查过程中发现涉及各业务部门职能的有关问题，移交各业务主管部门并要求整改。

4.主要成效。

（1）全面树立了事前绩效评估理念。对新增重大政策、项目开展事前绩效评估的本质，是对决策的科学性、民主性和可行性等进行测量与分析，是政府绩效管理的重要组成部分，体现政府内部自上而下的管理属性，把绩效关口前移，强化风险意识，强调遵循目标导向，为精准施政提供合理保证。

（2）极大地丰富了事前绩效评估的内涵。广东省开展新增重大政策、项目事前绩效评估以政府职能为基础，指向政府部门“应该干什么”，形成一种内部预警机制和动态精准纠错机制，作为政府绩效评价的组成部分。事前绩效评估的目的旨在提高政府的公信力和执行力，从实践行动上准确定位了新增重大政策、项目事前绩效评估的内涵。

（4）高度重视第三方机构的发展及其在政府治理过程中的作用。会计师事务所、独立第三方、行业专家等都积极参与评估工作，形成了一种可常规执行的、可复制推广的社会公众政治参与方式，并初步建立起具有一定实践指导意义和参考作用的评价体系及工作机制，在行动上落实并凸显了政府治理的理念，为“广东实验”赋予了科学可行的方法论，具有深刻的实践意义和强烈的推广价值。

二、开展事前绩效评估当前存在的问题

1.新增重大政策、项目可行性论证不足。

业务主管部门通过内部集体研究、实地调研、专家论证、委托第三方专业机构评审等方式，对新增设立专项资金的必要性、科学性、合理性、可行性等进行研究论证。在现实工作中，出于部门利益、路径依赖或策略性回应等考虑，对组织、人员胜任能力、引导带动的资源、风险等方面认知不足，未达到施策的基础保障条件。对于国家政策要求和省委、省政府重大部署，按照有关规定开展了事前的研究论证，但是，由于地方政府自主性有限，政府自上而下的管理属性及政治制度的内在要求，新增重大政策、项目可行性论证在现实面前成为“摆设”，导致新增重大政策、项目无法落地、或者落地难落实，落实难落细的问题。

2.实施过程沟通度、透明度不足。

业务主管部门千方百计争取资金，按照现有行政体制逐级布置并组织实施，但使用和监管薄弱，个别地方为了部门利益提供片面信息，上下级沟通出现人为障碍，沟通度、透明度不足，导致新增政策、项目事前绩效评估的第一防线出现漏洞，业务主管部门无法及时发现缺陷，不能及时改进。

3.开展重大政策、项目绩效评估存在局限。

近年来，公众的政治参与意识渐渐走强，热情持续高涨。但是，公众理性有待提高，评估能力有待加强，虽然绩效评估工作需进行社会满意度调查，但是调查的技术条件不成熟，包括信息源和数据源的有限开放、抽样调查技术的应用不足等，社会满意度调查往往形式大过实质。数据保密、开放度有限，信息不透明等，也给委托第三方开展事前绩效评估造成人为障碍。

4.评估主体胜任能力有待提高。

新增重大政策、项目事前绩效评估是一项综合性很强的专业工作。一般专业评估人才的胜任能力有三个要素，即知识、技能、价值观，但是，评估人员队伍存在一些明显的不足：一是知识储备不足，重公共管理方面的专业知识，对法律、科技、计算机、会计、文化等方面的知识储备不足；重视公共政策的制度、法规与规定层面上的知识，但专业理念、理论、逻辑层面的知识储备不足；二是技能储备不足，根据理论、逻辑、法规，对专业决策的判断能力不足；三是信息化条件下开展事前绩效评估工作能力不足，数据的挖掘、提取、清洗、整合、综合分析、缺失值处理、模型评估等能力不足，运用信息化技术评估判断、宏观分析的能力有待进一步提升。

5.尚未建立科学的事前绩效评估标准体系。

新增重大政策、项目常常与重大民生、党和政府的重大部署密切相关，建立标准化的重大政策、项目事前绩效评估体系，是开展事前绩效评估实践的前提。目前，尚未形成科学的、规范的重大政策、项目事前绩效评估体系，实际中出现两个极端，一是偏向定性评估标准，主观性强；二是偏向定量评估标准，僵化、短视，注重政绩需求，忽略实际需求、民生需求和市场需求。实际上重大政策、项目具有长期效应和持续影响力，“风物长宜放眼量”，重大政策、项目的事前绩效评估更需要考量社会效应和公众满意度，避免政策、项目出现短期行为。

