改革开放以来中国行政体制改革的三重逻辑

段易含

(东北师范大学 政法学院，长春 130117)

从公共行政学的视角来看，我国改革开放的40多年也是行政体制发生重大变革的40多年。改革开放以来，我国先后经历了八次规模较大的行政体制改革。随着新时代的到来，党的十九大对于深化行政体制改革更是做出了新的决策和部署，行政体制改革也开启了新的篇章。尽管行政体制改革取得了令人瞩目的成就，但是如何在新时代进一步深化行政体制改革仍是当前我国所面临的一个难题，因此明确行政体制改革的脉络和逻辑是必要前提。那么我国行政体制改革遵循着怎样的基本逻辑？既有研究成果多是探讨政府机构调整，通过分析历次政府改革的机构拆分或合并来透视出行政体制改革的逻辑演进，[1-2]尤其是大部制改革开始实行后，更以大部制为典型来具体切入行政体制改革[3-4]。以机构变迁或是大部制调整来分析行政体制改革确实具有一定的代表性，但是行政体制改革应是一项持续且渐进的宏观“线”的过程，而历次机构改革则是这一过程中微观“点”的体现，因此，行政体制改革的基本逻辑不仅是单纯探讨机构变迁，而更应是多维逻辑进路的综合分析。

一、历史逻辑：有效解决社会主要矛盾

从行政体制改革的发展历程来看，改革开放以来我国进行的行政体制改革是有其历史必然性的。这一历史必然性是行政体制改革的动因，也奠定了行政体制改革逻辑进路的基调。因此，通过回顾和梳理改革开放以来的行政体制改革的发展历程来明确行政体制改革的历史逻辑是必由之路。40多年以来，我国行政体制改革大体上历经了三个阶段，即冲破高度集中的计划经济体制束缚阶段(1978—1992年)，适应社会主义市场经济体制阶段(1993—2012年)，推进政府治理现代化阶段(2013年至今)。[5]这三个发展阶段恰好反映了自改革开放以来社会主要矛盾的“两个转变”，即从政治层面的矛盾转向经济层面的矛盾，再转向社会层面的矛盾这一变化过程。因此，行政体制改革是与有效解决社会主要矛盾相适应的，为解决社会主要矛盾提供制度保障。

(一)从政治层面矛盾转向经济层面矛盾

改革开放初期的行政体制改革体现了社会主要矛盾由政治层面转向经济层面的过程。改革开放前，我国对社会主要矛盾的判断历经了曲折探索，并以政治层面的阶级斗争为主。具体来看，1958年在党的八大二次会议中提出了“两个阶级、两条道路之间的矛盾”是我国内部主要矛盾，随后演变升级为“以阶级斗争为纲”。因此，在改革开放之前的社会主要矛盾是以阶级斗争为主要内容的政治矛盾。改革开放后，1981年党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，并明确提出当前我国社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这次对社会主要矛盾的认识是对科学判断的回归，社会主要矛盾转变为以供需矛盾为核心的经济层面的矛盾。

改革开放初期的行政体制改革则充分体现了社会主要矛盾的这一转变过程，表现为以政治斗争为目的建立的行政机构逐渐废除，以发展经济为主的行政机构不断增加，精简机构、提高行政效率成为行政体制改革的主题。例如1982年的改革着重精简机构和人员年轻化；1988年的改革则以“政府职能转变”为指导思想，政府机构进一步“瘦身”，从国务院到直属和办事机构、非常设机构都相应做出了精简安排；1993年的改革方案集中精简机构编制，重点大幅度精简专业经济管理部门。通过这一阶段的改革，初步摆脱了与高度集中的计划经济体制相适应的行政管理模式的羁绊，解放了生产力，激发了市场经济的活力。进入新世纪后，随着经济的快速发展，人们对物质文化的需求更加强烈，社会主要矛盾更加突出，这对政府进一步提高行政效率、转变政府职能提出新要求，行政体制改革进入到全面展开阶段。例如2003年的行政体制改革旨在提高各部委之间的沟通与协作以及政府的廉洁和高效，将改革的重点定位在体制改革，不仅是对政府职能转变的深化，同时也为接下来开展的“大部制”改革奠定基础。2008年，行政体制改革突破性地将方向确立为大部制，国务院设置组成部门为27个，最大限度地避免职能交叉、政出多门，从而提高行政效率，减少行政成本。这一时期的行政体制改革以提高行政效率为目标，这是顺应发展社会主义市场经济的需要，而发展社会主义市场经济则始于要解决社会主要矛盾中落后生产力问题的初衷，因此行政体制改革具有与社会主要矛盾相适应的历史必然性，有效解决社会主要矛盾是行政体制改革的历史逻辑。

