福建农业转移人口市民化成本分担机制的路径研究

陈孝文

(中共泉州市委党校 经济学教研室，福建泉州362000)

党的十九大报告提出 “以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。为此，福建在新型城镇化的发展过程中，推进农业转移人口的市民化是极其重要任务。在促进有能力且城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，实现农业转移人口充分地共享新型城镇化的社会发展成果时，有必要探索和建立农业转移人口市民化的成本分担机制。

一、福建农业转移人口市民化现状

党的十八大以来，福建积极稳妥推进城镇化，以有序推进农业转移人口市民化为重点，不断提高城镇化质量。提出了以中心大城市带动中小城市和小城镇，以中小城市、特色小(城)镇疏解承接大城市功能，让不同资源条件、能力的农业转移人口就近就地城镇化，从空间形态和格局上为城乡融合发展提供支撑。其常住人口城镇化率由2012年的59.6%上升为2018年65.8%，户籍人口城镇化率由34.1%上升为49.2%，分别提高了6.2 和5.1 个百分点。2012 年 ～2017 年 ，5 年 累 计 转 移 农 业 转 移 人 口201.1万人[1]。

（一）放开放宽城市落户限制

福建各地区不断优化、完善城乡统一的户口登记管理制度，全面实行以居民合法稳定职业、合法稳定住所为基本依据的户口迁移政策。除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区外，其他地区全面放开城镇落户限制，农业转移人口及其父母、配偶、未成年子女，均可将户口迁入居住地。如晋江实行 “无房也可落户”、“先落户后管理”政策[2]，在村(社区)、规模以上企业设立集体户，并实施计生、综治单列管理，让外来人口 “落户无门槛，转入无障碍”。

（二）加大增加公共服务供给

福建各地各部门不断提供多方位服务，促进农业转移人口就业创业。落实 “农民工职业技能提升计划—春潮行动”，加大对农业转移人口的就业技能培训、岗位技能提升培训，建立劳动者平等就业制度，每年面向农业转移人口开展政府补贴培训超过15万人，培训合格率达到90% 以上，就业率达到80%以上。实现农业转移人口教育待遇无差异，将农业转移人口随迁子女义务教育纳入各县(市、区)教育发展规划和财政保障范畴，实现通过电脑派位等方式统筹安排在公办学校就学，义务教育阶段公办学校接收随迁子女比率达95%。同时，各地赋予农业转移人口平等参加各项社会保险、职工医疗互助、新型农村合作医疗的社保待遇。逐步改善农民工居住条件，督促和指导建筑施工企业改善农业转移人口住宿条件，在开发区和工业园区的生活设施用地应安排不低于30%用于公共租赁住房等保障性住房建设，将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系。

（三）改革完善财政转移支付

2016年起，福建对市县各类与民生相关的转移支付资金中，建立了财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，将农业转移人口纳入保障范围。同时，各地向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，也纳入了省对下均衡性转移支付的增长机制。通过实施专项奖励补助，建立市、县(区)农业转移人口市民化的奖励机制，2016～2018年，全省分别下达农业转移人口市民化奖励资金3.82亿元、6.28亿元、10.73亿元[3]。

二、福建农业转移人口市民化成本分担主体的分析

（一）农业转移人口市民化的成本构成

农业转移人口市民化并非简单地将农村户籍转变为城镇户籍，而是指农业转移人口进入城市后进一步地融入城市生活，即农村剩余劳动力实现城乡迁移和职业转变的同时，实现了其身份地位、价值观念、生产生活方式的市民化转变，平等地享受城镇居民的各项社会福利和基本权利保障[4]。而农业转移人口市民化成本分担机制是农业转移人口在市民化过程中，各个成本分担主体在成本之中的相互支出关系及其作用基础的综合体。农业转移人口市民化成本分担机制的构建，必须了解农业转移人口市民化的有机构成。农业转移人口市民化的成本具有多层属性，不同角度观察，可形成不同的成本分担。从分担成本的主体看，在市民化过程中，由于主体多元化，涉及政府、企业、个人三个具体主体，三者承担着不同的角色职责。从成本的内容看，可将成本划分为农业转移人口及随迁子女等家属享受公共服务中的教育成本、医疗卫生成本、社会保障成本等。从成本分担的地域政府看，可划分为农业转移人口市民化流入地承担成本、流出地承担成本。从成本分担的时间看，农业转移人口市民化是一个时间长期积累过程，制约因素多，成本内容项目多，难以短期永久性融入转变，可划分为一次性支出可量化的直接成本，多次难于量化支出的长期成本。直接成本诸如比农村高费用的住房、交通、消费等成本。长期成本诸如为融入城市生活中，需要适应转变的生活方式、思想观念、价值取向、角色转换等支出长期且难于量化评估的成本等。

