论全球气候治理中城市的角色转型——兼论中国困境与出路

冯 帅

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

2017年11月6日至18日，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《气候变化公约》）第23次缔约方大会在德国波恩召开，旨在为2018年12月的《巴黎协定》（Paris Agreement）实施细则谈判和制定奠定基础。 期间，“全球碳项目”（Global Carbon Project）组织发布了一份科学研究报告——《2017年全球碳预算报告》（Global carbon budget 2017）。该报告显示，尽管2014—2016年全球碳排放增长量平缓，但2017年全球碳排放量已重新呈现出高速增长之势[1]。因此，大国之间的角力表现得愈发明显。这一角力既是国家责任的展露，也是各国国情和能源结构的体现。各缔约方已经达成了新的共识——大国在全球气候治理中将扮演着更重要的角色。减排形势依然严峻，但本次大会在气候资金支持、气候技术转让和能力建设等议题上仍然存在分歧，并延续了前几届气候谈判的惯例——将这些未决问题留待下次《气候变化公约》的缔约方大会上再行讨论。

一、问题的提出

在气候变化的应对过程中，有3份国际法文件在不同历史发展阶段推动了全球气候治理向前迈进，即《气候变化公约》《京都议定书》（Kyoto Protocol）和《巴黎协定》。以其为标志，全球气候治理大致可分为3个时期：1992—2005年的全球气候治理1.0时期、2005—2015年的全球气候治理2.0时期、2015年至今的全球气候治理3.0时期①在1992年《气候变化公约》达成之前，国际社会对气候变化问题的关注程度相对较低，基本上未从全球层面来对气候治理问题进行专门考量，因此，本文拟将1992年作为全球气候治理1.0时期的起点。关于全球气候治理1.0时期、2.0时期和3.0时期的划分，也可以参见笔者的前期研究。[2]。

在1.0时期，1992年达成且自1994年生效的《气候变化公约》首次确立了共同但有区别责任（Common but Differentiated Responsibilities，CBDR）原则，划分了发达国家缔约方和发展中国家缔约方，创设了全球气候治理的“南北两立”的利益格局。发达国家和发展中国家基于历史排放基数，在减排责任上存在本质“区别”——发达国家需承担刚性的减排任务，而发展中国家则未有此约束。在2.0时期，2005年生效的《京都议定书》坚持了CBDR原则，量化了减排目标和时间表，并在《气候变化公约》的基础上建立了“京都三机制”——排放贸易 （Emission Trading，ET）机制、联合履行 （Joint Implementation，JI）机制和清洁发展（Clean Development Mechanism，CDM）机制。“南北两立”的利益格局开始重组，欧盟、以美国为代表的“伞形集团”和“77国集团+中国”①伞形集团（Umbrella Group）的成员国包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄国和乌克兰等，从地图上来看，这些国家的分布很像一把“伞”，同时它们也希望其可以象征地球环境的“保护伞”；“77国集团+中国”的成员国均为发展中国家及最不发达国家。的“三足鼎立”的治理模式进而形成。在3.0时期，2015年12月达成且自2016年11月生效的 《巴黎协定》实现了减排方案从 “自上而下”到 “自下而上”的转变，确立了国家自主贡献预案目标（Intended Nationally Determined Contributions，INDC）机制，要求发达国家和发展中国家提交温室气体减排计划，并根据该计划采取具体的减排行动。“南北两立”的利益格局和“三足鼎立”的治理模式已难以为续，发展中国家正逐渐失去在减排行动上的差别待遇，并将在INDC机制下承担具体减排任务。

在《巴黎协定》的达成和生效中，全球气候治理的正向发展是主旋律，彰显了各国共同应对气候变化的决心和努力。2017年6月1日，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，为全球气候治理的向前推进蒙上了一层阴影。作为全球最大经济体和第二大温室气体排放国，美国的退约无疑将导致全球气候治理的“含金量”下降不少，为控制全球温度升高带来了较大挑战。值得欣慰的是，联邦政府在全球气候治理上不甚积极，但城市层面的气候治理行动依然可喜——美国60多个城市的市长已发表共同声明，表示仍将接受、尊重和恪守《巴黎协定》②在前期的研究过程中，笔者也曾讨论过该问题，但未能深入分析其内在结构和逻辑体系，故本文尝试对此作进一步研究。[2][3]。