(二)从经济层面矛盾转向社会层面矛盾

新时代的行政体制改革体现了社会主要矛盾由经济层面转向社会层面的过程。自改革开放以来，我国在政治、经济、文化等各方面都取得了较大成就，社会发展呈现出新的态势。人们的生活水平不断提高，公共需求不断增强，与此同时，一些社会问题也开始出现，如贫富差距加大、公共服务供给不充分、区域发展不平衡等。这些问题引发社会广泛关注，也使人们更加注重对民主、公平、正义等价值的追求。2012年党的十八大召开，标志我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，尽管并未明确提出社会主要矛盾发生改变，但“中国梦”、“两个一百年”等思想预示了社会主要矛盾呈现出与以往不同的新特点。2017年党的十九大召开，正式提出了社会主要矛盾的全新概括，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，中国特色社会主义进入新时代。这一全新概括体现了矛盾关系的变化，即新时代社会主要矛盾已由需要与生产之间的矛盾转变为需要与发展之间矛盾，由经济层面的矛盾转变为社会层面的矛盾。

这一社会主要矛盾的转变过程恰好在新时代的行政体制改革中得以体现。这一时期的行政体制改革以建设服务型政府、责任政府为主题，进一步转变政府职能，增强政府执行力，推进国家治理现代化。例如十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年十九大提出要进一步深化政府机构和行政体制改革，重点集中在政府职能转变、简政放权、创新监管方式等方面，提高政府的公信力、执行力，建设人民满意的服务型政府。这些改革举措都是在新时代社会主要矛盾发生变化的背景下做出的选择，是对有效解决社会主要矛盾的回应，即人民对美好生活的需要必然要求一个高效、廉洁的服务型政府做保障，而解决不平衡不充分的发展问题更需要一个以人为本、公平正义的责任型政府做后盾，因此，行政体制改革是与解决社会主要矛盾相适应的。

二、理论逻辑：建设服务型政府

我国的行政体制改革的演进历程实质上亦是建设服务型政府的发展过程。十九大报告从我国发展进入新时代的历史方位出发，对深化行政体制改革、转变政府职能做出重要部署，突出强调了“建设人民满意的服务型政府”的重要性。我国行政改革所取得的主要成就证明，构建人民满意的政府已成为行政改革的发展方向，政府管理正经历着从注重管制向注重服务转变的内在逻辑。[6]由此可见，我国行政体制改革是逐步完善并实现服务型政府的过程，体现了建设服务型政府的理论逻辑。

(一)强调以人为本的服务理念

服务型政府理论源自西方政府改革研究的理论积淀，从传统官僚型政府理论、管理型政府理论中演化而来，体现了从管制到服务的政府改革过程。自1887年威尔逊创立公共行政学以来，其理论范式经历了政治与行政的二分法—公共行政的原则—作为政治学的公共行政—作为管理学的公共行政—作为公共管理的公共行政五次重叠演替。[7]1-14在此之后，20世纪80年代的政府改革运动将政府改革推向变化最显著的阶段。为解决国家财政入不敷出、社会福利难以为继、机构臃肿和效率低下、政府信任降低等难题，新公共管理运动兴起，虽从根本上转变了传统模式的管制思维，将私营部门和工商企业的管理方法引入公共部门，但与此同时，也使公共部门受到了有关公共物品和公共服务供给的伦理和责任的质疑，出现了腐败现象和公平正义缺失等问题。随后，新公共服务理论被提出，并对新公共管理理论加以补充和完善，突出强调了公共利益和政府责任，认为政府应通过对话协商机制切实了解公众需要并代表公共利益，在承担市场责任的同时还要做好法律和社会价值的实现。服务型政府作为新公共服务理论的政府实践，突出了“服务是政府公共管理的本质”这一主题，政府不应是掌舵，而应是服务，服务于公民，而不是服务于顾客。[8]因此，服务型政府所要实现的是以公民本位的服务供给。