（二）农业转移人口市民化成本分担主体的定位分析

城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的强力支撑。至2018年底，福建常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差16.6%，可见农业转移人口进城与市民化进程不同步。受长期城乡二元体制约束，其过程面临着市民化成本的制约。在市场经济条件下，都可以假设每一个主体是理性人，其行为可看成是在进行经济活动，其决策可以视为一种投资行为，无论是农业转移人口对市民化后的预期收益追求，或者是企业对农业转移人口人力资本的投入与产出，还是中央政府和地方政府在农业转移人口市民化之间的财权与事权匹配之争，存在着各方参与博弈过程，追求最大化经济收益。

1.个人承担的人口转移成本为基本性

从个人承担成本的视角来看，农业转移人口在经过理性成本收益比较分析基础上，做出决策从农村迁移至城市，则会增加与之相应的个人生活消费成本，涵盖了衣、食、行等其他费用，同时也需要在教育、养老、医疗和住房等方面承担的个人支出费用。相比于农村生活，农业转移人口将会由此而承受相对更高的物价水准，以及原本隐性免费的生活服务也将消失，与之相伴的是更大比例的城市房屋租赁费、水电费、物业费以及排污费等，这是农业转移人口主动或被动市民化后，存在的最基础性成本，体现了农业转移人口个人在市民化成本分担全过程中的基本性位置。

从承担的成本内容看，生活消费成本上，2018年，福建城乡居民人均生活消费支出差距24300元，该差距可衡量农业转移人口与城市市民之间的消费差距水平。机会成本上，在农业转移人口迁移过程中，因长期从事非农产业，则可能会产生机会成本——人均农业家庭经营纯收入6276元[5]，以及可能损失一部分农村资产或股份分红。在居住成本上，农业转移人口市民化后能够实现与城市居民大致相同的居住环境，消费基本的居住住房支出。2018年，福建商品房住宅销售面积4781.58万平方米，住宅销售额5074.52亿元[6]，平均住宅销售价格10612元/平方米，城镇居民人均住房建筑面积是43.4平方米，平均每人购买住宅商品房则须支出460560元，以农村居民人均可支配收入17821 元，一次性支出居住成本须拿出农业转移人口25.8年的可支配收入，考虑目前在进城农业转移人口中购买商品房的比例为16.5%[7]，大多农业转移人口难于一次性购房。心里成本上，在离开原本熟悉的乡村环境以后，农业转移人口将会主动或被动地面临融入整个城市环境，其自身即将面对的城市生活需要予以尽快调整适应，因而亟待接受与之有关的日常培训以及自我学习等心理需求。可见，面对城市生活在尽力去适应时，也将会耗费特定比例的成本，其中多半为潜在性的人情成本，较多迁移之后的农业转移人口将会被迫创建属于自身的全新生活圈以及朋友圈，在此过程中还将会遭受歧视并且承担孤独，此项成本具备隐性的特征。

2.企业承担的人口转移成本为辅助性

农业人口转移通常都会涉及到企业成本，其中典型表现为支付薪酬以及其他类型的费用。实质上，企业分摊成本应当构成企业最根本的职责所在，而非强加给企业的额外职责。依照当前现有的劳动法规，城镇企业一旦聘用了来源于农村的劳动者，那么需要秉持与城镇居民同工同酬的宗旨来创建劳动关系，因而将会增添额外的某些奖金福利以及职工工资，增加企业支出。