二、全球气候治理中的城市：从幕后参与者到共同引领者

受全球气候治理的主体多元化影响，城市的主体地位得到了稳步提升，并逐步发挥着举足轻重的作用，成为全球气候治理中不容忽视的一股力量。

（一）全球气候治理1.0时期和2.0时期的城市：幕后参与者

在1.0时期和2.0时期，城市的治理主体作用未被充分发掘，但大致呈现出了从“附加”主体到“辅助”主体的转型。

1.全球气候治理1.0时期的城市：国家的“附加”主体

“冷战”结束以后，“全球治理”广泛兴起。美国政治科学家罗西瑙（James N.Rosenau）在《没有政府的治理》（Governance without government）中使用了“国际治理”（international governance）一词，对“以国家为中心的世界”和“多中心的世界”进行了深入思考，进而提出了“全球治理”（global governance）的概念，强调了从多个维度来重构权威的大势所趋[4]。由于应对气候变化属于典型的国际公共产品，因此，受全球治理的影响，国际上也开始形成了“全球气候治理”这一气候变化应对模式。《气候变化公约》的达成或多或少亦是该背景下的产物。在《气候变化公约》的达成和生效中，国家均是气候谈判的唯一主体，由于相关规定均是针对各“缔约方”而言的，因此，国家同时也是《气候变化公约》的履约主体，是完成气候治理目标的承担者和责任者。《气候变化公约》中的CBDR原则、气候资金援助规则和气候技术转让规则等也均以国别的形式来加以区分，国家在全球气候治理中居于绝对主导和权威的地位。

与此对比，“城市”在《气候变化公约》中仅出现了一次，是作为国家的修饰语，在第四条第八款（b）项中，《气候变化公约》指出，各缔约方应密切关注气候变化对“有城市大气严重污染的国家”的影响。在城市作为治理主体上，《气候变化公约》基本未加以涉及，仅在第六条（a）款中认为，缔约方应“在国家一级并酌情在次区域和区域一级”为公众气候治理意识的提高提供适当便利③Article 4.8（b）and 6.（a）of the United Nations Framework Convention on Climate Change 1992。。可见，在1.0时期，城市并没有被过多地考虑。当然，这并不是说城市将毫无作为。事实上，在国家的履约进程中，城市往往可以作为国家应对气候变化的“战场”，通过实施国家气候政策和立法来间接地参与全球气候治理。尽管如此，在该时期，城市也仅仅是作为国家的“附加”主体而存在，它无法直接站在气候治理的国际舞台，且相关行动只能在国家的明确授权下才得以开展，自主性和能动性尤为欠缺。

2.全球气候治理2.0时期的城市：国家的“辅助”主体

《气候变化公约》的内容较为原则和抽象，《京都议定书》才开始了量化减排之路，它在一定程度上延续了发达国家和发展中国家的二分法，要求发达国家承担量化减排任务。这与1.0时期的“南北两立”的利益格局存在本质区别，因为在《京都议定书》生效之前，美国布什政府便以“全球变暖的科学依据不足”“《京都议定书》会重创美国经济”和“发展中国家未承担刚性减排任务”等理由而宣布退出了，导致“伞形集团”成员国在《京都议定书》的第二承诺期内怠于履行相关减排义务[5]。在2.0时期，发达国家和发展中国家依然是主要的考察对象，相关条款内容也是针对国家而言的。

全球气候治理从“南北两立”到“三足鼎立”的格局演变，已表明国家的治理意愿和能力的进一步分化，以及国家层面气候利益分歧的逐渐扩大。气候谈判也开始从“发达国家和发展中国家”的“两极对峙”走向“地缘政治大国”的“集团博弈”[6]。可见，气候合作已难以成为各国优先关注的焦点。“城市”未出现在《京都议定书》中，但却开始在气候治理的行动中显露出来。2005年，美国231位市长在西雅图市市长尼克斯（Greg Nickels）的倡议下签署了《美国市长气候保护协定》（U.S.Mayor’s Climate Protection Agreement），设定了达到甚至超过《京都议定书》的减排目标，并就此采取了一系列气候治理行动[7]。2005年，C40城市集团①C40城市集团是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，其成员方包括来自中国、美国、英国、德国、法国和日本等国家的40多个城市。在时任英国伦敦市长利文斯顿（Ken Livingstone）的提议下宣布成立，致力于促进城市的减排行动和可持续发展[8]。2008年，欧盟委员会发起并成立了“市长盟约”（Covenant of Mayors）组织，以支持城市在可持续能源行动中的努力，成功调动了城市参与减排的积极性[9]。“京都三机制”也通过在城市层面的实施，来赋予城市以一定的合作和对话空间。可见，在2.0时期，城市已不再作为国家的“附加”主体，而是开始拥有了通过“自下而上”的方式来参与全球气候治理的能力，成为国家的“辅助”主体。

（二）全球气候治理3.0时期的城市：共同引领者

在温室气体排放的事实中，未来的碳排放量增长将主要出现在发展中国家，因此，要达成具有法律约束力的全球气候协议，就需要发展中国家的共同参与。《巴黎协定》正是在此背景下形成的，以国家自主贡献代替总体减排目标，为后巴黎时代的温室气体减排提供了明确方向，奠定了2020年以后全球气候治理的法律和制度基础。在《巴黎协定》中，如何分担全球气候治理责任，协调各国的利益和冲突，成为核心内容。该协定重申了CBDR原则，认同发达国家和发展中国家的减排能力差异，确认了损失和损害机制，以回应发展中国家的现实需求，但它同时表示不会成为发达国家承担历史排放责任的基础，表明CBDR原则中的“区别”责任存在“趋同”的可能[10]。可见，在以《巴黎协定》为开端的3.0时期，国家依然维持着全球气候治理的支柱地位。应当说，国家的这一地位不太可能被其他治理主体所取代，因为全球气候治理中的主权和谈判等涉及国家层面的问题。当然，这也并不代表国家将一直是全球气候治理的唯一重心。