我国行政体制改革强调建设“人民满意的政府”，更加注重对公民需求的回应，这彰显了服务型政府理论的基本精神。服务型政府理论超越了传统政府理论中的政府本位的思维模式，将公民作为理论核心和指导原则。[9]在关注公共价值的同时也开始关注个体需求，即在满足社会对公共产品的普遍需求(比如安全、义务教育)的同时，也要关注在复杂多变的环境下公民对公共产品的个性化需求，寻求克服以往的行政体制这门“大炮”“可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)”[7]14的问题，使公共产品供给更具有针对性。改革开放以前，我国实行计划经济体制，统购统销，政府在经济和社会中占主导，忽视了社会需求和市场需要。改革开放后，市场经济体制逐步建立，行政体制改革在促进经济发展的同时，也更加注重对社会和公民的制度供给，行政体制改革导向从政府本位转向社会本位。一方面，进一步转变政府职能，弱化全能型政府和管制职能，强调社会管理和公共服务职能，提高政府的公共产品供给能力；另一方面，重新理顺政府、市场和社会之间的关系，厘清三者的权责边界，发挥市场和社会的公共服务供给作用，促进社会组织等第三部门的发展壮大。这些改革举措不仅有利于满足公众日益增长的物质文化需要，而且是建设责任政府和服务型政府的具体体现。

(二)崇尚公平正义的价值追求

从追求公平价值上看，我国行政体制改革体现了在平衡效率与公平的关系中不断深化公平内涵，不断向更高层次的公平迈进的实践历程。服务型政府理论强调对公平价值的崇尚和提升，蕴含着新公共服务对公共价值的追求。我国历次行政体制改革都体现了对效率和公平关系的不断权衡，经历了从效率至上到注重公平的过程。效率与公平在本质上并不是全然矛盾的，而是对立统一的关系。对立性表现在效率与公平在资源配置上存在竞争，即侧重关注一方则会使另一方相对较弱；统一性表现在效率与公平在社会发展中是相互促进的，即注重效率可以为实现公平奠定经济基础，维护公平可以为提升效率奠定正义基础。

改革开放初期，我国由计划经济体制过渡到市场经济体制，此时的行政体制改革主要是为了适应市场经济体制的发展需要，因此以“效率优先，兼顾公平”为价值取向。从十一届三中全会开始，政府通过精简机构、调整人员、转变职能等措施来提高行政效率，从而减少行政成本以促进市场经济发展。以市场为导向转变政府职能(1988年、1993年改革)、建立追求“三E”的行政管理体系(1998年改革)、确立公务员弹性人事制度(1998年改革)，这些改革举措蕴含着对效率价值的追求。随着我国市场经济体制逐渐建立，经济全球化、贸易一体化对我国提出了新的挑战，同时公众需求日益多样化，为公众提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务成为政府的第一要务，价值取向逐渐由“效率优先，兼顾公平”转变为“效率优先，注重公平”。发展社会主义民主政治(2003年中共十六大)、构建社会主义和谐社会(2004年中共十六届四中全会)、建设服务型政府(2006年十六届六中全会)等思想方针成为指导我国行政体制改革的新方向。十八大以来，政府特别注重社会公平正义，并将其作为中国特色社会主义的内在要求和社会改革与发展的落脚点。一方面，加强党风廉政建设(如“三严三实”、“八项规定”)，建立反腐败的体制机制(如2014年通过《党的纪律检查体制改革实施方案》、2018年成立监察委员会等)；另一方面，加强法治建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。与此同时，十九大提出了新时期人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾，这是对公平内涵的进一步深化，即公平不仅需要做到公民本位、依法行政，还要看到充分和平衡发展对于实现公平正义的重要性。

