非基本公共服务绩效评价的难度和趋势探析

文/鄢圣文（北京市社会科学院）

一、引言

非基本公共服务是指不完整具备非竞争性与非排他性，但具有较大外部收益的公共服务。在社会需求多元化、组织个人异质化的当今社会，社会成员对于公共服务的需求亦多元化。传统的“一刀切式的政府主导”供给模式显然难以满足社会成员对公共服务的基本需求。一种可行的思路与解决方案是探寻非基本公共服务的市场化道路。为卓有成效的进行非基本公共服务的市场化，引入有效的监督与评价机制是必不可少的。非基本公共服务的绩效评价体系的构建是非基本公共服务市场化成功的关键环节。

二、非基本公共服务的市场化趋势

无论历史发展的任何时期，还是社会政治的任何形态，公共服务的供给始终落后于公共服务的需求，公共服务供不应求的问题存在于任何国家与任何社会。过去，我国社会管理采用“一刀切、大一统”的粗放管理模式，所有社会事务的经营与管理都放置在“强政府-弱社会”的关系格局中进行，政府大包大揽各类公共服务的生产与经营全过程。而政府主导社会事务的管控往往存在诸多方面的问题：服务效率低下、供给模式单一、生产能力严重滞后等。需求长期大于供给的畸形现实态势加上政府管理能力的严重短缺，公共服务生产与供给体制的创新与完善是解决现实矛盾的可行思路与有效路径。

同时，社会经济的发展导致社会生产力的跨越式发展，经济与商业系统的产品和服务由过去的“计划决定生产”发展到“需求决定生产”再到“生产决定需求”，消费者的需求不再是单纯由自身生存与发展需要而定，而是部分需求可以被商家所创造和引导。社会公众的需求进入了一个多元化的时代，社会需求的“公共性”和“同质性”逐渐减少，“异质性”增强，形成了排斥“单一性”和“独占性”机制的强烈诉求。

政府虽能够在社会宏观层面对公共服务资源的配置、执行程序的制度建设、人财物等配套设施的安排等方面进行有效决策与实施，但仍存在上述两个方面的“失灵”情况。针对这些政府无法有效覆盖的范围与领域，则需要引入其他社会力量的参与，发挥“政府-社会”两位一体合作模式的协同效力。

在众多社会力量中，企业无疑是政府最理想的合作伙伴。企业代表着社会经济最具活力的有生力量，是国民经济的基础细胞，具有丰富的市场化运作经验、先进的生产与管理技术、高素质的人才队伍等许多优势。政府可以将非基本公共服务市场化，通过合同外包、特许经营、公私混合经营等方式，将企业纳入政府-社会合作模式之中，成为非基本公共服务市场化的主要供给与管理力量。

非政府组织、第三部门等社会组织是民间自发形成的非盈利性质团体，能更全面、真实地反应普通民众对于公共服务的客观需求与满意程度。同时，也可以发挥其在某些领域内的专业化公益性服务职能，扩大公共服务的覆盖范围，满足社会成员多方面、多层次的公共需求。

现代社会结构中呈现出“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”等特点，政府“单一垄断式”的公共服务供给模式难以适应社会需求的发展趋势。随着市场经济体制的不断完善，企业与社会第三方力量的不断增强，将公共服务的供给主体多元化，实现多种力量共同参与的协同发展是必然选择。

在利益主体多元化、利益诉求异质化的情况之下，公共服务的关键已不再是谁主导整个社会服务体系，而是寻求以何种方式的共利与合作确保整个社会公共服务的高效率、高效益、好效果。市场化则是各方社会力量参与其中，并能实现互利共赢、多方价值增值的良好改革前进方向与制度建立发展方向。

三、绩效评价的比较分析

对非基本公共服务进行绩效评价之前，有几个问题必须要廓清：首先是绩效评价的内涵，非基本公务服务的绩效评价与企业绩效评价有何区别，是否有其特殊之处；其次，非基本公共服务到底考核什么，是考核政府、考核企业，还是考核项目本身；然后，分析进行非基本公共服务绩效评价的难处，这是有效进行评价体系构建的前提条件；最后，探明为何要进行非基本公共服务绩效评价，这对公共部门，对企业，对社会有何意义。

非基本公共服务从横向上看，是一个多主体参与的社会服务供给与管理系统；从纵向上看，是包涵多层次内容的政策决策与执行制度。对非基本公共服务进行绩效评价，首先需要明确的是不同性质、不同层次的绩效之间的差别与共性。从参与主体角度，行为主体间的内在驱动与目标导向各异，绩效评价系统的指标设定与实施程序也随之不同，区分公共部门、企业的绩效差别就是有意义的分析与探讨；从评价对象角度，非基本公共服务合作项目、非基本公共服务参与部门、非基本公共服务参与个体是三个不同层次的对象与内容，有必要在绩效评价之前对其进行一个有效的区分与鉴别。