在《巴黎协定》的“主席提案”中，有两处提及了“城市”，认为“城市及其他次国家主管部门”应加大气候治理的行动力度，并欢迎“城市及其他次国家主管部门”努力处理和应对气候变化。与此同时，还要求促进“国家和次国家层面”的气候合作，并加强“国家、次国家和地方层面”的能力建设②“Proposal by the President” of the Paris Agreement 2015。。其中的“次国家”应主要是指城市[11]。可见，在3.0时期，城市已不再作为全球气候治理的幕后参与者，而是已成为与国家并存的重要治理主体。在此，将其定位为“共同引领者”，意味着国家的核心地位依然存在，但城市的治理角色亦得到了进一步提升，并逐渐从“幕后”走向了“台前”③国家和城市均为全球气候治理的引领者，但在重要性上，国家应排在城市之前。前者是从“定性”的角度来认定的，而后者则兼顾了“定量”的标准及其贡献程度。。

近年来，国家在全球气候治理中的困境愈发凸显——发展中国家阵营和“77国集团+中国”面临着进一步分化，“雄心壮志联盟”（High Ambition Coalition）异军突起[12]；美国宣布退出《巴黎协定》，拒绝履行相关减排责任和要求。这些困境导致国家层面的行动受到一定掣肘。在此情形下，城市开始走上共同引领全球气候治理之路④需要说明的是，在文中，拥有共同引领者地位的“城市”并不是针对某一城市或某一国家的城市而言的，而是指由各国城市所组成的“跨国城市气候治理网络”。为了表述的清楚和简洁，笔者多以“城市”一词代之。。在2017年11月波恩气候变化大会期间，美国联邦政府未在国家馆展区搭建 “美国角”（US Pavilion），但前纽约市市长布隆伯格（Michael Bloomberg）和加州州长布朗（Jerry Brown）等却自发地参与了气候谈判，出资搭建了“美国气候行动中心”（US Climate Action Center），并高调公布了温室气体减排报告，就全球气候治理问题与联邦政府分庭抗礼[13]。此外，美国各城市还进一步加强了同其他国家的气候合作，如前纽约市市长布隆伯格曾访问法国巴黎，与法国总统马克龙（Emmanuel Macron）进行了会谈，表示各大城市仍将努力坚守《巴黎协定》；在第八届清洁能源部长级会议上，美国加州也与中国的七个城市签订了气候合作协议[14]。在3.0时期，城市之间的气候互动已日益频繁，并通过自身的杠杆性影响力来推进国家层面的气候治理行动。作为气候议题全球化和地区化的关键节点，城市也在通过倡导气候治理的新型理念，来摆脱发达国家“城市无序化扩张”（urban disordered expansion）的高碳城镇化的路径依赖[15]。城市共同引领全球气候治理主要存在两种范式，一是“自下而上”地推动国家气候政策和立法制定的“美国”范式，二是“自上而下”地履行区域和国家层面气候政策和立法的“欧盟”范式。笔者不太认同国家将仅作为全球气候治理的“协调者”的观点[16]，但国家已不再独享唯一的治理权威却是不争的事实。

（三）全球气候治理3.0时期城市角色转型的理论证立

从1.0时期到2.0时期，再到3.0时期，城市的治理主体地位得到了稳步提升。这与全球治理的持续推进有着密切联系——在1.0时期和2.0时期，全球治理理论才刚勃兴，以国家为中心的治理理念未得以根本性扭转，城市仅能作为幕后主体和见证者的身份出现；而在3.0时期，全球治理理论在经过全球经济治理和全球互联网治理的实践后渐臻成熟，城市作为多层治理主体之一自然也得到了国际社会的更多关注。然而，这仅是在宏观框架下将城市拉入公众视野，角色转型的程度还将取决于城市外交理论的推动和全球气候治理中“集体行动的困境”之驱使。

