重塑市场主体 推进铁路股份制改革

赵 坚

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

2019年9月，中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》提出了不断深化铁路管理体制改革，“推动国家铁路企业股份制改造”的改革方向。而国家铁路运输企业进行股份制改造，首先要构建出能够独立面向市场经营的铁路运输市场主体。该问题在证监会对京沪高铁股份有限公司上市申请的反馈意见中已被明确提出。证监会对京沪高铁公司规范性地提出了23条反馈意见，其中最重要的是，“鉴于公司并不直接从事高铁运输服务，而是委托北京局、济南局、上海局等进行从事高铁运输服务”。因此，需要说明“公司是否有完整的业务体系，是否符合首发办法要求的具有完整的面向市场独立经营的能力”。虽然京沪高铁由于多方面特殊原因能够上市，但对国家铁路企业股份制改造并不具普遍意义。

具有完整的面向市场独立经营的能力是铁路运输企业成为上市公司的必要条件。在现行铁路运输管理体制下，18个铁路局集团公司都要接受国铁集团的统一调度指挥和统一清算，所有的高铁公司都采用委托运营模式，这些公司都不具备完整的面向市场独立经营的能力。因此，本文认为首先要深化铁路运输管理体制改革，构建出能独立面向市场经营的市场主体，铁路运输企业才能进行股份制改造。

一、18个铁路局不能成为市场主体

要构建出能独立面向市场经营的市场主体，首先就要打破铁路运营必须由国铁集团“统一调度指挥、统一清算”的障碍。20世纪90年代和2000年初的铁路改革探索，都是因为在该问题上的争议而陷入僵局。

实际上，在该问题上的争议混淆了两种不同含义的统一调度指挥[1]。铁路运输有两种不同含义、不同层次的“统一调度指挥”：

一是铁路行车的统一调度指挥，这是列车调度员在其负责区段调度台实施的统一调度指挥，是保证行车安全和正点运行的基本手段，不论哪国铁路，铁路行车都是由各区段调度员统一指挥的，这是由铁路运输生产的基本属性决定的。铁路管理体制改革不涉及铁路行车的统一调度指挥。

二是车流调整、车流组织的统一调度指挥，主要是通过制定列车运行图、运输计划和调度日(班)计划来实现。现行车流调整的调度指挥在铁路局和国铁集团两个层次进行，主要通过统筹安排路网性运力资源配置，来从整体上提高铁路运输效率。国铁集团的统一调度指挥主要集中在组织列车运行图编制和各铁路局分界口的车流调整上。因为铁路局的管辖范围过小，各铁路局发出的重车数量与到达局管内的重车数量不可能相等，那些接收重车较多的卸车路局就要向发出重车较多的装车路局排空车，才能满足后者的装车需求。国铁集团的统一调度指挥有利于使车流分布在路网上保持均衡。车流调整、车流组织统一调度指挥的方式是由铁路运输行业产业组织结构和产权安排决定的。

理解铁路运输行业的产权制度安排，需要正确理解科斯的产权概念。科斯作为产权理论的主要创始人，在其最著名论文“社会成本问题”中并没有出现产权(property rights)的概念，而是一直使用权利(rights)的概念。在国内翻译时则把权利等同于产权。科斯在该文中指出了人们对生产要素的一种错误理解，“人们通常认为，商人得到和使用的是实物(一亩土地或一吨化肥)，而不是行使一定(实在)行为的权利。我们可以说某人拥有土地并把它作为生产要素，但土地所有者实际上拥有的是实施一系列被限制的行为权利”[2](Coase，1960)。

基于对科斯产权概念的理解，现有18个铁路局(公司)所有的铁路线路、机车、车站等资产虽然可以在铁路局资产负债表的资产科目下，但只要国铁集团负责铁路运输的统一调度指挥，负责路网性运力资源配置，铁路运输企业的产权就属于国铁集团。18个铁路局(公司)不过是国铁集团这个超巨型企业的分支机构。

