论行政执法中的“连带式”处罚

翁川龙

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

一、问题的缘起

2010 年， 西安市文明办1 月12 日通过媒体表示，西安将针对影响城市形象的“行人闯红灯、翻栏杆、乱穿马路”等不文明交通行为开展整治活动。 整治活动要求对不听劝阻、 不接受教育处罚甚至暴力抗法者，坚决依法予以刑事拘留；对“单位人”闯红灯的，采取“单位连坐制”，一律通报所在单位；一个单位一年内有5 人次闯红灯、翻栏杆，给予通报批评、取消各类评选先进资格[1]。

这种“连带式”处罚方式其实并不新鲜，其实早在2006 年郑州对于闯红灯的行人就出台过类似的惩治规定[2]（49）。像上述案例中单位本身可能并不是实际的违法行为人， 但是在具体执法中可能最终将承担行政处罚的现象在目前执法中常常出现。 单位其本身并不存在过错， 但是由于与实际的违法人存在某种关系而被迫承受行政处罚等不利行政行为的人，可称为无过错的行政相对人。放眼到具体的行政执法中，这种对无过错的相对人进行“连带式”的处罚并不是个案，在现实的执法中可能屡见不鲜。例如常见的“连坐式”拆迁现象，在湖南长沙的某小学任教的老师谭双喜被区教育局要求去拆迁指挥部报到，承担劝说其“钉子户”婆婆搬迁的任务，否则将被扣发工资或被调动工作[3]（49）。

学界对于行政机关的“连带式”处罚的研究并不多，为了保护无过错行政相对人的合法权益，笔者认为有必要对其做一个梳理及分析。

二、无过错行政相对人的界定

要界定对无过错行政相对人进行处罚是否合法与合理，首先要区分两个概念，即无过错相对人与连带行为人。

本文中所称的无过错行政相对人如前文所言，是指非真正的违法行为人，本身也无过错，只是由于与实际违法人存在某种关系而承受不利的行政后果的主体。该主体区别于连带行为人的概念。连带行为人， 是指基于特殊的地位或从事特殊的活动而对相应的危险源（包括动产、不动产、动物或者特定状态的人）产生监督或防止义务，却因故意或者专业过失（专业主体）或重大过失（普通主体）未能履行该义务， 因此要依法对本行为人发生的违法行为负担相应连带责任的自然人[4]（242）。 例如最高法院行政审判庭曾于1988 年对四川省高级人民法院作出的《关于对无财产的已满14 岁不满18 岁的人违反〈治安管理处罚条例〉 可否适用罚款问题的电话答复》 中认为，鉴于监护人对未成年人员有法定的监护责任，所以对无财产的已满14 岁不满18 岁的未成年人违反治安管理的可以使用罚款，由其监护人支付[5]（5）。

由此可见， 无过错行政相对人与连带行为人两者最大的区别在于有无过错以及前置义务。 对于无过错行政相对人而言， 其对于实际违法犯罪人的违法行为并没有监督以及防止的义务，亦无过错。就上述西安闯红灯案例而言， 单位只能够对于职员的职务行为负责， 它没有必要也不可能对于单位职员的闯红灯行为进行义务上的监督。 因为行人并不是在从事工作的情况下闯红灯， 该行为很显然是个人行为，单位没有义务对个人行为承担不利后果。而连带行为人则对于实际违法人的违法行为具有一定义务以及过错，例如上诉的《答复》就是基于监护人对于未成年的监护责任， 或车辆所有人若将车出借给没有驾驶资格之人将形成事前的过错责任。简而言之，基于过错的有无， 无过错的行政相对人与过错相对人是相对的， 而连带责任人实际上是属于过错相对人的一种。

因此， 从两者的概念及区分可以得出实际上行政处罚的对象理应为过错的行政相对人或连带违法人，因为其本身存在着过错，违反了相关法律规范，故其是当然的行政处罚的承受对象。 然而在实际的执法中， 执法者却将无过错的行政相对人也纳入执法甚至是处罚的对象，这种现象的出现令人深思：为何行政执法者会选择“连带式”执法呢？

三、根源：片面追求行政效率

执法者之所以选择“连带式”执法，究其原因无非是为了追求自身执法的便利以及单一的执法效果，即片面追求行政效率。

（一）“连带式”执法与“连坐”制度

说起“连带”，我们首先想到民法范畴里的连带责任。根据我国通说认为，连带责任是指依照法律规定或者当事人约定， 两个或者两个以上当事人对其共同债务全部承担或部分承担， 并能因此引起其内部债务关系的一种民事责任[6]（23）。然而与民事连带责任不同的是“连带式”执法并不是建立在债务关系上的民事责任， 而更多的是基于法律规制的一种不利行政后果。行政“连带式”处罚类似于我国古代的“连坐”制度，其源于春秋时期，指因他人犯罪而使与犯罪者有一定关系的人连带受刑的制度[7]（93）。 连坐制度作为古代中央集权和宗法制度共同作用下的产物，虽然其本身是极其不人道的， 但由于它所具有的高效率、低成本的特点，使其成为统治者的得力工具，甚至一度出现泛滥的情况。到了清末的变法修律，这项制度才正式从法律文本中移除[8]（41）。