某学院软件技术专业在已有校企合作办学的基础上，以建设品牌为目标，以《悉尼协议》核心理念为导向，以改革创新为动力，通过深化协同育人、合力打造实践平台、加强课程资源建设与教学改革、着力建设教学团队、完善质量保障等措施，对专业的内涵建设与品质提升进行了理论和实践探索，取得了一些经验。

6.技术标准的缺失。

一方面业务主管部门和下属各级单位开展自评，由于技术标准的缺失，虽然在统一性原则下建立了个性指标库，但是指标库不全面、不规范的现象仍然存在，导致事前绩效评估结果缺乏科学性、合理性，另一方面，政策主体出于自身利益考虑，一般不会做出不利于自己的绩效评估结果，导致事前绩效评估结论难以保持客观性与公信力。

7.事前绩效评估质量控制有待提升。

事前绩效评估质量一直是社会关注的焦点，也是衡量评估水平高低的一个标准。评估质量控制主要存在以下问题：（1）评估质量控制制度尚需完善；（2）监管执行力度不够，对交叉重复和碎片化的项目，存在应予调整而未调整，应整合而未整合的问题；（3）评估结论不够科学、准确，评估依据不够充分，问题定性不够准确，审查原因分析不够全面，判断有所偏差等；（4）未严格执行事前绩效评估流程，个别项目以成本效益为借口省略了必要的评估程序；（5）事前绩效评估过程的自评环节佐证材料不够充分适当。

三、完善事前绩效评估的对策与建议

广东省对新增重大政策、项目积极开展事前绩效评估探索实践，开展科学合理的事前绩效评估，形成可供复制、可供推广的“广东经验”，要抓住完善事前绩效评估试点的历史机遇，解决实际问题，并力争取得更多的、更扎实的成效，为实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”贡献力量。

1.聚焦源头，提高新增政策、项目设计能力水平。

大多数政策变更、修正和补充，是由于前期设计调研深度不足、设计考虑不周的主观原因引起，因此，要加强前期设计调研工作，制定新增重大政策、项目综合规划，加强对原有政策、项目的普查工作，全面掌握政策、项目综合分布情况，特别是对政策执行主体的能力、结构配置、实施可行性、资源投入、政策风险等进行综合评估，全面分析，做好综合排布计划。完善政策、项目设计，充分结合业务主管部门的职能特点和时代社会的需求及时修订变更，充分准确考虑实施期间环境的变化，优化新增政策、项目设计，减少因设计不完善导致的变更因素，提高设计的准确性及详尽性。

2.提前介入、多方协调，打通沟通渠道。

要充分估计新增重大政策、项目事前绩效评估实施过程的沟通难度，制定计划时预留足够的时间，有条件时要提前介入，多方协调，深入了解工作动态，把实施沿线存在的问题进行全盘汇总，编制工作计划，进行任务分解，责任落实到位，及时反馈工作动态，对存在问题要提前预警，打通上下沟通渠道，确保信息畅通，不留疑点、不留风险死角。特别注意重点强化业务主管部门的监管责任，确保牢固绩效评估的第一防线。

3.突破瓶颈，盘活资源，健全公众参与机制。

适当开放数据源、信息源，拓宽公众采集政府绩效信息的渠道，扩大公众参与面，接受公众的评议，积极回应社会诉求，体现政府与民间的良性互动。在新增重大政策、项目事前绩效评估的工作中，可进一步健全公众参与机制，并进一步完善公众满意度评估机制，突出人民满意导向。除国家秘密、商业保密外，把新增重大政策、项目评估结论适度向社会公开，充分听取和收集公众的意见和建议，及时反馈到业务主管部门，形成常态化的嵌入式的社会满意度调查，帮助政策、项目决策的改进与优化。

4.构建大数据背景下“互联网＋事前绩效评估”模式。

（1）“互联网＋事前绩效评估”的构建意义。

在当今互联网时代，事前绩效评估逐步迈向网络化模式。这样不仅有利于事前绩效评估的跨行业多部门协同，而且有利于该评估的数据化、动态化、精细化，提前为绩效评估项目实施数据采集、清洗、转换，再形成可用性强的数据库，对后续的事中、事后绩效评估提供有力的证据支持。“互联网＋事前绩效评估”，既是顺应新时代发展要求、改进优化绩效评估方式、减轻基层负担的积极探索，也是深化“放管服”理念、主动接受公众监督、建设服务型政府的重要举措。

（2）“互联网＋事前绩效评估”的构建路径。

为了大力推进新增重大政策、项目事前绩效评估，推进广东省绩效评估信息化建设，建议积极探索大数据背景下“互联网＋事前绩效评估”模式，提高数据综合运用水平，提高事前绩效评估工作效能和水平，构建路径如下：

