陆生野生动物保护视角下CITES公约与国内法律的差异性比较

费宜玲，徐艳红

（南京森林警察学院，江苏南京210023）

0 引言

千百年来，野生动物一直是人类赖以生存的重要资源。随着野生动物的价值不断被开发和挖掘，野生动物资源的利用增多。过度的商业开发以及贸易管理制度与管理方式的不合理，导致野生动物资源非法贸易盛行［1］。陆生野生动物主要指依靠陆地（包括水面）生存、繁衍的野生动物，包括哺乳类、鸟类、爬行类、大部分两栖类和部分无脊椎动物［2］，其中哺乳类、鸟类、爬行类和两栖类是野生动物资源非法贸易案件中经常涉案的类型，因此本文的陆生野生动物仅指哺乳类、鸟类、爬行类和两栖类动物。随着信息化的发展，野生动物非法贸易呈现出一定的网络化和国际化趋势［3］。合理利用这些资源，有效保护国内外濒危珍稀野生动物成为当前一项重要的研究课题。本文通过比较CITES公约和我国法律中关于哺乳纲、鸟纲、爬行纲、两栖纲野生动物保护的物种差异，分析原因，找出陆生濒危野生动物保护工作所面临的重点和难点，提出合理有效的解决对策，从而为推进我国陆生濒危野生动物资源保护做贡献。

1 CITES公约简介

CITES公约中文称为《濒危野生动植物种国际贸易公约》，于1973年在美国华盛顿签署，1975年正式生效，以物种分级与许可证的方式制约野生动物资源的贸易，促进资源的永续利用性。目前也是世界上最大的物种保护和国际贸易的多边协定［4］。中国于1981年加入该公约。CITES公约涉及约5 600种动物和3万种植物［5］。该公约将野生动物分成3个附录，附录Ⅰ包括所有因受到和可能受到贸易影响而有灭绝危险的物种；附录Ⅱ包括目前虽未濒临灭绝但如对其贸易不严加管理就可能面临灭绝危险的物种，以及为了使上述某些物种的贸易得到有效控制而必须严加管理的其他物种；附录Ⅲ包括缔约国认为属其管辖范围内应进行管理以防止或限制开发利用且需要其他缔约国合作控制贸易的物种［6］。

2 我国动物保护相关法律的发展历程

1950年我国发布了《关于稀有生物保护办法》，1962年发布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》，1973年发布了《野生动物资源保护条例（草案）》，1982年发布了《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》，1983年发布了《关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》，1985年发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，1987年发布了《关于坚决制止乱捕滥猎和倒卖、走私珍稀野生动物的紧急通知》等。

1988年第七届全国人大常委会第四次会议修订并通过了《中华人民共和国野生动物保护法》，该法成为我国野生动物保护方面的基本法。在这一背景下，同年我国又制定出《国家重点保护野生动物名录》。1991年，我国发布了《国家重点保护野生动物驯养繁育许可证管理办法》，1992年发布了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，2000年发布了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（简称“三有名录”），现根据2016版《中华人民共和国野生动物保护法》改称为《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》［2］。

党的十八大以来，党中央做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。习近平总书记在党的十九大报告中指出“人与自然是生命共同体，人必须尊重自然、顺应自然、保护自然”，也是在强调人与自然是命运共同体的密切关系。2020年十三届全国人大常委会第十六次会议通过《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。可见新中国成立以来，我国通过法律手段不断加强对野生动物的保护和重视。

3 结果与结论

3.1 物种保护的总体差异

我国《国家重点保护野生动物名录》收录一级保护动物98种（简称一级），分属于8纲，两栖纲和文昌纲没有一级保护动物；二级保护动物237种（简称二级），分属于10纲；《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》收录保护动物1 591种（简称三有），分属于5纲。

CITES公约收录附录Ⅰ保护动物522种（所有种整体计算在内），分属于10纲；附录Ⅱ保护动物396种（所有种整体计算在内），分属于16纲；附录Ⅲ保护动物161种（所有种整体计算在内），分属于9纲（见图1）。

图1 物种保护的总体差异

我国法律保护的野生动物，大部分被列入《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》；CITES公约保护的野生动物，附录Ⅰ和附录Ⅱ较多。

3.2 陆生野生动物保护的差异

有些物种一个目或者一个科一个属被整体列入保护范围，而没有具体的物种数，因此在分析我国法律和CITES公约保护的物种时，所有种按照整体计算在内。

我国《国家重点保护野生动物名录》收录哺乳纲动物83种、鸟纲动物110种、爬行纲动物17种、两栖纲动物7种；《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》收录哺乳纲动物88种、鸟纲动物706种、爬行纲动物395种、两栖纲动物293种。