在市场经济 “理性人”支配条件情况下，农业转移人口为企业提供了大量 “人口红利”的适龄劳动力，使企业拥有了转型期人力资源低成本的竞争优势，但竞争市场中企业的利润动机，使得利润最大化成为企业存在的最终目标，企业具有强烈意愿选择逃避承担成本的义务与职责，出现企业过度追求自身利益而与社会目标背离，轻视、不顾或侵犯农业转移人口权益的现象出现。从与雇主或单位签订了劳动合同的农业转移人口比重为35.1%[7]看，农业转移人口的收入不稳定。许多进城之后的农业转移人口都倾向于选择收入浮动较大、暗藏危险性并且强度较大的日常体力劳动，城镇企业对其偿付相对较低的劳动薪酬。企业为保障自身应有的合法性，应当致力于提升当前阶段的某些福利性工资以及其他待遇奖金等，以便于适应当前劳动者具备的保障意识。目前，福建建立了农民工工资发放标准(保障金)制度，要求企业按规定向市建设行政主管部门指定的专用账户缴纳农民工工资保障金[8]，企业必须依法开展生产经营。此外，企业还需分摊某些潜在性的失业成本，很多企业将会面对频繁性的基层职工流动。经过转化之后的农村人口一旦表现为失业现象，那么与之有关的经济损失将会因此而变得更大。很长时间以来，城乡分治都给现有的企业雇工增添了较大难度，同时也表现为失衡性的资源配置状态。

3.政府承担的人口转移成本为主导性

政府作为社会力量的承担者，有意愿有动力推动市民化进程并承担市民化成本。在当前财税束缚和压力下，政府积极做好社会民生事务，但从农业转移人口市民化成本分担的范围和任务看，农业转移人口享有的服务数量和质量仍须提高。政府为服务农业转移人口市民化提供的公共事业和公共服务支出，具体包含交通建设、能源供应、环境整治改善等方面的公共资源配置成本，同时还包括市民化后公共教育、劳动就业、文化娱乐、医疗卫生、住房租赁及养老保障等方面增加的成本支出。从供给侧的角度从发，政府作为公务服务的供给者，其提供服务的内容和质量尤其重要，决定着农业转移人口市民化的进程和效率。农业转移人口市民化的公务服务成本分担应该以政府为主体，其起着主导性作用。

从政府供给的角度看，社保成本与原有的城镇人口相比，农业转移人口本身应当享有与之相同的社保待遇，与城镇居民不应当体现为差异性。由于财政预算约束，很多地区仍然表现为滞后性的社保机制，在当前纳入整个社保体系内部的人员当中并没有真正包含转移后的农业人口。2018年福建提高了城乡居民基础养老金最低标准，提高到每人每月118元[9]。城乡居民医保财政补助每人每年由450元提高到490元，但个别县(市)也存在基本医疗保险基金收支结余赤字，南安、永春、德化职工基本医疗保险基金收支结余赤字分别为929 万元、6808万元和1268万元[10]。农业转移人口市民化同样需要拥有多样化的公共服务，2018年，福建与民生相关的重点支出3722亿元，占全省一般公共预算支出比重77%[9]。其中典型性较强的公共服务应当包含公共交通、社会治安、教育服务以及卫生体育等。农业转移人口如果要在根本上提升自身拥有的综合性素养，那么需要凭借更高水准的基础教育，尤其是涉及到子女教育。从当前现有的状态来看，仍有较大比例的农业转移人口并没有享受到相当于原有城镇居民的同等基础教育，政府部门对此也欠缺必需的资金投入。福建正在创建均等性更强的就业体系与服务体系，分担住房成本的全过程中，应当将农业转移人口纳入现有的住房保障体系。2018年，福建建成保障性住房57963套[11]，已将把部分符合条件农业转移人口纳入住房保障，但总体比例不大。

三、完善福建农业转移人口市民化成本分担机制的路径措施

在实施乡村振兴战略，加速城镇化进程下，福建应当着手健全成本分担的模式，对于农业转移人口市民化，应妥善分担其现有的融入城市成本，紧密结合企业、个人以及政府，借助 “三位一体”的全新举措来分摊各项成本，结合自身所处的真实状态，因地制宜创建成本分担的可行机制的顶层设计。