铁路运输企业的产权不在于拥有铁路线路、机车、车辆、车站等铁路资产，而在于拥有自主组合和使用这些资产的权利。这些资产设备放在那里并不能构成现实的生产要素，只有当货物装车组成重车流，货物卸车后组成空车流，并且确定列车流的运行径路和运行时点以后，才能开始铁路运输生产的货物位移过程。重车流的运行径路和运行时点决定了铁路运输企业能否获得运输收入、能否按时完成对货主送达时间的承诺。空车流的运行径路和运行时点决定了铁路运输企业能否及时得到为客户服务的基本生产资源。在铁路运输生产过程中，装车、卸车、重车流的运行径路和运行时点安排，空车流的运行径路和运行时点安排等运输生产环节，都属于车流组织和车流调整的内容。

铁路货物运输过程实际上是重车流和空车流不断形成又不断消失的过程，而车流调整就是对该过程的调度指挥。车流组织和车流调整的调度指挥本质上是铁路运输生产的指挥权，因而是铁路运输企业产权最核心的组成要素。铁路局的调度指挥要受到国铁集团统一调度指挥的制约，不能成为市场主体。

二、统一调度指挥维系的铁路运输市场行业垄断排斥社会资本

在铁路运输实行政企合一体制条件下，铁道部同时拥有政府的行政权力和企业产权(负责全路统一调度指挥)，由此形成铁路运输市场的行政垄断和行业垄断。在铁路实行政企分开后，至少在名义上国铁集团已经没有政府的行政权力，但可以用统一调度指挥来维系行业垄断。社会资本进入铁路要以服从国铁集团的统一调度指挥统一清算、放弃市场主体地位为前提，由此形成对社会资本的排斥。

国务院要求进行铁路投融资体制改革，放开社会资本进入铁路的障碍。但铁路是网络型企业，社会资本(包括国有的地方铁路、合资铁路)即使拥有自己的铁路线路和机车车辆，但能否适时得到排空车辆、能否与国铁路网联网运营、什么时候能上国铁路网运营，都要听命于国铁集团和铁路局的统一调度指挥；在铁路运输活动中能得到多少收入，要由国铁集团的清算规则决定。社会资本进入铁路，直接面对的是要服从铁路局的统一调度指挥，社会资本在空车排放、路网进入、清算价格等方面通常受到不公平待遇，不能成为平等的市场交易主体。因此，即使不考虑经济回报，社会资本也缺乏进入铁路的动因。

有观点认为国铁集团的统一调度指挥使中国铁路具有世界最高的运输效率，行业垄断有利于提高效率，其根据是，中国铁路营业里程不及美国的60%，但货运发送量是美国近2倍，货运周转量与美国相当。

美国铁路有7个区域性一级铁路公司，有550多家支线铁路公司，没有全路统一调度指挥，但其效率和效益远高于中国铁路。从劳动生产率考察，国铁集团的员工人数高达210万，美国铁路员工只有24万人。2014年美国铁路的劳动生产率为1 145万吨公里/人。考虑旅客运输工作量后，2016年中国铁路的劳动生产率为173万换算吨公里/人。美国铁路的劳动生产率是中国铁路的6.6倍[3]。

中国铁路的货运发送量是美国的近2倍，而货运周转量与美国铁路相当，这说明美国铁路的平均运距是中国铁路的2倍左右，说明国铁集团的统一调度指挥没有实现铁路运输的规模经济，没有发挥铁路运输的比较优势，是运营效率低的表现。

中国铁路以比美国少的营业里程完成了与美国铁路相当的货运周转量，只能说明国铁集团线路资产的利用效率高于美国铁路。但这正是铁路运输市场的行业垄断，造成铁路建设高度依赖国铁集团，社会资本难以进入，中国铁路运营里程过少的结果。对于现有铁路运输企业来说，这可能是件好事，但对国民经济整体却是一件坏事。这意味着铁路货物运输供给不能满足货运需求，大量适合铁路运输的货物不得不转向公路运输，由此抬高了全社会的物流成本。