（一）公共部门绩效评价与企业绩效评价

首先，公共部门是将顾客满意度置于首要考虑因素的，民众对公共部门工作的满意水平是衡量其绩效的核心指标；而企业作为盈利性组织，一些经济活动的根本目的都是为了获取价值，财务损益是绩效评价最核心的组成部分；其次，企业拥有先进的绩效管理系统与方式，整个系统的经营与运作都建立在现代管理理念与方法之上，绩效评价有完整的相关配套设施，可以实现评价指标的定量化、系统化；而政府由于受到整个金字塔式的管理模式的限制与严格的财政预算管理体制，没有达到和企业部门一样科学、严密的管理水平，绩效评价很难做到真正的公正公平公开。

（二）合作项目绩效评价、参与部门绩效评价和参与个体绩效评价

（1）对政府——社会两方合作项目的评价，既是对私人部门的评价，也是对政府公共部门的评价，它不同于对企业的评价，也不同于对公共部门的评价，而是对两者合作结果（或效果）的评估。合作项目本身所追求的目的就是通过政府与社会力量相互协作达到资源的有效配置，实现公平、效率、经济三者的完美结合。（2）对参与部门的绩效评价，即是对一个组织进行评估，分析这个部门在提供公共服务方面的效率、经济与有效性，发现其存在的问题，找到相应的解决措施与方案。参与部门的绩效评价很大程度是对全体成员综合绩效的评价，评价的对象是成员单个绩效通过相互协调、共同作用以后形成的整体绩效，其中的核心是关注如何让整体绩效大于个人绩效的简单加总。（3）对参与个人的绩效评价，则是落实到具体执行每个决策与任务的基本单元，评价的重点在如何提高个人的生产率、促进个人职业的持续发展与明确薪酬支付的标准。

绩效是行为与结果的复合体，绩效不仅表现为特定行为的系列结果，还包括导致结果的全过程。既有对公共部门绩效的界定，大致有三个种类：绩效结果论、绩效过程论和绩效综合说。绩效是一个内涵丰富的概念，既表现为结果维度的产出，也包含效率、能力等的过程指标，公共部门的绩效评价用结果导向的评价逻辑与理念更为科学与客观。

四、公共部门绩效评价的难度

法国行政学家夏尔·德巴什认为，公共部门的总体利益性质、公共部门的垄断权力、免费公共服务和公共服务部门费用混淆不清是公共部门绩效评估困难的基本原因。而导致公共部门绩效评价困难的因素，也同时是公共部门绩效评价的特点所在，弄清楚这些难处或者说特点，是有效进行公共部门绩效评价的前提。

（一）公共部门的管理目标多元化

公共部门进行社会宏观层面的问题分析与处理，需要考虑多方面的因素，需要协调多方利益相关者的利益诉求；在刺激短期社会经济与福利增长的同时，还要关注社会经济的持续发展；在驱动经济价值增值的同时，还要考虑社会福利的改善状况。公共部门的性质与宗旨，决定了其无法像企业以利润最大化为一切经济活动的根本出发点，必须兼顾社会各方利益、协调社会各方矛盾，考虑整个社会系统与经济系统的健康稳健发展。这些诸多方面约束的存在，决定了公共部门目标多维度、多层次，增加了绩效评价的难度与复杂。

（二）公共部门产出的无形性和无偿性

无论是以第一、二产业为主营业务的，还是以服务业为经营重点的企业，即无论是生产物质产品的，还是提供无形服务的，这些产品的终端是消费市场。消费者用投票，用手中的通货对产品进行了客观、明确的评价，销售收入被计入企业财务报表，通过系列财务指标，能最终对企业产品的生产、销售、售后服务整个价值链做出科学的绩效评价。而公共部门的产品多是无形的，难以被有效感知的，同时，由于这些产品的生产成本来自于民，因而也无偿用之于民，消费者无需支付相关报酬，就能获得享用的资格。因而，无法通过财务指标去评价公共物品的绩效，增加了公共部门绩效评价的难度。

（三）公共部门生产主体的特殊性

任何一个生产成果的产生，都是人、财、物三大基本要素的有机综合。政府管理在知识经济时代已具有电子化、信息化的发展趋势，但是政府工作中许多任务仍旧离不开人的灵活处理与人际沟通，人这一生产要素在政府的生产行为中占据较大的比重。针对三大要素的绩效评价，无疑是具有主观性、能动性、可再生性、增值性等特点的人力资源是最难评估的。

绩效是行为与结果的复合体，绩效不仅表现为特定行为的系列结果，还包括导致结果的全过程。比较公共部门绩效的绩效结果论、绩效过程论和绩效综合说，绩效是一个内涵丰富的概念，既表现为结果维度的产出，也包含效率、能力等的过程指标，公共部门的绩效评价用结果导向的评价逻辑与理念更为科学与客观。绩效评价是政府提高执政能力的基础工程，通过落实政治监督、巩固执法公信力、强化职责履行力度，政府执政能力的基础得到较大程度的夯实，执政能力自然随之提高。绩效评价是政府提高运行效益的驱动力量，政府向外寻求合作关系的构建，有利于政府、社会、市场新型关系的建设，不仅提高了公共服务的效率，同时激发了市场和民间社会的活力。