三、实践逻辑：系统渐进式变革

政府改革理论的形成及发展通常是以行政改革的实践为基础的，“从某种程度来说，政府改革的实践先于政府改革的理论”[2]45。理论所要回答的是价值取向层面的问题，即要建立一个什么样的行政体制；而实践所要回答的是技术操作层面的问题，即从哪些方面来构建这样的行政体制。2017年12月，十九大报告就深化机构和行政体制改革做出了重要决策部署，并将行政体制改革作为我国深化改革的“八个改革着力点”之一。报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力”。2018年2月党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能”。党和国家对深化行政体制改革的统筹安排表明了我国行政体制改革是一个从长远角度出发做出的系统性、整体性、协同性、渐进性的过程重构，需要整合不同层面的重点内容并发挥合力，共同为推进国家治理现代化的深刻变革提供体制机制保障。从行政体制的内涵来看，狭义的行政体制包含职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四要素，[10]基于此，我国行政体制改革实践可以从职能配置优化、机构权责协同、权力运行高效、全面依法行政四个方面来考量。

(一)以职能配置优化为关键

政府职能是指政府承担的职责与功能，而政府职能转变是对职责与功能的重塑。政府职能需要满足一定时期内的经济和社会发展需要，因此政府职能转变并不意味着国家权威的丧失或是政府作用的削弱，而是要为经济和社会发展提供制度支持，在职能配置优化的基础上增进公共利益和公民福祉。传统意义上的政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，新时期又将生态环境保护纳入政府职能的内容构成。除职能增加外，在社会转型和经济调整的新时期，我国政府职能配置优化还包括职能分解，例如深化“放管服”改革。

职能分解主要集中于两个方面：一是政市关系中政府的职能配置优化。我国从计划经济到市场经济的发展历程实际上就是对政府与市场关系的重塑过程，即从大包大揽的全能型政府向宏观调控的有限型政府转变。有序向市场“放权”，既不能固守“管事越少越好”的“守夜人”政府职能，也不是要恢复到计划经济时代的全面干预的替代市场的政府职能，而是基于肯定市场在资源配置中的决定性作用之上来更好地发挥政府的作用，既释放市场活力，又确保政府监管。二是政社关系中政府的职能配置优化。无论是社会组织、企业还是公民个人，作为社会力量的重要组成部分都在社会治理过程中发挥重要作用。向社会“让权”，政府给予社会主体参与公共事务治理的自主空间，从而减少如行政审批环节的行政成本，降低社会主体的税费负担，发挥社会主体的积极性和创造力。政府“让权”并不意味着撒手不管，而是通过监管的形式履行政府职能，是职能配置优化的体现。所以，政府职能转变和职能配置优化简单来说是对原有职能的重构，根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有行政职责保留或转移，增加或减少，强化或弱化，开发或取消等，[11]这是行政体制改革首先需要明确的，也是改革的关键所在。

(二)以机构权责协同为突破

政府机构是政府职能的载体，职能配置优化以机构权责协同为组织保障才能得以实现。行政体制改革的重点在于政府权力的重新调整，[12]从历次机构改革历程来看，调整中央及地方机构设置都是历次改革要重点部署和安排的内容，但是仍存在机构设置和职责划分不科学、中央和地方机构职能上下一般粗、基层机构设置不完善等问题。因此，机构设置和职责划分是行政体制改革无法回避的问题，改革需要从组织层面入手，将机构权责协同作为统筹推进改革工作的起点，从而突破改革“瓶颈期”的束缚。协同，强调有统有分，有主有次；权责协同，强调权力配置统分科学，责任界定主次明晰。在行政体制改革中，机构权责协同体现为两点：