虽然连坐制度在法律文本上被移除， 但是因为其高效的管理模式，其思想仍然在今天的企业管理、行政活动中有所体现。 “连带式”处罚与“连坐”虽然身处不同时代，但是其在管理思维、惩治的方式方面却是如出一辙。当代的“连带式”执法形式是古代“连坐式”治理思维的一种衍生及反映。古代“连坐”制度在治理传统的乡土社会具有高效率、低成本的优势，其倚重治理的高效，而忽视治理对象的权益，而备受质疑。正是因此在法治现代化的今天，执法机关仍采用这种“连带式”的执法方式是值得反思的。

（二）执法中行政效率考量

闯红灯现象在我国比较普遍，在我们日常生活中屡见不鲜，甚至衍生出了“中国式过马路”的场景。面对庞大的被管理群体， 交通管理部门的管理难度可想而知。其实在很多执法领域都是如此，行政机关往往面临着执法成本过高、效率低下的问题。为了提高行政机关的执法效率，“连带式”的处罚措施应运而生，它解决了行政执法效率低下的难题。

因此， 行政机关之所以采用处罚无过错相对人的执法形式，实际上是为了节约行政成本，提高行政执法的效果。就拿闯红灯的案例而言，行政处罚机关在处罚实际违法人的同时， 也对其所在的单位进行批评、取消评优评先资格等处罚，这种执法方式实际上将两者进行“捆绑”。 执法人员将行政执法的压力转嫁给了违法人所在的单位， 单位的利益受到了损害，固然会对违法的员工进行相应的处理措施，这种形式的执法效力对于闯红灯者可能更能达到惩罚的效果。 行政执法机关只需将单位与单位行为人进行“捆绑”，在这种双重的惩罚力度下，行人闯红灯的违法成本增加了，在闯红灯之前就会更加有所顾忌。

实际而言， 行政机关只是转化了行政执法的方式，扩大了行政处罚的对象，其达到的执法效果更加可观，这无形中缓解了行政机关人员、经费紧张的窘境。 在执法机关看来，行政成本降低了，执法得到了便捷， 而至于无过错的行政相对人所增加的义务及负担不利后果则不是自己所应该考虑的问题。 正是有着传统执法思维上的误区以及片面追求行政执法的高效，“连带式”处罚在实际执法中得以普遍运用。

四、批判：从权利保护出发

对于无过错的行政相对人进行“连带式”处罚，实际上是不合法以及不合理的， 它对于无过错相对人的权利而言是一种侵害。

（一）基于责任设置的前提之考虑

有人会说为何民法可以规定对无过错的民事主体进行责任上的惩罚，放之于行政法有何不妥呢？其原因主要在于民法与行政法的责任设置的前提不同。 民法调整的对象是平等主体之间的人身关系和财产关系，其主体是平等的，作为私法其强调的是意思自治与公平。因此，这决定了民法中的无过错原则设置前提往往是出于自由契约精神或者是公共利益的考虑，目的在于实现补偿功能，当损害不是由人的主观过错造成的，而由受害人承担损失则显失公平，因而出于补偿和恢复权利考虑进行处罚， 补偿受害人所受的损失，使得失衡的利益得以恢复，典型的如高空坠物的责任承担[9]（16）。而与民法不同的是行政法当中的行政主体与行政相对人不是完全平等的，行政相对人往往处于弱势地位， 因此亦不存在通过无过错责任原则来实现所谓的公平以及利益补偿问题。 如果行政主体可以通过对无过错的行政相对人进行处罚， 那么会使得两者间原本早已不平衡的地位更加失衡， 行政主体将在行政关系中处于绝对优势的地位， 而行政相对人的权利则有很大被践踏的可能性。基于此考虑，行政法律关系中不应出现与民法相类似的无过错归责， 无过错的相对人不应被纳入行政处罚的对象。

（二）基于行政处罚的目的及对象之考虑

根据我国行政处罚法的规定， 行政处罚的目的在于“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理， 维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。在行政处罚法的第一条， 明确规定了行政法的目的在于维护公共利益与秩序，保护公民的权益。而行政机关对于无过错的行政相对人进行处罚实际上是为了行政执法上的便利， 其目的与行政处罚的本意相违背。 在行政处罚法的第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为， 应当给予行政处罚”。 在第三条中，行政处罚法处罚的对象被明确限定为违反行政管理秩序的相对人。而现实情况中，对于无过错的行政相对人进行处罚实际上扩大了行政处罚的对象， 将原本无过错的相对人纳入了处罚范围，这不仅违背了行政处罚的法定原则，而且违背了现代法的“罪责自负原则”。 依法行政是执法机关的基本要求， 而对无关的行政相对人进行处罚实际上已经违反相关法律及原则，违反了基本的执法操守。