（一）建立成本分担主体的权责划分

按照农业转移人口市民化的承担主体，界定政府、企业、个人三者之间的责任内容与任务，调整成本承担比例。分清各项成本的分担主体和支出责任，建立政府、企业、农业转移人口三方共同合作参与的成本受益分担机制。在需支付的市民化成本中，教育医疗、就业指导、公共卫生、公共文化、住房成本及公共基础设施建设等方面的公共成本应由政府承担；职工的岗位培训、企业承担的社会保险缴纳等费用应由用人企业承担；个人在教育培训、参加社会养老、购买或租赁商品房、由农村到城市增加的生活消费开支等成本应由落户的个人承担。政府在整个成本分担进程中应当突显主导性的位置，这是由于地方政府最根本的职能应当落实于分摊市民化导致的各项成本，进而为市民化的转移人口创建优良的生活氛围。在此前提下，还需要逐步优化农村人口在当前时期所处的真实生存环境。政府要加强对农民工的基本公共服务提供，2015年起，除福州市辖区、厦门市、平潭之外的其他设区市的城区，有合法稳定住所(含租赁)，与居住地用人单位依法签订劳动(聘用)合同均已放开户籍限制[12]，可落户城区，同时更需深入落实隐藏户籍背后的各项福利待遇。在此基础上，要深化基本公共服务供给制度改革，落实农业转移人口及其随迁家属，按持居住证享受规定的公共服务，做到城镇基本公共服务延伸和覆盖到以农业转移人口为主的常住人口。实现农业转移人口及其随迁子女平等享有受义务教育权利，并将其预算支出纳入公共财政保障范围。对公共租赁住房等居住保障，加大支持并将农业转移人口纳入住房保障体系。

（二）建立成本分担主体的利益补偿

省、市、县等各级政府对农业转移人口市民化的成本支出应根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政比例，并以农业转移人口数量作为财政转移支付比例分成来协调各级、各地政府之间的支付收入分配关系。要完善省对下均衡性转移支付制度，优化转移支出结构，建立新型城镇市民化挂钩机制，综合考虑地区间基本公共服务水平差异需求。开展在托育、教育培训、家政、医疗保险、妇幼健康、环境卫生、就业创业、住房保障等基本公共服务领域先行先试，合理划分农业转移人口市民化中各级政府的成本分担。同时，规范基本公共服务中农业转移人口市民化财力补助力度，要根据不同时期农业转移人口的受益范围、保障数量、均等化程度等因素对不同地区的对转移支付规模、结构和补助额度进行动态调整，增强农业转移人口享受基本公共服务的保障能力。要建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，细化测算分配各类提供基本公共服务的支出需求，要根据专项资金使用内容、使用对象、配套要求等因素，将资金分配与农业转移人口市民化挂钩。落实吸纳农业转移人口地域的政府主体责任，引导市、县级两级政府统筹省级转移支付和自身财力，加大基本公共服务支出力度，为农业转移人口提供与当地户籍人口同等公共服务。建立农业转移人口市民化奖励机制，对吸纳农业转移人口进城落户人数及落实提供公共服务建设落实情况等多的地区给予支付转移奖励，保障财政资金向农业转移人口进城常住落户多、提供基本公共服务质量高的县市及中小城镇倾斜[13]。市、县两级政府要确实统筹使用好各类财政资金，安排各项与民生相关的转移支付时，切实将农业转移人口纳入城乡的社会保障体系、就业的支持体系、居民基本医疗保险体系等公共服务范围，使农业转移人口逐步与本地城镇户籍人口享受同等基本公共服务，要充分考虑持有常住人口因素，鼓励农业转移人口就近市民化城镇化。