一是中央与地方的权责协同。在政府权责划分问题上存在一定的不良现象，如中央政府与地方政府在行政权力划分上简单而模糊、地方各级政府行政权力配置高度同质化、行政权力制约机制不健全和责任界定不清晰、行政权力高度集中与权力分割并存等。因此，要实现中央与地方的权责协同，首先要明确中央与地方之间的统与分的权力关系，中央统筹全局但不事无巨细，地方分管局部但不各自为政，使地方与中央形成良性互动关系，从而高效履行政府职能。二是调整职能部门的职责权限。有些政府机构的某些职能已经减弱，但是机构设置依然很庞大，而有些新问题急需有机构来承担，但是却无法找到对口部门进行对接。因此，要调整职能部门的职责权限，要明确划分部门之间的职能分工，相同或将近的职能要交由同一部门承担。我国实行的大部制改革实际上就是对职能部门做出的合并和调整，并不仅是形式上部门和机构的减少，而是职能转变下的部门权责的重新配置，从而使权力与职责相一致，权力配置协调，责任界定明晰。

(三)以权力运行高效为支撑

如果说机构权责问题是行政体制改革的突破口，那么权力运行就是将静态的权责划分加以动态呈现的过程，因此权力运行状态会直接影响行政体制改革的效果，而高效的权力运行将会为行政体制改革提供有力支撑。

一是要以有力的行政规范为依据。权力运行需要遵循一定的规则，简单来说，权力运行规则指的是不同层级政府、政府职能部门在管理国家事务和社会公共事务的过程中，行政权力在运行时的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和控制结构，[13]因此行政权力运行是否高效，会直接地反映在设定的规则上。有力的行政规范，一方面要立足于现实国情确立权力运行的规则，确保规则具有可操作性；另一方面要从发展的角度对规则加以完善和调整，确保规则适应不断变化的时代发展需要。二是要有高效的监督机制做保障。高效的权力运行标准要落到实处，还需要设定监督机制来加以保障。一方面要加强行政人员的绩效管理和行政问责，使日常工作考核常态化，健全奖惩激励制度；另一方面要加强党风廉政建设，克服形式主义、官僚主义，建立预防腐败机制，使行政过程更加透明，行政行为受到监督。例如十九大通过了组建监察委员会的决议，同党的纪律检察机关合署办公，不仅从党内监督党员行为，更使所有行使公权力的公职人员的行政行为受到全方位的监督，是监督的“双保险”。

(四)以全面依法行政为保障

如果说职能配置优化、机构权责协同、权力运行高效是当下行政体制改革的三驾马车，那么全面依法行政就是指引改革前进方向的“明灯”，使改革能在既定轨道上顺利前行。法治政府是服务型政府的题中之义，政府只有以法律为行动准绳才能确保行政行为的公正廉明、有序高效，从而提升政府公信力。目前我国在依法行政上还存在一些不尽如人意的地方，如行政组织法的体系还不尽完善、机构编制法定化相对滞后等，因此要加快行政法治化建设，逐步建立完善的行政法体系，使全面依法行政为行政体制改革保驾护航。

一是要进一步完善行政组织法律体系。行政组织法不仅关涉行政组织内部(如政府机关)管理，还应涵盖行政组织外部(如社会组织)管理，其内容较为庞杂，范围较为广泛，因此，完善行政组织法律体系是一项系统工程。首要的是，从应然层面完善行政组织法律体系的顶层设计，如加快完善《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，使法律规范做到对象明确、密度有致、结构自洽。二是加强行政执法的法定化。完善的行政组织法律体系只完成了有法可依的环节，而行政执法法定化则是将有法必依落到实处。一方面，要加强执法主体与人员的法定化，奉行职权法定原则，以法律的形式确定执法权主体。在以往的新闻报道中常见暴力执法现象，其中执法者很多都不具备执法资格，既无合法编制，也无法定授权。要治理此问题，就要严格按照法律规定，取消不合法执法主体，避免执法行为的失范和无序。另一方面，要加强执法程序的法治化，通过程序对权力的行使进行全程控制，使执法者明确执法行为的步骤、方式、顺序等相关程序，避免违规操作，从而保证执法的程序正义。