（三）基于行政处罚的效果之考虑

首先，行政处罚的功能在于惩罚与教育。行政处罚仅仅是手段，目的是帮助当事人达成一个守秩序、讲诚信、有尊严的行政活动参与主体，而不能将当事人当做一个可以“不教而诛”的客体[3]（38）。然而对于无辜的行政相对人进行处罚，并不能达到教育的效果。因为他并不是实际的违法人，此举无异于放纵“坏人”并“冤枉好人”，以至于惩罚的功能达不到且教育之功能难以实现。 其次，行政机关易形成惰性。 原本对于实际的违法人， 应该由处罚机关去调查取证并作出处罚， 而在实际执法中对于无过错的相对人进行处罚往往倒逼“无辜”行政相对人去充当“执法者”，这实际上只是将行政执法的压力转嫁给无过错的行政相对人。 例如前文所举的西安整治行人闯红灯的例子，行政机关降低了其执法的成本，提高了执法的效率， 但是这是以牺牲无辜的相对人的权益所换取的， 在该过程中行政机关只是将自己的工作量进行转嫁，存在“偷懒”的情形。所以从执法的效果上而言，短期来看可能能够促进稳定和高效，但长期而言易形成权力肆意、执法僵化。

通过上述论证， 我们知道行政机关对于无过错行政人进行处罚是不合法以及不合理的， 行政机关实际上在执法过程之中追求的是效率而牺牲了无过错行政相对人之权利。 那么行政效率与权利的保护是否真的是冲突的呢？

五、反思：执法中行政效率的含义

要解决行政效率与无过错行政人权利保护之冲突，应该对行政效率进行进一步理解，行政效率并不是单纯的手段与结果之比，还应该包括目的之要素。

根据一般的理解， 行政效率是指：“在行政法上效率系指国家行为（含设定组织或进行任何程序）之节约、 合于经济计算， 一般指在目的已决定下之时间、人员、财政等方面之节约。 ”[10]（83）可见传统的行政效率以国家权力为中心， 单纯建立在手段与结果二元因素之上， 考虑的是以国家为主体的程序运转以及经济问题。这也反映在实际的执法当中，诚如上述所列举的几个例子， 执法人员考虑的是以较快的时间、较少的人员、较少的经济支出去实现行政执法的结果。 然而这种执法思维支配下的执法活动往往忽视了相对人的地位，使得其权利被侵犯。这种旨在实现自身行政主张的行政效率， 只注重投入与产出之对比，与现代行政法公平、公正等其他价值是相冲突的，而这些价值正是行政法的目的所在。

基于以上考虑，有必要将行政效率作扩大理解，把行政相对人之效率也考虑其中。 行政相对人的效率可以理解为行政机关所付出的行政成本与实现行政相对人权益之对比。 行政法上的效率是指行政法的制定、 实施的成本与其所能够实现的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果之间的比例，是行政主体行政活动的效率与行政相对人行为效率的统一。 行政活动的最终目的是保护与促进行政相对人权益的实现， 行政法的目标是否能够实现最终还要看行政相对人权益的实现程度， 即行政法的效率最终体现为行政相对人行为的效率[11]（25）。 行政活动的目的不外乎实现公共的利益， 而公共利益的根本在于每个个体的权益， 也即通过行政机关的活动来使公民的行政利益得以实现， 而并不是只是为了实现单纯的管理而执法。从政府构建的理论而言，政府来自于人民授权，正如洛克在《政府论》中所言，“因而他们并非毫无理由地设法和甘愿同已经或有意联合起来的其他人们加入社会， 以互相保护他们的生命、特权和地产，即我根据一般的名称称之为财产的东西。 ”[12]（77）正是基于此，行政效率含义应该将公民的合法权益考虑在内，并处于重要位阶。况且根据宪法第二十七条之规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国宪法实际上对于政府的效率做出了界定， 效率是建立在人民的基础之上的效率， 国家机关的目的在于服务人民。而服务于人民，最大之体现就是在于人民权利之保障， 由此可见相对人的权利应该成为行政效率的构成要素之一。 而“连带式”处罚实际上是与宪法的精神相违背的。

所以， 行政效率的含义不应该只局限在产出与成本层面上，更应该兼顾到目的因素。权利应该成为行政效率的属性之一， 包含行政相对人的效率并注重相对人权益之保护。 在行政执法中不应该只追求效果，而罔顾相对人的合法之权益。

行政机关对于无过错行政相对人“连带式”执法是不合法，也是不合理的。虽然它对于实际的执法效果可能有着裨益，它提高了行政机关执法的效率，但这种效率的过度追求往往会导致许多问题。 对于无过错的行政相对人进行处罚不仅不符合行政处罚的目的，也违反了相关法律，更损害了相对人的合法权益。所以正如习总书记多次强调的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”那样，我们的执法机关也应该要把行政相对人的权益放在首位， 使得行政不仅高效而且为民。