《交通强国建设纲要》把交通运输高质量发展的重要性提到空前高度，明确提出了“优化运输结构”的要求。中国交通运输结构不合理最突出表现为铁路货运市场份额的急速下降。美国是世界上公路运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。而中国铁路货运周转量的市场份额(不包括远洋运输)从2005年的50%，以每年3个百分点的速度快速下降，到2016年只占有17%的市场份额。而公路货运周转量的市场份额由2005年的21%快速上升到2016年49%(1)根据交通运输部2016年交通运输行业发展统计公报推算。。一个重要原因是，10多年来，经济快速增长引发货物运输需求的增长，但铁路投资主要用于高速铁路建设，造成铁路货运能力不能满足运输需求，导致大量用汽车运输煤炭等基础原材料，用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源，严重降低了国民经济整体的资源配置效率[4]。

2017年，政府开始采用行政手段实行“公转铁”，2018年，铁路货运周转量份额提高到19.5%，但公路的份额仍保持在48.3%(2)根据交通运输部2018年交通运输行业发展统计公报推算。。大宗货物实行“公转铁”不仅包括煤炭等基础原材料，更重要的是集装箱汽车等高附加值大宗商品，后者对提高铁路运输的经济效益具有重要意义。但高附加值货物运输有很强的运到时限要求，这就要求铁路路网有一定的富余通过能力，需要建设更多普通铁路，需要引入社会资本，需要把铁路网延伸到重要港口、大型物流园区。实行 “公转铁”不仅要解决铁路货运能力不足的问题，更重要的是解决铁路货物运输效率和运到时限短板来适应市场需求，需要与物流企业建立更紧密的合作关系，需要铁路更面向市场，而靠统一调度指挥维系的行业垄断因自我封闭、缺乏活力，在这些方面难有作为。这就涉及铁路运输管理体制问题，需要通过深化铁路运输管理体制改革、打破铁路运输市场的行业垄断、通过焕发企业活力来解决。

三、统一调度指挥碎片化降低了货运效率

现行的统一调度指挥是18个铁路局各自负责局管内的统一调度指挥，国铁集团负责全路主要是各路局分界口的，两层次的统一调度指挥体系。各铁路局负责局管内的统一调度指挥，在运力资源安排上首先要考虑完成国铁集团下达的货运任务指标，都要维护本局自身的利益；另一方面，各铁路局的利益与国铁集团的整体利益总会存在矛盾，由此造成统一调度指挥的碎片化。这种碎片化的统一调度指挥是造成铁路运输企业缺乏活力、运输效率低下，不能适应货运市场需求的主要原因。

第一，在现行铁路运输组织架构下，由于路局数量过多，各铁路局的管辖范围过小，各铁路局承运的货物大部分都要发往外局，由于每票货运服务都是多个铁路局共同完成的，货运收入就要在各铁路局之间进行分配，由国铁集团进行统一调度指挥、统一清算可以降低交易成本。

但这又造成铁路局不是直接从市场获得收入，而只能获得国铁集团的清算收入；铁路局不能自主决定支出，运输成本支出不过是国铁集团下达的允许支出，铁路局没有节约运输成本的激励；铁路局不能自主决定运价、没有投资和财产处置的权利；铁路局也没有超额完成货运任务的激励，今年多完成运输任务，明年的任务指标就要提高，鞭打快牛的棘轮效应扼杀了企业的积极性、主动性。由此，造成铁路运力资源浪费严重、管理效率低下。