四、结论及启示

(一)结论

本文对改革开放以来我国行政体制改革的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑进行阐述，从不同的分析维度揭示了行政体制改革的基本逻辑，层层连接，环环相扣，从而全面廓清和呈现我国行政体制改革的发展脉络。

首先，历史逻辑阐明了行政体制改革的内在动力，解释了“为何要改”的问题。行政体制改革的历史逻辑透视出改革历程与解决社会主要矛盾之间的关联，解释了行政体制改革的不断深化和持续展开的动力来源，即为有效解决社会主要矛盾提供制度保障。过去的行政体制改革旨在应对具体机构改革问题，即是一种“问题牵引型改革”，而新时代在社会主要矛盾的指引下，改革由“问题牵引型改革”转变为“目标驱动型改革”。“目标驱动型改革”是以加快解决社会主要矛盾为方向，以全面建成小康社会为目标，这就决定了改革不再是“头痛医头，脚痛医脚”的表象治理，而是通过转变改革思维来重塑行政体制改革。

其次，理论逻辑引领了行政体制改革的未来方向，明确了“改向什么”的问题。行政体制改革遵循建设服务型政府的理论逻辑，这不仅是西方政府改革的研究积累，具有理论层面的借鉴性，同时更历经我国行政体制改革的实践检验，具有现实层面的可行性。因此，建设服务型政府为我国行政体制改革提供了理论依据，并为未来我国行政体制指明了发展方向。

最后，实践逻辑构建了行政体制改革的具体操作，回答了“如何来改”的问题。行政体制改革的实践逻辑是在历史逻辑和理论逻辑得以明确的基础上，从操作层面说明怎么来推进我国行政体制改革。行政体制所包含的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四要素有机组成了实践逻辑的具体步骤，从而确保改革的逻辑脉络得以承接和贯彻。

(二)启示

构建行政体制改革的基本逻辑，不仅是对改革开放40多年以来行政体制发展轨迹的规律性总结，也为新时代进一步深化行政体制改革提供参考和启示。

首先，构建历史逻辑有利于深刻认知新时代行政体制改革的历史方位和时代特征。历史逻辑揭示了行政体制改革与社会主要矛盾之间的内在关联，揭示了我国行政体制改革的前进动因。恰逢我国正处于全面建成小康社会的关键时期，社会主要矛盾正发生改变，因此在新时代背景下，基于行政体制改革的历史逻辑，通过充分认知社会主要矛盾，能够准确把握当下我国全面深化改革的时代特征和所处的历史方位，从而找准行政体制改革的首要问题，更好地满足有效解决社会主要矛盾的迫切需要。

其次，构建理论逻辑有利于正确引导新时代行政体制改革的目标设定和成效评价。行政改革是各种因素共同作用的结果，尽管行政改革难以完全实现改革者的最初意图，但行政改革不能仅仅是被动应付社会经济力量变化的压力，而应该是在特定改革思想和理论思考下的理性自觉行动。[14]我国行政体制改革在借鉴服务型政府理论的基础上，以建设人民满意的服务型政府为总体方向，设定具体分目标并加以落实，以人民是否满意作为最终衡量改革成效的评价标准，从而及时调整改革策略和实施步骤，避免在推进行政体制改革过程中出现与总体目标相悖的情况。

最后，构建实践逻辑有利于科学探索新时代行政体制改革的实施路径和深化方式。行政体制改革的总体成效有赖于各个环节和配套操作的系统且持续的推进。实践逻辑表明了行政体制改革是职能配置、机构安排、权力运行与法治保障的系统工程，需要各个子系统的通力配合和协调一致。遵循实践逻辑的基本脉络，有利于从操作层面统筹思考和科学安排改革的实施路径和深化方式，使改革的具体实施和顶层设计相一致，确保改革在有序中稳步推进。