关于重庆市中小企业的环保困境调查分析

刘德绍，覃发军，许伟

由于历史原因，重庆市部分中小企业的技术含量低，设施设备落后，行业分散，污染较为严重。2018年，在经济下行压力较大的背景下，中小企业在产业结构转型浪潮中承受着剧烈的阵痛。随着污染防治攻坚战的深入推进，一系列环保政策强力执行，一些传统企业因环保费用的增加而陷于困局。为此，社会公众对严厉打击“散乱污”企业存在不同的看法和意见。本文针对环保门槛与企业发展不相适应的问题进行调研，旨在探明导致中小企业环保困局的原因，以期为相关部门出台扶持政策提供决策依据。

一、中小企业面临的环保问题

2019年1月，调研组通过重庆市工商业联合会等相关组织机构收集了29家中小企业反映的有关环保政策及执法问题清单，赴北碚、沙坪坝、潼南、长寿、江北、永川等区的13家中小企业进行了深入调研，并向市级相关部门核实情况。调研组对收集到的42家中小企业反映的意见进行归纳梳理，主要集中在以下5个方面。

（一）环保准入门槛提高，中小企业落地较难

重庆市主城区北碚、沙坪坝、江北等辖区的部分企业反映，规划要求高，无法办理环保手续。其中，5家企业因用地不符合土地利用规划，8家企业因不符合产业发展规划而导致落地难，2家企业反映远郊区县工业园区以污染重、风险高为由拒绝其入园。较为典型的是某日化产品分装企业先后被5个区县工业园区拒绝入园，后经多次努力、多方协调才得以最终落地。

（二）环保手续办理繁琐，第三方服务收费较高

11家企业反映需要办理的环保手续多，如环评、竣工验收、排污许可、固体及危险废物转移、清洁生产审核、环境风险评估、应急预案备案、土壤污染评估、土壤治理修复、污染物排放达标评估等多种手续，由于环保专业性强，企业往往需要委托第三方专业中介机构办理，但其服务收费较高，进而增加了企业的负担。例如，按照原来的规定，企业设备安装以及扩大产能的竣工验收是由生态环境部门组织进行，而现在是由企业自行开展竣工验收。但企业自身无法完成竣工验收报告的编制工作，只能委托第三方机构编制，邀请专家评审出具验收意见，从而增加了费用支出。许多企业反映，针对污染物排放达标评估，中介公司收取的费用较高，一个项目的评审评估费用为（0.3～3.0）万元。环保部门要求企业每年更换一次排污许可证，而第三方出具监测报告的费用为（2～3）万元，企业负担较大。另外，企业普遍反映，危险废物处置费用高、服务差。有的企业危险废物产生量很大，由于处置费用高而导致危险废物不能及时收运处置，给企业带来了暂存压力和环境责任风险；虽然有的企业危险废物产生量很小，但每年仍需给处置单位2万元的门槛费。

（三）环保督查名目繁多，执法处罚有失公平

9家企业反映环保督查名目繁多。往往是一个部门前脚刚走，另一个部门接踵而至，企业疲于应付各类检查，重复多头提交资料的现象时有发生，使得一些企业不得不停产应付检查。7家企业认为行政处罚多、罚款重。只要查到企业有违法行为就处罚，不问违法情节和缘由，不给企业缓冲期和整改机会，给企业带来了较大的负担。5家企业反映执法标准不统一、不公平。不同区域间的环保执法尺度存在明显差异，或执法太严，或执法较宽松，如主城与渝西片区对砖瓦窑的执法监督力度的差异就较大。对同一区域内不同规模企业的执法力度也不一致，对规模较大的企业较严，对小作坊较宽松，导致其环保成本存在差异。另外，还有部分区县存在地方保护和选择性执法现象。例如，渝西某区对上游企业污水排放预处理设施有效运行的监管不力，导致下游污水处理公司超负荷运行，但监管部门仅处罚了下游污水处理公司。执法不公平使不同区域、不同规模企业的环保成本不同，最终导致市场竞争不公平。

（四）环保标准制定和执行过严，企业生产成本增加

2家企业认为，在环保标准实施后没有及时收集企业意见或对实施效果进行科学评估，标准修订不及时，甚至严重滞后。2家企业反映在制定环保标准的过程中，没有充分征求行业、企业的意见，没有与实际污染治理水平和经济可行性紧密结合，某些指标要求太严，如《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB27632-2011），硫化废气中非甲烷总烃和颗粒物指标难以达标。4家企业认为环保标准过严，企业对治理设施设备升级改造的投入较大，费用从几十万到几百万不等；另外，设施运行费用也较高。4家企业反映一些地方执行环保标准不规范，如2018年某区生态环境部门在餐饮油烟排放新标准颁布实施前就要求企业单位提前执行。

