日本当前航天政策及其发展动向（上）

2020-12-11李潇潇

军民两用技术与产品 2020年11期

福州大学李潇潇

中国运载火箭技术研究院王海洋史鑫

一、背景

日本作为第二次世界大战的战败国，按驻日“联合国军司令部”的命令，其航空航天活动受到严格禁止[1]。然而，1950 年6 月25 日，朝鲜战争爆发后，美国的对日政策发生了急剧变化。1952 年3 月8 日，在美国授意下，驻日“联合国军司令部”解除了日本航空航天活动的禁令；同年4 月28 日，颇具争议的《旧金山对日和平条约》生效，日本的主权得以恢复，打开了日本战后航天活动的闸门。解禁后不久，日本就开始着手建立其航天科研机构。1955 年，日本政府设立航空技术研究所，1963 年改称为航空宇宙技术研究所；1960 年，日本科学技术厅设立宇宙开发实施本部，1969 年改组为宇宙开发事业团；1964 年，东京大学设立宇宙航空研究所，上述3 个机构正是日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）的前身[2]。

最初，由于受到本国法律和国际政治条例的限制，日本的航天活动可谓谨小慎微、蹒跚起步，不过进展却十分迅速。从1955 年4 月12 日，东京大学生产技术研究所糸川英夫科研团队研制的超小型固体火箭（“铅笔火箭”）发射试验获得成功，到1970 年2 月12 日，日本第一颗人造卫星“OSUMI”发射入轨，日本仅用了15 年时间就成为继美国、前苏联、法国之后全球第四个自主发射人造地球卫星的国家。然而，日本自主研发航天装备的时代也就到此为止了[3]。

由于受到美国方面的压力，以及自主研发在技术、经费方面的困难，日本政府决定将航天政策由自主研发转为技术引进。1969 年7 月，美日签订《日美宇宙协力交换公文》，约定美国将其不涉密的液体火箭、民用卫星等技术、设备、零件出售给日本；但禁止向日本提供弹头再入等武器级的技术；同时，严格禁止日本将航天技术、产品向第三国出口[4]。在美日缔结《日美宇宙协力交换公文》的同一年，日本国会通过议案将其航天活动限定在非军事领域。

进入20 世纪70 年代，日本的航天活动走上了引进、消化美国成熟技术的道路。在20 世纪70 年代，宇宙航空研究所和宇宙开发事业团陆续发射了多颗卫星[3]。此外，宇宙开发事业团还与美国国家航空航天局（NASA）开展合作发射业务。通过合作，日方掌握了很多美国的技术、经验，为此后N-2 型和H-1 型运载火箭的研发奠定了基础。日本虽然通过引进美国的技术大幅节约了研发时间和成本，很快具备了大型运载火箭和地球同步卫星的研制能力，但是在航天技术和航天活动方面仍然受制于美国。

进入20 世纪80 年代，日本的航天活动以外空开发政策大纲为基础，将新一代H-2A运载火箭研发、地球环境观测、外空环境利用及航天科学等作为4 根支柱[1]；期间，虽然取得了很大的进展，但也不乏多次失败的经历。在这一阶段，日本通过与美国的合作掌握了部分载人航天和空间站的技术，不仅多次搭乘美国的航天飞机，还参与美国主导的国际空间站项目。然而，日本对美国技术的依赖也带来了诸多的限制。例如，1990 年6 月，美国以“超级301 条款”为由，迫使日本签订《日美卫星供应协议》[5]，终结了日本自主开发的第三代通信及广播电视系列卫星的项目。

进入21 世纪，日本的航天活动开始朝着商业化方向发展。2002 年6 月19 日，在《关于今后外空开发利用相关措施的基础》这一文件中，首次将商业航天作为战略加以阐明[6]。2008 年，日本通过了该国第一部航天法——《宇宙基本法》[7]，以国家法律形式将日本航天活动的范围从“科学技术”拓宽到“产业振兴”及“国防安保”领域，从而框定了日本在21 世纪航天战略的基本理念，标志着日本的航天政策进入了一个新的阶段。在《宇宙基本法》的基础上，日本又颁布了《宇宙活动法》和《卫星遥感法》两部法律，为具体实施该国的航天战略、规范各类航天活动奠定了法律基础[8，9]。本文旨在结合日本近年的航天立法和国防政策对日本当前的航天政策进行梳理和分析。

二、日本航天政策的层次

日本学者将其航天政策划分为4 个层次：国家战略、长期战略、航天规划和航天项目（见图1）[10]。其中，国家战略是指未来要达到的“国家理想状态”；具体而言，就是“国家目标、自主程度、应予优先考虑的政策课题”，体现在《宇宙基本法》《宇宙活动法》《卫星遥感法》等法律文件中。航天战略是指“服务国家战略的长期战略”；具体而言，就是“将国家战略贯彻到项目的战略”，体现在《宇宙基本计划》《工程表》中。航天规划是指“将战略具体化的短期战略”；具体而言，就是“确定政策重点、预算分配”，同样通过《宇宙基本计划》和《工程表》体现。航天项目是指“政策的实施项目”；具体而言，就是“符合航天战略和规划的有效项目”，体现在JAXA中期计划中。