国铁集团现行统一调度指挥的合理性是以铁路局管辖范围过小为基础，以铁路局不能成为独立面对市场的经营主体、失去活力为代价。

第二，铁路局无法对货物的运到时限做出承诺。现代生产体系已经形成了跨越省界甚至国界的复杂产业链，各生产环节紧密相连、环环相扣，需要对各种货物的运到时限做出承诺，以保证产业链中各环节的顺畅运行。铁路局可以对始发终到在局管内的货物运到时限做出承诺，但无法对跨局货物的运到时限做出承诺。中国铁路货物的平均运距在700公里以上，而铁路局的管辖范围过小，因此，对大部分货物的运到时限无法做出承诺，无法适应快速变化的市场需求。目前，大量的货源信息在物流公司手里，如不能对运到时限做出承诺，再低的运价也不能融入现代物流体系，况且铁路货运价格经多次上调已经缺乏竞争力，导致大量货源流向公路，特别是时限要求严格的高附加值货物。由此，导致铁路货运的市场份额急剧下降。

2017年，中国铁路货运的平均运距是731公里，假定每个铁路局的指挥中心在其管辖区域的中心，且运输的货物都是从该中心发货，那么铁路局管辖的区域范围至少为168万平方公里，铁路局才能对货物运到时限做出承诺。这就是说在平均意义上中国区域铁路公司的数量最多不能超过6个。

第三，碎片化的统一调度指挥导致各铁路局之间争夺货源的内耗式竞争。各铁路局在运输生产的第一线，直接负责货源组织制订运输计划。为完成本局的运输任务，铁路局可利用本局的资源优势，例如沿海港口在局管内的区位优势，要求邻局管内的货主把货物用汽车运到本局管内装车。由于铁路局的管辖范围小，对货主来说由此增加的汽车运输成本可以承受，又能在运到时限或装车上得到保障。这种铁路局之间争夺货源的竞争，有利于一些铁路局完成货物发送量任务，却降低了货物平均运距，降低了铁路的整体运输效率。

另外，铁路局可以为本局方便而降低货物列车编组质量，把混杂众多发往不同方向货车编组的列车推向外局编组站，这就加大了其他编组站的工作量。这不仅加大了铁路整体的货运成本，而且使货物运到时限更无法保证，进一步降低了铁路货运效率。

铁路的比较优势是承担长距离大宗货物运输，铁路货物平均运距是衡量铁路运输效率的一个重要指标，也是衡量铁路是否充分发挥自身比较优势的重要标志。1960年，美国有106家一级铁路公司，通过兼并重组到2002年基本稳定在7家一级铁路公司。美国西部两大铁路公司的营业里程均在5万公里以上，东部两大区域铁路公司的营业里程均在3万公里以上。美国前4大一级铁路公司的平均管辖范围在400万平方公里以上。铁路公司管辖范围不断扩大是美国铁路货物运输平均运距不断增长的一个重要原因。美国一级铁路公司的平均运距从1960年的741公里增加到2014年的1 619公里(3)U.S. Department of Transportation Bureau of Transportation Statistics，National Transportation Statistics 2017，Table 1-38. https://www.rita.dot.gov/bts/sites/rita.dot.gov.btsfiles/publications/national_transportation_statistics/ index.html。铁路货物运输总要进行装卸专业，并且要按运输距离收费。如果把装卸作业成本看作固定成本，增加货物运距就可以分摊固定成本，因此，增加平均运距是铁路货物运输实现规模经济的一种方式，而这种规模经济的实现以铁路产业组织变革为基础。

中国铁路的货物平均运距1950年代在500公里左右，随着长距离货物运输需求的不断增长，1990年铁路平均运距达到705公里，这以后一直保持在700多公里的水平，近期还出现下降趋势，从2005年的770公里下降到2018的715公里(4)根据交通运输部2018年交通运输行业发展统计公报推算。。造成这种状况的一个可能原因是，2005年铁道部在撤消41个铁路分局的同时，把北京铁路局一分为二，郑州铁路局一分为三，铁路局由原来的15个增至18个，由此导致的铁路局管辖范围缩小和货物平均运距的下降。