（三）建立成本分担主体的筹资方式

农业转移人口市民化的成本数额大且需要长期分担投入，在财税改革体制中，省对下的转移支付已体现出常住人口的因素，考虑了农业转移人口市民化中增加财政支出，但尚未系统地建立省对下农业转移人口市民化的财政转移支付调整机制，要通过综合测算农业转移人口流动、城市规模等因素，减轻农业转移人口输入地及土地供给的财政压力。在推进城镇化过程中，要多渠道多方式筹集发展资金，大力创新融资体制、拓宽融资渠道，多渠道筹集资金，支持城镇承载功能提升，进一步推广政府与社会合作模式，加大城镇化建设的力度，增强城镇吸纳承载能力，缓解农业转移人口对流入地带来的长期建设城镇基础设施的压力。根据项目的营利性、准营利性和非营利性等不同特点，通过放宽市场准入，破除政策 “旋转门”，深化政府和社会资本合作，出台基础设施和公用事业特许经营办法，努力创造条件鼓励引导民间资本进入，不断完善各项支持和奖补政策，提高投资有效性和公共资金使用效益，设立引导资金、政府购买服务、投资补助和投资转让等多种方式，鼓励社会资本投资公共服务公益性项目，建立健全本地区推广实施PPP模式的制度政策体系，发挥示范项目引领作用。鼓励采取货币补偿支持城市化农业转移人口通过购置商品房，改善居住环境。着力推动安置房办证工作，打通安置房与商品房的转换通道，支持进农业转移人口购买中心市区安置房，对符合补贴对象的进城务工农民给予购房补贴[14]。面对市民化的整体进程，农业人口在这其中应当占据受益者的位置，据此才能设计出合理性更强的成本分摊模式。具体在实践中，要着手提升上述人口现有的成本分摊实力，其中典型为变现资产的能力。同时，充分尊重农民意愿和自主定居权利，维护进城落户农业转移人口的 “三权”，土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，增加农业转移人口财产性收入。要健全农村产权流转交易市场和服务平台，逐步建立举家进城落户的农业转移人口在农村的相关权益退出机制。健全农村产权流转交易市场，促进农村生产要素的合理配置，引导、鼓励进城落户农民有偿转让农民住房财产权等各类农村产权。通过多渠道筹集资金，支持进城落户农业转移人口在城市或城镇就业、安居、投资。

（四）学习借鉴国外经验做法

发达国家城镇化建设已有上百年的历史，总结国际上许多国家和地区推动农业转移人口市民化的做法，有许多措施经验值得学习借鉴。在开放户籍制度上，欧洲等发达国家的转移人口，迁移到的任一城镇、城市，都将自动获得市民的身份，即使没有固定职业或住所，也是被当作当地的市民一部分[15]。在巩固和深化福建户籍制度改革中，要实现农业转移人口与城镇居民的身份平等，避免使其排斥在城镇服务体系之外。在保障劳动就业上，美国极其重视良好的教育对促进农业转移人口的作用，其通过构建政策支持体系，将职业培训纳入法治规范，出台《就业培训合作法》《人力开发与培训法》等法律，强调对转移人口的再就业培训[16]。可见，地方政府要为农业转移人口提供知识、技能等能够提升素质的培训服务。在保障居民住房上，新加坡政府在20世纪60年代推出 “居者有其屋”的住房保障计划，专门建设公共祖屋，政府对居民购买组屋实行免税优惠措施，保障中低收入居民的公共住房。福建在加快发展住房租赁市场建设中，必须为农业转移人口的低收入人群提供住房解决方案的新举措和新政策，让房屋从经济属性逐步回归居住的基本属性。在完善社会保障体系上，欧美发达国家在确保人口自由迁徙的前提下，建立了各自相对完善的社会保障制度，提高农业转移人口市民化的抗风险力，为进入城镇或城市的农业转移人口提供了基本兜底的生存条件，使农业转移人口平等享受城市居民各项公共服务和政治权利。如英国政府制定了《济贫法》《工人赔偿法》《国民保险法》等一系列法律，以保障农村转移人口的基本生活水平[17]。因此，地方政府应实行以人为核心的城镇化，让农业转移人口公平共享地实现基本公共服务的均等化，真正的扎根城市。

总体上，福建应建立多种的成本分担模式来消化农业转移人口市民化支付的总成本。与传统模式相比，建立于多方共同分摊前提下的成本分担模式具备更高层次的可行性以及科学性。各级政府应因地制宜选择适用于自身的市民化分担机制，运用 “三位一体”的模式来分担农业转移人口带来的新增成本，促进其顺利实现农业转移人口市民化的进程。