公共卫生安全事件下防疫档案四维响应体系研究

任越 唐启

摘要：2020年初，新冠肺炎疫情在全球各地突然爆发，这场公共卫生安全事件对政府处置突发事件能力提出了极高的要求。建立疫情防控工作的档案响应机制，具有重要意义。文章借此案例构建了横跨国家机关、医疗机构、科研院所、媒体组织的疫情档案四维响应体系，并阐释了该体系中疫情档案服务政情决策、服务医情防治、服务科情研究、服务媒情宣传模块的具体响应流程。

关键词：公共卫生 新冠肺炎 防疫档案 响应体系

Abstract： In early 2020， the COVID-19 epidemic suddenly broke out all over the world. This public health security incident puts extremely high de？ mands on the governments ability to deal with emer？ gencies. In the epidemic prevention work of COVID-19 in China， the epidemic prevention file formed dur？ ing the SARS epidemic in 2003 provided timely infor？ mation support for the epidemic prevention and con？ trol in Wuhan. This article proposes to use this case to build a four-level response system for epidemic files across national organs， medical institutions， sci？ entific research institutes， and media organizations， and to explain the policy decision- making， medical service prevention， and scientific research of epidem？ ic files in the system. The specific response process of the service media publicity module.

Keywords： Public health；COVID-19；Epidemic prevention archives；Response system

2020年伊始，因新型冠狀病毒感染引发的肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎”）在全球迅速爆发。此次突发公共卫生安全事件是继非典型肺炎后（以下简称SARS）全球面临的规模更大的挑战。2020年2月7日，国家档案局下发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》[1]指出，档案部门应明确自身定位，发挥疫情档案信息资源在疫情防控各领域的重要作用。笔者认为建立基于疫情防控工作的疫情档案响应机制有助于在重大公共卫生安全事件处置过程中发挥档案工作的优势，有助于为防疫工作的推进提供信息资源的支持。

一、防疫档案的相关研究概述

此次新冠肺炎疫情发生后，有关防疫档案与防疫档案工作的研究逐渐引起学界的关注，在目前已经发表的部分成果中，徐拥军、姚静、陈怡在《加强防疫档案管理服务防疫工作大局》中将“防疫档案”定义为：“在防控突发重大疫情过程中直接形成的，且具有保存价值的文字、图像、声像、影像等不同载体和形态的原始记录。”该文并提出“建立防疫档案工作组，明确防疫文件材料归档与移交范围；开展全方位档案收集”[2]的档案收集策略。谢玉雪、聂书源、郭若涵在《档案部门在疫情防控工作中的角色与职能》中提出“加大疫情防控档案收集，指导疫情防控文件材料的收集归档；加强疫情防控档案的主动收集”[3]的疫情防控档案收集策略。夏振华、赵真在《加强新冠肺炎疫情防控档案收集工作的思考》中提出疫情档案的收集机构应包括“疫情防控工作机构；疫情防控领导小组成员单位；医疗卫生机构、疾控机构、科研院所和企业；乡镇（街道）和村（社区）；其他单位”[4]的五大收集主体。韩双在《抗击新冠肺炎疫情下疫情防控档案的收集与利用》中提出“主动收集、跟踪收集、合作收集”的三大收集原则[5]。

上述学术观点的提出一方面彰显出我国档案学术研究紧密结合当前社会热点事件开展实务研究的速度越来越快，成果的学术水平及对现实工作的指导意义越来越高；另一方面表明学界对防疫档案工作的探索仍处于初级阶段，研究侧重于档案业务在防疫工作中的开展，且主要以针对防疫档案的收集与利用问题为主，具有理论揭示性意义的成果不多，并缺乏对社会相关部门、相关领域防疫档案信息服务的顶层设计。由此，笔者从公共卫生安全事件处置的宏观视角出发，构建出四维防疫档案响应机制，可为今后防疫工作中档案部门的快速响应与有针对性地开展档案利用服务提供参考方案。

二、防疫档案的四维价值内涵及特殊性阐释

（一）防疫档案的四维价值内涵解读

防疫档案是一种围绕防疫工作开展所形成的档案材料的集合，其来源渠道特殊，内容涉及面广，且收集难度大，以SARS疫情档案为典型代表。具体来说，防疫档案是指以防疫工作为主题，由国家机关、医疗机构、科研院所和媒体组织在抗击重大疫情活动中直接形成的，具有决策咨询、疫情救治、科学研究和媒体宣传等作用的原始信息记录，如表1所示。根据谢伦伯格“文件双重价值”理论中对文件第一价值与第二价值的界定，笔者将防疫档案的价值属性也划分为第一价值与第二价值，即第一价值是指防疫档案积累形成过程中对国家防疫工作相关机构产生的价值；第二价值是指防疫档案对社会其他组织，如科研机构、公众防疫知识普及、舆情把控等工作的价值。