四、扩大铁路局管辖范围 组建三大区域铁路公司

笔者曾在2012年发表的“我国铁路重组为三大区域铁路公司的设想”[5]一文中建议：我国铁路以北京、上海、广州为区域铁路公司总部，把18个铁路局重组为北方、中部、南方三大区域铁路。根据2011年的铁路货运统计，按三大区域铁路公司实行重组后，北、中、南三大区域铁路公司在其管内实现“门到门”的货物发送量分别为88.2%、65.8%、85.8%[5]。在区域公司分界口需要交换的运量只占各自运量的30%左右，大部分运量可以在区域铁路公司管内完成。且18个铁路局之间的分界口由67个，减少到重组为三大区域铁路公司之后的22个[5]。大部分车流组织的统一调度指挥就可以在三大区域铁路内部进行，由国铁集团进行运输统一调度指挥的必要性将不复存在。

这样，三大区域铁路公司各自负责区域铁路公司管内的统一调度指挥，能够对货主做出运到时限承诺，可以自主定价，能够直接从市场获得收入；可以对外融资进行一定规模的项目建设，自主处置管内支线资产，区域铁路公司可以成为真正的市场主体，在三大区域铁路公司之间可以形成比较竞争。

该问题的经济学解释是：在铁路局的管辖区域过小的条件下，由于大部分货物要发往外局，统一指挥、统一清算可以降低路局之间的交易成本，但要以剥夺路局的市场主体地位为代价。如果区域铁路公司的管辖区域足够大，大部分货物运输就能够在管内完成，国铁集团的统一指挥、统一清算职能就失去存在的必要性，区域铁路公司就可以成为市场主体。

日本国铁股份制改革可以为中国铁路深化改革提供有益借鉴。1950年，日本国铁客货运输周转量占全社会市场份额分别为58.9%与49.4%，但由于其他交通运输方式的竞争和行业垄断经营导致的竞争力丧失，连续多年出现严重亏损，到1985年，日本国铁客货周转量份额已下降至38.5%与4.9%[6]。1986年，日本国铁的总负债已高达37.1万亿日元，超过了财政承担能力。1987年，日本政府被迫进行铁路的市场化改革，日本政府承担了25.5万亿日元的债务，把日本国铁拆分成6个区域铁路客运公司和1个铁路货运公司。改革使铁路运输企业成为真正的市场主体，激发了活力并逐渐扭亏为盈，2002-2006年位于本岛的JR东日本、JR中日本、JR西日本三家原日本国铁企业成功上市[6]，完成了股份制改造。

现代信息通讯技术的快速发展使铁路运输企业至少能够直接管理营业里程5万公里左右的路网规模，但目前的铁路运输管理体制把铁路局管辖的路网限制在平均7 000公里左右。由此产生国铁集团“统一调度指挥”的合理性，以及铁路运输企业不能成为市场主体、缺乏活力的各种弊端。美国一级铁路公司通过半个世纪的兼并重组形成的合理路网规模，中国铁路应该能够通过把18个铁路局重组为三大区域铁路公司来实现。

深化铁路运输管理体制改革的第一步可以是：把国铁集团转变为控股公司，主要负责资本管理。三大区域铁路公司负责各自管内的统一调度指挥，自主决定运价，直接从市场获得收入，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。

在今年年初的国家铁路集团年度工作会议上，国铁集团董事长陆东福表示，要“研究探索区域铁路公司”。这可能是一个信号，表明对长期争论不休的中国铁路改革应采用“网运分离”还是“区域公司”模式[7]，国铁集团已经做出了选择。如采用区域铁路公司模式，目前就可进行扩大铁路局管辖范围的试点，可以把哈尔滨铁路局和沈阳铁路局重组为东北铁路局，把乌鲁木齐铁路局、兰州铁路局和西安铁路局重组为西北铁路局，通过扩大铁路局管辖范围，降低发挥铁路货物运输比较优势的产业组织障碍。