城市外交是指城市在国际政治舞台与其他行为体进行外交互动的制度和过程，是全球化时代国家体系、国际体系和全球体系互动的产物，折射了当前复杂的外交关系[17]。在国际上，对城市外交的阐释已逐渐形成两大理论流派。第一派为世界体系理论，城市外交的出现仅是特定城市为履行世界体系所赋予的功能，旨在维护资本主义世界政治经济秩序的稳定。第二派为平行治理理论或多层治理理论，在全球化中，国际、国家和城市的权威边界趋于模糊，促使城市上升为全球气候治理中独立的政治经济单元，城市与国家层面的气候外交并非零和博弈的关系，并在一定程度上具有超越国家控制的趋势[18]。在这两种理论的基础上，笔者更认可“嵌入式”的城市外交理论，全球化促使城市深刻地嵌入到国家、国际乃至全球体系中，并从中获得专业化的外交功能，进而耦合成一种成熟的外交体系[19]。城市的气候利益诉求往往更为具体和明确，可以通过“自下而上”的行动来共同引领全球气候治理，为国际社会作出更大贡献。

“集体行动的困境”，是由美国经济学家奥尔森（Mancur Olson）提出来的。奥尔森认为，集体利益具有国际公共产品的属性，它促使理性的行为体在实现集体目标时具有“搭便车”的倾向，个人的理性选择并不能自发地提升社会整体效用[20]。在全球气候治理中，排放权属于典型的国际公共产品，也具有非排他性和非竞争性等特点，因此，其不可避免地将陷入“集体行动的困境”。首先，在3.0时期，在复合相互依赖结构的影响下，国家在国际上的互动频率明显下降，其必将为国际组织和国内机构让渡部分权力，并为此而受到约束，导致国家在全球气候治理中更为谨慎和小心，因此，国家更愿意“搭便车”，而非成为国际公共产品的提供者[21]。其次，在国家主导型的机制中，由全球治理催生的权力流转和扩散等现象，引发了全球气候治理规则的合法性与有效性危机。一方面，全球气候治理有赖于国家为其行动提供合法性来源，另一方面，权力的限缩又迫使国家寻求更有效的方式来维护自身利益。因此，国家在全球气候治理中面临着维护国家利益和承担相应责任的选择困境[22]。在此背景下，美国政治学家奥斯特罗姆（Eliner Ostrom）提出的“自主治理理论”成为重要的突破口。在国家面临“集体行动的困境”时，城市作为全球气候治理的共同引领者也就成为了可能[23]。

三、全球气候治理中城市角色转型下的中国困境：双重掣肘

（一）国际层面：对外发展的限制

近年来，中国城市已开始参与全球气候治理。如北京、上海和香港等已经加入了C40集团，深圳和东莞等也成为了世界低碳城市联盟（World Allience of Low Carbon Cities）的主要成员。另外，四川省也于2015年和2017年与美国加州签署了省州间的友好关系合作协议。

客观而言，这种参与程度还远远不够。其一，在全球气候治理中表现活跃的均为发达国家城市，中国城市的话语权还较为薄弱。C40集团以英国伦敦为首，世界低碳城市联盟也以芬兰埃斯博市为中心，它们掌控着世界城市在全球气候治理中的主动权、领导权和规则制定权，并吸引了大量国际组织和非政府组织的涌入和聚集，对其他城市和国家的气候治理行动产生了直接且深刻的影响。反观中国城市，属于“崛起中的全球城市”[24]，入驻的国际组织不仅量少且影响力弱，在创建国际共认的全球气候治理规则上缺乏刚性和权威性。其二，在全球气候治理中，发达国家的城市积累了丰富经验，中国城市的气候外交经验严重不足。以美、欧为例，2001年，在布什总统宣布退出《京都议定书》之后，美国马萨诸塞州和佛蒙特便与加拿大魁北克省和纽芬兰签署了气候行动计划；2007年，美国佛罗里达州更是直接与英国政府和德国政府建立了气候行动伙伴关系；至2014年，欧盟成员国中已有1 600多个城市加入了气候联盟（Climate Alliance）组织[25]。在这些前期工作的基础上，美、欧对城市气候外交的方式、内容和规则等极为熟悉，因而在跨国城市气候治理网络平台上游刃有余。中国城市的气候外交实践，虽与美国加州等签订了合作协议，但却是在国际会议上或发达国家来访时达成的，表明处于被动参与阶段，未能彻底“走出去”，未能主动融入全球气候治理，缺乏同发达国家的城市进行深层交流的平台和机会[26]。