日本政府分别于2009 年、2013 年和2015 年颁布了三版《宇宙基本计划》[14—16]。在第一版中，明确提出日本航天政策从科研领域转向对外层空间的开发利用；在第二版中，明确将国防安全作为其利用外空的目的，强调提高卫星发射的响应速度和确保日本航天活动的自主性；在第三版中，将国防安全、民生保障和产业振兴作为其航天政策的三大领域，并提出若干涉及航天领域的国防安全重点课题。预计2020 年下半年，日本还将推出《宇宙基本计划》的第四版[17]。

三、日本主要的航天法律

日本作为资本主义法制国家，其国家政策需要通过立法加以体现。目前，日本的航天法律主要有《宇宙基本法》《宇宙活动法》《卫星遥感法》。其中，《宇宙基本法》是日本航天法体系的根基。《宇宙基本法》规范的事项主要包括：航天活动的领导机构；推进外空开发利用的措施；《宇宙基本计划》的编制；对相关制度和航天研发机构的评估；航天活动相关法律制度的制定等。虽说其字面上的基本目标是和平利用外空、改善民生、产业振兴、社会发展、推进国际合作和关爱环境等方面的内容[7]，不过利用航天技术达成军事目的的意图也隐约可见。

2016 年11 月，以自民党编制的《对航天法制的建议案》为基础，日本政府编制了《宇宙活动法》和《卫星遥感法》并获得国会临时会议的通过。这两部法律是对《宇宙基本法》理念的具体化，使得相关理念成为可执行的条款。其中，《宇宙活动法》规定了人造卫星发射和管理相关的许可制度，以及运载火箭和卫星坠落损害的第三方赔偿制度；《卫星遥感法》规定了卫星遥感装置的使用许可，以及卫星遥感记录的运营管理，具体事项如表1 和表2 所示[8,9]。

表1 《宇宙活动法》规范的事项

四、日本航天政策中的国防安全

航天技术具有很高的通用性，并且已经广泛地深入国民生活之中。 “一般化理论”认为，航天技术如果已经在国民生活中普遍使用，则不能算是军用技术[10,18,19]。虽然，自卫队不能在外空采取杀伤、破坏等进攻性行动，也不能使用没有普及民用的特殊航天技术；但是，可以使用已经普及民用的航天技术、装备或者同等级的航天技术装备。

表2 《卫星遥感法》规范的事项

对国防安全环境的判断是日本制定航天政策的重要出发点。进入21 世纪，随着国际力量平衡的转变，一些日本政治势力开始意识到周边环境的“严峻”，认为“围绕日本的外交、安全及国防的状况发生了变化”[20]。除了大规模杀伤性武器扩散、国际恐怖主义、全球公共资源的危机、社会安全保障等全球性问题之外，日本的关注点主要聚焦在亚太地区的“紧张局势”上。日方认为在制海权、制空权的基础上，制天权（维护作为国家安全领域的外空的权力）对其安全日趋重要。除上述问题之外，技术的进步，危机性质的变化，地区多国间国防安全合作架构的动摇，以及全球重大事件的增多等，也是其航天政策所考虑的因素。

在上述背景下，日本内阁2013 年通过的《国防安全战略》在一定程度上突破了宪法的限制，使其可以变相将航天技术用于国防领域。《国防安全战略》虽然声称“坚持日本和平国家的路线”，但是要求日本“作为国际政治经济的主要角色，在涉及日本安全的亚洲太平洋地区实现和平；同时，在此基础上去积极地了解和参与维护国际社会的和平和安全的事务”。可见，日本已经将其国防安全的视野拓展到本土之外[21]。

日本的《国防安全战略》聚焦外空和海洋，其要点在于“对全球公共空间相关危机的处理①全球公共空间指海洋、外空和网络空间等，也包括识别和处理这些领域危机所需的外空和海洋基础设施。”和“强化情报机制”。而这样的战略目标无疑有赖于航天技术的广泛应用和航天产业的有力支撑。其国防安全战略要求强化相关的情报收集、警戒监视机制及军用通信等方面的能力，多管齐下建立国防安全保障相关架构，以“应对海洋、外空及网络空间的危机”。

依据《国防安全战略》，日本政府近年推出的几版《防卫计划大纲》[11]将国防力量职责聚焦在外空、海洋、网络及电磁空间，意图“构建旨在防止妨害自卫队有效行动的常态监视体系，保障日本周边海域及空域的安全，应对弹道导弹攻击和大规模灾害”。在日本自卫队的体系建设中，强调安全有效利用外空的能力，包括运用卫星收集情报的能力。显而易见，日本在航天领域有着极强的“危机意识”，认为外空存在大量的“威胁”。日方沿袭美军的做法，将外空的威胁归为6 类（见表3），并提出外空防御（Defensive Counter Space）和外空进攻（Offensive Counter Space）两类对策（见表4 和表5）[10]。