（五）个别企业涉环保不良记录，失信惩戒引起经营受限

近年来，环境信用评级已经开始普及。将企业的环境信用信息与其他部门实现“互联互通”，并向社会公开，形成“一处失信，处处受限”的守法氛围。一些中小企业不重视环境信用评价制度，为环境失信付出了代价。4家企业反映，环境违法行为导致贷款难、融资贵、保险高，不能享受贷款贴息、社保优惠、税费减免等优惠政策。

二、中小企业环保困局的原因分析

中央环保督查的高压态势、群众环境诉求的不断增强、环境管理的进一步强化、环境执法力度的加大、经济持续下行等多种因素叠加，导致一些中小企业处于生存与环保两难困境。在沿袭多年的“企业—政府—社会”的利益格局中，相当多的中小企业未能正确认识这种利益关系的变化。

（一）中小企业应对环保压力的动力与能力不足

多数中小企业在经济与环保之间会优先选择经济利益，企业的逐利性导致其履行环保责任缺乏主动性，未将环保治理融入生产经营活动中，环保历史欠账较多。部分企业的环保法律意识较差，缺乏支付环保成本的意愿。部分污染企业对国家打好污染防治攻坚战的决心判断不准、对环保督查常态化的趋势估计不足，还存在“避风头”的侥幸心理，随时准备“死灰复燃”。一些企业对环保政策理解不够，个别企业负责人难以接受因环境违法受到环保处罚而被纳入不良记录，进而影响其争取其他优惠政策。由于规模小、人员少，多数中小企业污染治理所需的人、财、物保障不足，难以实现污染物稳定达标排放，存在很大风险。中小企业因信息不对称，在购买环保服务过程中，无法对污染治理工程工艺的可靠性进行分析评判，难以实现达标排放，重复治理的现象较普遍，从而加大了企业环保成本。

（二）中小企业与基层政府的博弈关系发生转化

在地方政府偏好区域经济发展的背景下，基层政府与企业“合谋”，贯彻落实市委市政府决策部署不到位，督促企业履行环保主体责任不到位，对企业排放问题把关不严，纵容企业长期超标排放，甚至保护个别企业的环境违法行为，导致没有环保手续、没有污染治理设施、没有达标可能的“三无”企业存活至今。而在中央环保督查的高压态势下，地方政府与中小企业的“合谋”关系发生了变化，基层政府顾忌环保行政风险，不再轻视企业的污染问题，使得中小企业失去了原有的“保护伞”，必须切实履行环保主体责任。

（三）城市发展的挤出效应导致中小企业落地难

基于城市高品质发展的定位，市政府设置了工业园区环境质量、污染物排放强度及排放总量等刚性环境约束指标，以及投入产出经济指标要求等准入条件。市政府规定，在主城区工业园区不得使用淘汰或禁止使用的工艺、技术和设备；不得建设生产工艺或污染治理技术不成熟的项目；不允许新建预期可能影响主城区长江及嘉陵江江段水环境质量、饮用水源地水质安全，以及影响主城区空气质量等项目。园区产业政策的调整，导致传统行业中小企业难以在主城区产业园生存，不仅新项目难以进入，而且倒逼高污染企业、环保违规企业退出。对于退出主城区产业园区的中小企业，政府部门未及时予以有效疏导，不利于其发展。一些区县对部分行业企业缺乏整体发展规划，土地规划、产业发展规划、环保规划频繁调整，企业落地后办理环保手续难。

（四）污染治理管控与中小企业属性不协调

长期以来，环保部门针对重点排污企业（单位）制定污染治理管控体系，如环评、排污许可、竣工验收、环境风险评估、污染物排放达标评估等。随着污染防治攻坚战的深入推进，环境监管对象由治理成本相对较低、规模效益显著的大中型企业逐步向治理成本相对较高、规模效益不明显的中小企业扩展，但监管理念和方式方法尚未发生实质性转变。多数中小企业的污染物产生量小，如果套用原有的管理模式就显得繁琐复杂。近年来排放标准逐渐严格，管理日益精细化，中小企业自身没有足够的技术能力实现达标排放，且监管部门对中小企业的技术指导不够，导致中小企业无所适从，十分被动。再者，监管部门面对量大、点多的中小企业，受人力资源、管理能力等限制，多采用抽查的方式，导致相当部分中小企业多年未被监督检查，出现差异性执法现象。企业落地与园区污水处理厂及管网设施不配套、不完善，时间不同步，空间不对接，管理维护不到位，设施不匹配，导致治理成本额外增加，企业违法风险增大。

（五）环保技术及产品市场化服务体系培育不足

其一，环保技术供给结构失衡现象十分突出。在全市环保技术及产品结构体系中，以环保工程建设、城镇生活水污染治理设施运营维护、资源循环利用等服务为主。而大气污染治理、高难度废污水治理等方面的技术及产品供给不足，经济实用的环保技术及产品难以满足中小企业的需求。其二，环保服务市场培育不足。目前尚未形成排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制，工业园区未聘请第三方专业环保服务公司作为“环保管家”，不利于中小企业环保成本的降低。其三，服务行业自律不够。环保咨询、治理、监测和危废处置等服务机构数量不多，服务质量参差不齐。