造成这一现象的原因主要有三点。第一，城市在全球气候治理中于一定程度上复刻了“南北”等级的权力格局，面临着隐性的“南北分割”的权力结构。在全球气候治理资源的占有和分配上，北方城市（发达国家的城市）无疑具有很大优势，拥有远盛于南方城市（发展中国家的城市）的制度性权力、资源性权力和话语性权力[27]。北方城市凭借这些优势地位对相关组织的互动模式加以固化，控制着气候治理的交流合作形式和内部资源分配，南方城市的共同引领程度远远逊于北方城市，并阻碍了其治理能动性和积极性的发挥。南方城市在这种不平等性下，也逐渐地被“边缘化”和“去权力化”了[28]。城市在全球气候治理中的角色发挥程度，仍或多或少地体现了国际政治的博弈和国家力量的角逐。第二，发展中国家的气候治理分歧加剧，导致中国城市在共同引领全球气候治理上孤立无援。由发展中国家组成的“77国集团+中国”开始分化，中国和印度等因温室气体排放总量较多而被其他发展中国家（尤其是小岛屿发展中国家和最不发达国家）所孤立，由此，中国在全球气候治理中陷入了一种明显的“角色悖论”①中国在全球气候治理中的“角色悖论”是指，作为发展中国家，其应当优先发展国内经济，但作为温室气体排放大国，它还需要承担温室气体减排责任，而减排责任的承担往往也意味着经济发展的限制。，导致中国城市面临着减排信任和国际认同的危机，其角色敏感性亦随之增强，甚至有国家已开始对中国城市的气候治理行动提出质疑[29]。第三，中国城市的温室气体排放总量较多，在共同引领全球气候治理上缺乏底气和说服力。中国城市在减少温室气体排放上作了诸多努力，也多次传达了深度参与全球气候治理的决心。但就目前来看，结果不甚乐观。根据世界资源研究所（World Resources Institute）于2017年发布的统计数据显示，中国城市的温室气体排放总量已位于全球第一；《2017年全球碳预算报告》也指出，中国城市的温室气体排放总量已占全球的28%；中国成为全球最大的温室气体排放主体[30]。在共同引领全球气候治理上，中国城市还面临着说服力缺乏的问题。

（二）国内层面：对内优化的瓶颈

为促进国内温室气体减排，中国城市已采取了一系列有效行动。第一，积极落实国家气候政策和立法，并将其转化为地方性的气候治理行动指南。如青海省（2010年）、山西省（2011年）和安徽省（2014年）在国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》（2007年）的基础上，颁布施行了《青海省应对气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》和《安徽省气候资源开发利用与保护条例》，成为当前最具代表性的三部地方性的气候治理法规规章。第二，积极响应国家政策，推动CDM项目的培育和发展。据国家发改委统计，截至2017年8月31日，中国获得核证减排量签发的CDM项目已达1 557个，位列全球第一。其中，内蒙古自治区、云南省、四川省和甘肃省分别位列全国前四，占总数的36.99%[31]。第三，加快城市经济发展转型和产业结构调整，助力国家温室气体减排。2010年以来，中国确立了6个省区低碳试点和36个低碳试点城市，基本已涵盖了所有省份。此外，自2013年开始，上海、北京、深圳、广东、天津、重庆和湖北等7个省市也启动了碳排放权交易试点。这些试点城市通过采用低碳、环保型的经济发展模式，对区域内的企业碳排放行为构成了约束，促使其采取相关减排行动。

这些行动虽然积极，但还远未达到城市共同引领全球气候治理的目标。首先，城市的气候立法较为滞后。除青海省、山西省和安徽省以外，基本无其他省市制定气候治理的法规规章。即使是这三个省份，其气候立法也依然存在诸多缺陷：如倡议性和宣示性内容较多、主管部门的职责分工不明和法律责任的设置极度匮乏等，导致过于原则化，欠缺可操作性，且由于缺乏同其他法规规章的沟通协调而存在内容相互重复或抵触之处[32]。其次，城市的CDM项目发展极不平衡。从地区分布上来看，呈现出“西部较多、东部较少”的特点——内蒙古自治区、云南省、四川省和甘肃省获签的CDM项目最多，而北京市、上海市和天津市的最少；从减排类型上来看，新能源和可再生能源的项目获签数位列第一，而节能和提高能效、甲烷回收利用、燃料替代等垫底。这种不均衡发展导致城市的气候治理行动难以协调和统一[2]。最后，试点城市的减排效果有限。总体上来说，低碳试点城市的单位GDP的碳排放量呈现出了下降趋势[33]。尽管这些低碳试点城市的减排目标普遍优于全国平均水平和同类地区，碳排放总量与人均碳排放量的增速均得到了明显改善，但从全球气候治理的目标来看，这些低碳试点城市的碳排放规模和人均碳排放量的持续增长之势并未彻底改变。而碳排放权交易试点城市通过总量控制和配额分配等方式来促进温室气体减排，虽作出了积极贡献，但交易量仍然偏低——基本上集中在每天1 000～2 000吨[34]。2017年12月19日，全国统一碳排放权交易市场虽启动，但在碳排放权交易试点城市的减排效率还有待提高的情况下，相关建设也依然任重而道远。