一是构建事前绩效评估云平台，有效整合各方的评估力量和信息资源，逐步实现绩效评估线索网上实时收集、云端智能分析、线上分类处理、线下评估整改，形成统筹、规范、便捷、高效的常态化评估新格局。这既有利于更加全面精准地聚焦新出台重大政策、项目的风险问题，防范风险，化解风险，促进党和政府的利企惠民政策落地见效，又有助于压减事前绩效评估的次数，提高评估的针对性和实效性，实现提质增效和基层减负并举，帮助提升政府科学决策、依法决策和民主决策的能力，进而提升政府治理效能。

事前绩效评估云平台由基础设施架构和业务架构两大部分组成。基础设施架构主要包括新出台重大政策、项目的评估端数据中心以及被评估端数据中心，包括数据采集模块、数据共享模块、数据存储模块、数据转换模块、数据筛选模块、数据分析模块和风险预警共七大模块，见图一。

图1 大数据背景下“互联网＋事前绩效评估”云平台基础架构思路图

业务架构包括五个部分（与绩效评估业务有关部分，不包括平台基础设施架构），建立资源库、数据库、特征工程库、模型评估库以及结果库，见图二。

图2 大数据背景下“互联网＋事前绩效评估”云平台业务架构思路图

二是构建风险预警指标体系。“互联网＋事前绩效评估”的关键在于确定重大政策、项目实施过程的风险预警指标体系，要积极利用大数据技术在分析存在问题的基础上，构建一套科学、合理的事前绩效评估风险预警指标体系，构建思路如下，见图三。

图3 大数据背景下风险预警指标体系构建思路图

5.组建行业协会，提升职业评估水平。

建议抓紧建立行业协会，以协会为工作抓手，推动行业建设，把行业标准、行业考试、行业培训、行业监管、行业表彰等行业建设各个环节都管理好。行业发展离不开人的发展。通过行业协会来加强绩效评估人才培养，引领行业前行，持续提升绩效评估人才胜任能力，以习近平总书记关于人才队伍建设“专业化、职业化、规范化”为指引，深刻理解人才职业化内涵、要求和发展规律，把知识、能力和价值观三要素的提升作为行业人才培养的中心，围绕服务国家、服务社会、服务政府这三大主题，推动实现绩效评估行业高质量发展，为我国经济转向高质量发展作出应有的贡献。

6.建立并完善事前绩效评估指标体系。

指标体系构建是绩效评估的核心，绩效评估的三大问题就是“谁来评”、“为什么评”“、“怎么评”。指标体系关乎“怎么评”，属于方法论层面的问题。结合广东省的区域发展特点，应当构建科学、合法、规范、可行的新增重大政策、项目事前绩效评估指标体系，该体系具有科学性、前瞻性、预警性、务实性和开放性的特点，可较好地避免政策出现重大瑕疵和缺陷，提高新增重大政策、项目决策的有效度和社会满意度。

新增重大政策、项目事前绩效评估的通用指标体系，这一体系（两个层级）适用于决策绩效、监管绩效与使用绩效评估。通用模型可体现公共性，包括5 项一级指标12 项二级指标，如下图4。

图4 新增重大政策、项目事前绩效评估指标体系通用模型

7.强化信息公开，进一步完善监管机制。

除了利用各种载体依法向社会进行公开外，建议要求每年向省人大常委会做关于新增重大政策、项目事前绩效评估工作报告，绩效整改报告并同步向社会全文公告，及时公告主要评估结果。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的都要坚决防止和纠正，这是坚持和加强党的全面领导、立足人民本位和人民立场，适度创新信息公开方法，彰显中国社会主义民主，坚持制度自信、道路自信的实质体现。

8.建立健全事前绩效评估质量控制。

为了强化管理规范，建立评估质量保障机制：一是全程督导，财政部门要对评估全过程管理跟进和协调，梳理出评估工作重点和难点，建立会商制度，与相关部门联动，及时协调解决评估中的问题与困难，总结经验，提升评估水平；二是建立评估评议机制，要制定委托评估复核评议办法，建立由专家库成员组成的评议委员会，实行“三级复核评议”制度，即中介机构一级复核、业务处室二级复核、评议委员会三级复核，明确责任、分级把关，确保项目评估成效；三是加强中介机构业务考核管理，采取客观、公正、科学、规范的原则，从工作基础、工作效率和工作成效等对委托中介机构业务进行考核。