CITES公约收录哺乳纲动物369种、鸟纲动物258种、爬行纲动物280种、两栖纲动物48种（见图2）。

图2 陆生野生动物物种保护的差异

我国法律保护的陆生野生动物中，鸟纲动物物种数量最多，其次是爬行纲动物和两栖纲动物，哺乳纲动物最少。我国一级、二级保护动物主要分布在哺乳纲和鸟纲。CITES公约保护的陆生野生动物中，哺乳纲和鸟纲、爬行纲动物物种数量均较多，两栖纲最少。附录Ⅰ保护的动物主要分布在哺乳纲和鸟纲，附录Ⅱ保护的动物主要分布在哺乳纲和爬行纲。

4 讨论与分析

4.1 我国陆生野生动物以鸟类保护为主

在我国保护的陆生野生动物中，鸟类物种的数量尤其多。我国有鸟类1 445种，占全世界种类的14%，是世界上鸟类种数最多的国家之一［7］。这其中有一部分鸟类仅中国有分布，例如白马鸡（Crossoptilon crossoptilon）、黄腹角雉（Tragopan caboti）等，特别珍稀，需要保护。此外长期以来，我国比较重视鸟类保护工作，积极推进建立鸟类自然保护区、濒危鸟类保护工程等工作，这些因素都会影响到鸟类的保护程度不断提升。爬行纲和两栖纲保护的物种数比鸟类少，而哺乳纲保护的物种数最少。

4.2 CITES公约保护的物种较多，且保护等级较高

CITES公约保护的物种较多，目前已有约5 600多种动物被列入其中，强有力地保护了全球的濒危动物［8］。CITES公约保护的哺乳纲、鸟纲和爬行纲动物均较多，仅两栖纲物种较少，因此对陆生野生动物的保护相对比较均衡。在CITES公约保护的陆生野生动物物种中，附录Ⅰ和附录Ⅱ占比明显较多，其保护等级相对较高。

4.3 保护差异

《野生动物保护法》立法目的主要是将野生动物视为一种自然资源或者财产加以保护［9］。CITES公约的目的在于避免野生动植物种的国际贸易对其生存造成威胁［10］。因此两者在陆生野生动物的物种保护方面存在差异。一种是国际管理高于国内保护。一些原产于我国的物种被列入CITES公约，却不是《国家重点保护野生动物名录》保护的物种，例如东方白鹳（Ciconia boyciana）、画眉（Garrulax canorus）分别属于CITES公约附录Ⅰ和附录Ⅱ的物种，在我国，东方白鹳和画眉没被列入《国家重点保护野生动物名录》，仅被列入《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》；小熊猫被列入CITES公约附录Ⅰ，却被列入《国家重点保护野生动物名录》二级。另一种是国际管理低于国内管理。一部分物种被列入《国家重点保护野生动物名录》，却不是CITES公约保护的物种，例如紫貂（Martes zibellina）、貂熊（Gulo gulo）在我国均属于国家一级保护动物，却没有被列入CITES公约。豚尾猴（Macaca leonina）被列入《国家重点保护野生动物名录》一级，却被列入CITES公约附录Ⅱ。而根据《国家林业局、公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准的通知》（林安发〔2001〕156号）规定“非法猎捕、杀害、收购、运输、出售、走私CITES公约附录Ⅰ、附录Ⅱ所列陆生野生动物的，其立案标准参照同属或者同科的国家Ⅰ、Ⅱ级保护野生动物的立案标准执行”。上述物种保护的差异性会在执法层面带来一定的困扰［11］。

5 建议与对策

我国自1981年加入CITES公约组织之后，在国家政府与社会各界的共同努力之下已经建成了相对完整的陆生野生动物保护体系。我国目前的《野生动物保护法》所保护的陆生濒危野生动物与CITES公约所保护的物种还存在一些差异，这可能会导致出现保护级别参照不准确、涉案价值难核定、执法效果有偏差等一些问题［11］。为了更好地对接CITES公约，应多加强国际合作与沟通。对内可以增进物种信息的动态研究，及时补充我国本土珍稀、濒危陆生野生动物的保护类群以及更新动物的保护等级；关注国际上关于动物分类的研究和变更。对外可以分享我国野生动物保护的成效和工作中遇到的困难，以及物种种群的动态变化，通过CITES公约对野生动物贸易进行管控。通过交流和学习，掌握国际形势，并结合我国的具体国情，在管理措施和法律文件的修订上取长补短，使之与国际接轨。

陆生野生动物一直是野生动物资源非法贸易案件中比较常见的涉案类群，因此对其保护显得尤为重要。资料显示，野生动物种群下降的原因主要为人类活动和气候变化。人类活动包括人类对野生动物资源的非法贸易以及对野生动物栖息地的破坏等。据统计，野生动物资源非法贸易已成为全球第三大非法交易［3］，而野生动物资源网络非法贸易已排网络犯罪的第五位［12］。可见有效打击野生动物资源的非法贸易可以切实保护动物种群丰富度，减少生物多样性的下降［13］。