在这些问题的背后，有着深层次的内在缘由。第一，中央政府对地方政府的气候治理行动具有“单向”性。中国是一个单一制国家，在气候政策和立法上偏向于“封闭式”的“央地关系”模式，也即城市的气候政策和立法须在国家的框架下进行。由此，城市在全球气候治理中往往采取“观望”的态度——待国家气候立法颁布之后再行制定地方法规规章。“封闭式”的“央地关系”模式确实在一定程度上促进了城市的整体发展，但同时也限制了城市的灵活性和自主性①当然，城市的这种自主性也并非毫无界限，它仍应在国家的利益框架下实现，否则将易走向另一极端。。第二，中国城市在共同引领全球气候治理上缺乏应有“名分”。对于城市而言，其气候治理的责任是多重的，面临着一个相对较复杂的利益关系网——一方面，在跨国城市气候治理网络体系中，它应当代表着国家层面的对外政策；另一方面，它还需要谨慎处理好城市内部的不同利益诉求，维持良好的城市环境。从目前的政策和立法来看，中国城市并未被赋予全球气候治理的共同引领者职责，但它所处的“节点”地位却决定了它在共同引领全球气候治理时，将不可避免地面临着一系列来自国际和国内的交错压力。因此，缺乏国家政策和立法所给予的应有“名分”，导致城市作为共同引领者的表达渠道大为受限。第三，中国城市整体上陷入了“经济发展”和“治理责任”的两难困境。一方面，为了在城市共同引领全球气候治理中占有主动权，作为正处于工业化进程中的发展中国家，中国需要加大城市的经济发展力度，尽量缩小同发达国家城市在经济上的差距，以提升其国际影响力；另一方面，经济发展始终离不开对能源的消耗，但在现阶段，中国城市对能源的大量使用仍会在一定程度上助推温室气体排放，而这显然不利于城市共同引领全球气候治理。第四，中国城市长期面临着顽固性的能源结构转型挑战。当前，中国的能源资源禀赋仍以煤炭为主，形成了以工业（尤其是重化工业）为主体的产业结构类型，因此，中国城市的经济增长不得不依靠高碳能源来驱动[35]。中国多次提出了要进行低碳经济转型，但就目前来看，中国的总体技术水平和低碳技术开发能力还较为落后，成为横亘在城市共同引领全球气候治理上难以跨越的一道鸿沟。

四、全球气候治理中城市角色转型下的中国出路：两轨并行

（一）国家：寻求发展中国家的身份认同并持续推进温室气体减排

随着美国优先发展模式的转变及欧盟气候治理领导力的式微，中国在参与全球气候治理上拥有了更大的空间②中国“参与”全球气候治理与城市“共同引领”全球气候治理之间并不矛盾，前者仅针对中国，而后者中的“城市”则是指全球的跨国城市气候治理网络。。中国应努力抓住机遇，在国际、国家和地方层面进行细致思考，为中国城市加入全球气候治理的共同引领者行列创造良好条件。

首先，在国际上，寻求中国作为发展中国家的身份认同。从建构主义的角度来看，发展中国家阵营的形成主要基于四个变量——相互依存、共同命运、同质性和自我约束[36]。在1.0时期和2.0时期，作为发展中国家，中国的利益诉求与其他发展中国家是一致的，共同面临着来自发达国家的气候谈判压力。但是，随着中国实力的快速提升及碳排放量的持续增加，小岛屿发展中国家和最不发达国家面临的气候威胁进一步加剧，由此，中国也就成为这些国家矛头所指向的新对象。在3.0时期，为了巩固作为发展中国家的身份定位，中国可以从三个方面来考虑。其一，采取积极主动的策略，坚决捍卫CBDR原则，维护以《气候变化公约》《京都议定书》和《巴黎协定》为主导的全球气候治理机制，为发展中国家的需求发出声音，维护发展中国家的集体利益。其二，坚持多边主义，加强与主要国家的气候合作。具言之，在“人类命运共同体”的引导下，中国宜继续深化同发达国家的气候“南北合作”及与其他发展中国家的气候“南南合作”，并根据已经提交的INDC目标主动承担国际减排责任和义务[37]。鉴于基础四国（BASIC）和金砖国家（BRICS）①基础四国（BASIC），是指巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）和中国（China）；金砖国家（BRICS）则包括了巴西（Brazil）、俄罗斯（Russia）、印度（India）、中国（China）和南非（South Africa），其中，南非是于 2010 年加进来的。的低碳经济合作已渐趋完善，因此，中国与其他国家的气候合作可优先考虑在其间实现，并以此为基础，将中美、中欧的气候合作纳入正常发展轨道，形成三方良性互动进而辐射至多边的气候合作新局面[38]。其三，深入理解气候议题的联动性，加强与周边国家在其他领域的外交。“冷战”结束以后，国际政治的动荡和失序表现得依旧明显，气候议题也存在转换和联动的可能，因此，一方面，中国应继续保持气候议事的高效性，另一方面也需争取在未来的国际政治角力中取得先机，以占领全球气候治理的道德制高点。