三、破解中小企业环保困局的建议

中小企业的平均生存周期短，转产频繁，在履行治污主体责任的过程中面临着经济和技术双重困难。为破解中小企业生存与环保两难困境，提出以下建议。

（一）科学设定园区产业发展规划的环境准入条件，分类疏导民营企业落地

根据环境保护政策规划、清洁生产标准等，制订项目层面和行业层面的负面清单，并明确限制或禁止的生产工艺或产品清单，发挥产业发展规划、建设项目环境准入的指导作用。在编制土地利用规划、园区产业发展规划时，应充分考虑不同区域、行业和环境要素等差异。对于环境容量相对充裕的地区，在保证主体功能和环境质量的前提下，在环境准入上给予倾斜并实现环境容量高效利用。有关部门应重视被主城区挤出的民营企业落地问题，统筹考虑其他区域工业园区的定位与准入要求差异，及时发布相关信息和服务指南，引导不同类型企业入驻相应的工业园区，切实解决民营企业落地难问题。

（二）持续推进基础设施建设，降低企业运行成本

相关政府部门应加大污水管网、污水处理厂等基础设施建设力度，扩大基础设施服务范围，使更多的企业污水排放标准由一级降为三级（预处理标准），进而降低生产企业运行成本。环保部门应加强对企业的指导力度，督促企业切实履行主体责任，企业污水经预处理后排入园区污水集中处理设施管网，能够有效提高园区污水处理设施的利用效率。加强固体废弃物收运系统建设，以确保中小企业固体废物处置的实际需要，促进资源综合利用及安全处置。加强对污染治理服务企业运行情况的监督，以确保园区集中处理设施达标排放。

（三）基于中小企业特点完善监管机制，切实减轻企业负担

在现行监管制度的基础上，制定适用于中小企业的环境监管机制，以降低企业的制度成本。针对中小企业的属性特点，对排放常规污染物的企业或项目，基于污染物排放量小、环境风险低，实行备案登记，精简报表，优化办理流程；取消环境风险评估、污染物排放达标评估等管理内容，切实减轻中小企业负担。环保部门对辖区内审批时间或技术评估时间过长的项目进行全面清理，并针对企业不同规模、不同环境排放特性情况提出处理方案。适当放宽危险废物处置等行业资质许可，增加服务企业的数量与规模，通过市场竞争机制降低危险废物处置服务费，提高服务水平。

（四）统筹规范执法主体，避免多头执法、“一刀切”现象

以综合执法改革为契机，整合环保、国土资源、农业、水利等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，减少执法主体，统筹协调、优化管理、简并事项、信息共享，提高执法效率，避免重复进户执法。加强执法能力建设，解决执法不公平问题，充分保障执法队伍人员数量，持续提升执法人员业务素质，不断提高执法装备水平等，努力提高执法水平和服务能力。压缩辖区内执法监督全覆盖的时间周期，解决因部分企业长期未受到执法监督而带来的不公平问题。加强市级执法统筹指导，坚持一把尺子量到底，营造公平的执法环境和市场竞争环境。

（五）推行第三方环境服务机制，解决中小企业治理能力不足问题

“谁污染，谁治理”的原则仅适用于具有一定规模的企业。在开展第三方环境服务试点的基础上，进一步推进环保部门、工业园区、企业之间的深度合作，通过“环保管家”为政府或企业提供环保合同管理服务，并视最终取得的污染治理成效或收益来收费。建立责任明确、竞争有序的环保管家服务质量评价体系、监督约束机制，制定扶持政策。以第三方的方式进行大类环保设施运行、污染治理服务，或以区域或集团为单位委托环保专家监测、监理环保设施建设运行、污染治理等一体化服务，以降低中小企业环境治理投入。

（六）搭建政府与行业协会的对话平台，构建良性沟通机制

环保产业、学会等行业组织是企业与政府之间的联络人，以购买服务的方式委托协会、学会参与环保政策、规划、标准的制定。通过行业组织充分表达企业的发展诉求，同时将各项政策要求、信息及时传递给会员企业，增强企业环境治理的信心和动力。跟踪行业技术发展最新动态，实时发布经济适用技术及相关信息，帮助中小企业选择合适的治理技术或第三方专业中介机构。充分发挥行业组织自律作用，规范会员行为，提高服务质量。

（七）树立精准服务理念，建立精准化常态化的环境治理指导

健全企业服务工作体系，以区县为单元，畅通与企业的日常联络渠道，建立定期联系交流机制。支持行业建设民营企业信息服务平台，引导中小企业从业者学习了解国家环保政策、法规、标准等，掌握国内外先进绿色技术发展动态。加强对中小企业绿色发展的智力支持，针对不同行业、规模企业开展切实有效的指导与服务。加强对民营企业环保法规、标准、技术、管理基础知识等内容的培训，帮助企业弄懂相关法律法规。设立绿色生态产业发展基金、企业绿色发展基金、企业绿色升级改造基金等，扩大基金覆盖范围，支持中小企业环境治理项目融资。