其次，在国家层面，进一步完善温室气体减排政策和立法。鉴于碳排放强度的下降是提高国家在全球气候治理中结构性权力的最直接手段[39]，继续加大中国的减排力度应是国家重点考虑的方向。主要存在两条路径。其一，在气候政策上，认清全球气候治理的发展趋势，强化绿色发展理念。走绿色发展之路已经成为全球共识，欧盟也曾经历过深刻的经济结构调整，并把低碳能源技术作为核心竞争力[40]。中国可以借鉴其先进经验，将应对气候变化提升至国家战略高度，大力发展并推广低碳技术，如碳捕获与封存（carbon capture and storage，CCS）技术等[41]②CCS技术，是指将二氧化碳从工业或相关能源排放中分离出来，经过捕集、压缩后，采用降低碳泄漏风险的先进技术，将其运输至特定的地质层、海水层或废弃油气田等地点进行安全封存，使它与大气长期隔绝的技术。，加快中国能源结构的转型——提高清洁能源在能源消费中的比例，抑制不合理的能源需求，控制煤炭消费，以实现中国经济的低碳化发展。其二，在气候立法上，进行全面的查漏补缺。一是尽快通过《气候变化应对法（草案）》，将应对气候变化和减少温室气体排放以国家立法的形式弥补当前国家层面专门性气候立法的缺位。在内容上应当体现：减缓和适应气候变化并重，以温室气体减排为核心，以政策协调、可持续发展和CBDR为基础，以技术创新、开发和转让为辅助，以法律责任的设置为后盾。二是在全国碳市场的启动下，进一步提升CDM项目文件的立法层级，适时将《清洁发展机制项目运行管理办法》等上升为法律，明确利益相关者的权利义务，并统筹涉CDM项目的规范性文件，形成立法层级分明、内容健全、结构合理且具有可操作性的立法体系，以优化CDM项目交易的法律环境。三是加快对CCS的立法研究工作，将作为减缓气候变化重要手段的CCS技术以法律的形式加以确立，一方面预防CCS技术可能诱发的安全风险，另一方面通过法律的正式性和权威性来保障其研发、应用和推广，为中国温室气体减排作出贡献。

最后，在地方层面，赋予城市以一定的自主性。考虑到城市在全球气候治理中的角色已实现质的飞跃，中国应给予城市以充分关注，注重城市在构建各类跨国城市气候治理网络中的作用。具言之，它主要存在两条路径。其一，赋予城市在全球气候治理中的共同引领者“名分”。鉴于城市的共同引领作用对国家和全球的气候治理行动均将产生重大影响，因此，这种“名分”的确立不应止步于倡导和建议层面，而是应借助法律的权威性和严谨性，将其纳入法制化轨道，使城市在共同引领全球气候治理上具有合法性，激励城市自主、开放地采取相关行动，为城市发展和国家利益服务。同时，国家也可以鼓励城市制定明确且合理的全球气候治理战略，将城市在全球气候治理中的行动纳入到国家的对外战略框架之中，并将其作为国家履行《巴黎协定》的重要组成部分[42]。其二，授权地方政府制定可操作性的气候治理法规规章。中国的气候治理专项立法较为薄弱，城市作为气候变化的“重灾区”，在缺乏地方性法规规章的情况下，确实难以实现气候治理工作的展开，因此，国家可以适当扩充地方政府在气候治理上的立法权限，赋予其更多的立法变通，鼓励城市先行制定地方性的气候治理法规。这种先行立法仍需在现有法律的基本原则框架下进行，避免与上位法相冲突。鉴于城市在先行立法上的态度或将有所摇摆，国家也可以兼采政策激励的形式来推动。

（二）城市：深化城市气候外交并加强城市的气候治理能力

首先，在国际上，深化城市气候外交。城市气候外交将城市的重心锁定为向海外拓展，这既是城市共同引领全球气候治理的直接体现，也是它提升气候治理话语权的主要形式[43]。在深化城市气候外交上，主要存在两条路径。其一，培育中国城市气候外交的“城市精神”。城市外交应表现为一种“道”，也即强大的城市精神，而非“术”或一些外交技巧[42]。城市在全球气候治理中需有独特的城市精神，否则只能沦为国家气候外交的代理者[44]。这种城市精神应是城市共同引领全球气候治理的“灵魂”，通过与其他国家的城市建立紧密联系，来提高自身的对内凝聚力和对外影响力。就该层面而言，城市精神实为城市共同引领全球气候治理、缔造城市气候治理竞争力的不竭源泉和重要呈现[42]。其二，加入多维度的跨国城市气候治理网络。随着城市地位的提升，跨国城市气候治理网络的影响力亦逐渐增强，加入其中不仅可以提升中国城市的气候治理话语权，推广最优的气候治理方案，而且能为发展中国家的城市争取更多的规则制定权，以换取其他国家的城市对中国城市的气候治理角色的认可。在与其他国家的城市进行互动时，中国城市还应努力推进跨国城市气候治理网络的规范化发展，逐步确立组织协调和信息共享等机制——一方面可以巩固跨国城市气候治理网络的公平性、平等性、合法性和有效性[16]，另一方面也可以为城市共同引领全球气候治理贡献“中国方案”，扩大其在全球气候治理中的作为空间。

其次，在国家层面，加强与国家的“双向”型气候治理互动。在单一制国家，由城市带动国家层面的气候治理行动具有较大难度，但这也并非绝对。就目前来看，中国城市的可行路径主要有两条。其一，主动承接国家气候治理的重大活动，如国家层面的气候外交等，拓宽其独立进入全球气候治理的渠道。在涉及气候外交时，为了避免因追求局部利益最大化而损害整体利益，城市应主动向外交部等国家部委请示并报告工作，接受相关部委的领导。城市也可以就《气候变化应对法（草案）》和全国碳市场启动下相关法律法规的完善建言献策，积极参加国家气候治理的相关会议和讨论，通过各种渠道表达它在全球气候治理上的功能和决心[42]。其二，通过“自下而上”的方式，促使国家赋予城市以共同引领全球气候治理的事权。在全球气候治理中，“国家—城市”的单向型结构阻碍了城市功能的发挥，虽然国家可以以“自上而下”的方式为城市角色提供合法性，但城市也需作出回应，它可以在“善治”的基础上，建立城市气候治理的基本框架，加大城市的气候治理行动。与此同时，各城市之间也可以通过定期开展交流会等形式，不断提升城市气候治理的整体水平，以“自下而上”的方式优化国家和城市在气候治理中的权力构造，摆脱城市的自主性和能动性困境。

最后，在地方层面，实现“韧性城市”的建设目标。韧性城市，也即适应型城市（resilient city），是当下城市建设中的新型理念，要求城市通过灾害管理和科学规划等方法来适应不确定性的气候变化风险。一般来说，韧性城市的建设具有三重目标，一是以人为本，实现城市的可持续发展，二是增强城市应对气候变化和温室气体减排的能力，三是实现城市在气候治理中的灵活性和适应性的角色定位[45]。现阶段，有两条路径可供采取。其一，开展城市应对气候变化的先行立法。在国家专门性气候立法缺位的情况下，城市可以兼顾地方立法的灵活性，在现有法律框架下开展相关工作，构筑“以综合性气候立法为核心、各专项立法和实施细则为补充”的立法体系[46]，在内容上可以涵盖城市的碳排放权交易、能源标识、林业碳汇、碳盘查与核证等制度，并与地方可再生能源管理办法、气象灾害管理办法等进行细致协调，充分体现城市气候立法的全面性和系统性。与此同时，在气候利益诉求相同的城市之间，可以进行必要的立法联动，充分发挥城市气候治理的“主力军”作用[46]。其二，注重城市内部多元主体的协同治理效应。在城市内部，气候治理的多元主体包括企业、民间组织和个人等。为了促进气候治理功能的发挥，城市可以广泛联合多元主体共同参与，具言之，它可以加大对低碳技术研发的资金投入，为企业开展相关活动提供税收和信贷支持，并将韧性指数纳入城市发展规划，作为地方政府的绩效考核指标[47]。同时，它还可以努力完善气候治理的基础设施建设，以经济激励和宣传教育等方式调动公众参与的积极性，促进城市内部的利益协调，进而形成“向心力”，以助力于中国城市共同引领全球气候治理。

五、结论

在3.0时期，国家仍然是全球气候治理体系的中心构成，城市的地位提升并成为全球气候治理的“共同引领者”，这在一定程度上削弱了国家的唯一“霸主”地位。事实上，城市引领全球气候治理可能更具公平性、合理性和有效性，因为它更重视全球气候治理的效果，而非国家之间的利益博弈，它超越了垂直式的全球气候多层治理的障碍[16]133-156，为陷于“集体行动的困境”下的全球气候治理探索了一条新路径。当然，城市的这一角色转型，有着其深厚的理论基础，它不仅是全球治理理论向前发展和延伸的产物，更是城市外交理论、“集体行动的逻辑”和自主治理理论的内在要求与应有之义。美、欧的城市已积累了丰富经验，潜在地主导着跨国城市气候治理网络的治理方向和模式。

中国有力地推动了全球气候治理的向前发展①这在部分国家开始将中国推选出来，希望其接棒欧盟和美国来领导全球气候治理进程中便可见一斑。[48]，但也应看到，全球气候治理是一个持续的、动态的发展过程，它在议题设置、主体构成和治理方式上已然发生重大变化。为了在全球气候治理的“善治”中贡献自己的力量，中国应作出积极回应，这既是推动国家和地方经济转型的重大契机，也是提升国家和城市气候治理水平的重要平台。在明确了城市角色实现的制约因素的基础上，中国及其城市可以采取“两条干路+六条支路”的“两轨并行”式路径来寻求合理的应对之策，一方面提升国际影响力，另一方面改善国内气候治理结构，在推动城市作出应有贡献的同时，为它争取更大的发展空间，以期构建合作共赢、利益共享的全球气候治理新秩序。