（二）防疫档案的特殊属性

1.档案组织特殊性。防疫档案不同于以往以来源机构为内核的档案组织逻辑，而是以某次疫情为一个立档单位。社会公共卫生安全事件并非是由一个机构就能完全掌控并解决的个体事件。以此次新冠肺炎疫情防控工作为例，除了各级卫健委主导疫情防控工作、各级各类综合医院参与病患救治外，医疗科研机构研发疫苗与病毒分析、商务部门组织防疫物资分配、媒体跟进报道防疫工作与最新信息发布、政府与基层社区组织公众有序防控疫情活动等在各级各类社会组织的通力配合下，疫情防控工作才取得阶段性胜利。在此过程中各级各类社会组织形成的各种文字材料并不会遵循“来源于一个组织的档案不分离”的原则，而是以新冠肺炎疫情为主题单独组织一个全宗。以防疫工作为主题组织而成的防疫档案能够完整记录与重现国家各级组织机构在抗疫活动中所形成的各种文字材料，并根据所涉领域分门别类组成国家防疫档案全宗，这将为今后社会公共卫生安全事件的应急处理带来重要的参考依据。对此次新冠肺炎疫情中武汉火神山与雷神山医院的建设以及最初新冠肺炎病例的诊治而言，SARS疫情期间积累而成的防疫档案发挥了重要的作用。

2.价值属性特殊性。如前文所述，笔者将防疫档案的价值属性按照文件双重价值理论划分为对防疫档案形成机构的第一价值和对社会其他组织与公众的第二价值。防疫档案是依照主题而非机构进行划分的，其第一价值与第二价值所针对的对象是不同的：防疫档案的第一价值是指针对防疫管控机构和医疗卫生机构的参考价值，这是因为防疫档案中包含了大量病患的诊治方案与防控方案，这对医治患者与加快防疫部署至关重要；防疫档案的第二价值则主要针对一般社会公众的情报价值，一方面防疫档案可警示与教育公众重视疫情防控工作，为公众提供科學系统的防疫知识，另一方面防疫档案可作为媒体推广防疫方案、证伪不实流言、维护社会信息的正向流动的信息来源，有助于营造理性、透明的防疫工作信息环境。

3.档案利用紧迫性。新冠肺炎疫情病例最早出现在2019年年末，2020年1月20日，由国家卫健委牵头，涉及32个部门的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制得以建立，国务院副总理孙春兰主持了首次会议，会上提出国家应对疫情的顶层设计需要多部门的协调合作，并特别强调由于此次新冠肺炎疫情与2003年SARS疫情在病理上具有相似之处，以往治疗SARS疫情的方案及社会防疫防控方案应优先采纳，并结合防疫工作形势和病患诊治效果进行方案更新。迫切的防疫工作需要决定了在防疫工作中推进防疫档案的重要性与紧迫性，如火神山与雷神山医院仅用不到10天时间便建设完成，并投入使用，SARS疫情期间北京小汤山医院的设计图纸为两座临时医院的建设提供了重要参考，而SARS疫情的诊治方案也为感染者的初步救治赢得了时间。

三、防疫档案的四维响应机制构建

2003年SARS疫情期间国务院通过并实施的《突发公共卫生事件应急条例》第11条指出：“全国突发事件应急预案应包括针对突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度。”[6]而防疫档案的内容恰恰为预案的制定提供了信息支撑。2017年由国家卫健委颁布的《突发事件卫生应急预案管理办法》第23条提出：“卫生应急预案应经由有关部门及卫生应急专家的评审并形成书面材料。”[7]该项规定也为防疫档案的构成提供了政策保障，而应急预案的制定又需要以往防疫档案来提供借鉴。2020年新冠肺炎疫情期间建立的疫情联防联控工作机制也需要档案在疫情响应中发挥重要作用。笔者根据相关政策法规及防疫档案从内容到利用的特殊性，构建了防疫档案的四维响应体系，如图1所示（图中知识结构部分的圆点代指逻辑知识单元）。

公共卫生事件下的防疫档案响应体系不是仅仅涉及档案或仅仅涉及档案部门的响应体系。防疫档案的响应需要与国家对疫情的整体防治战略相呼应，以“中国疾病预防控制信息系统”为重要的防疫档案信息响应资源，发挥其在公共卫生安全事件中的“政情”“医情”“科情”“媒情”的四维价值，即发挥在“国家决策”“疫情救治”“科学攻关”“宣传普及”等领域的重要作用，构建起跨越“国家机关”“医疗机构”“科研院所”“媒体组织”的四维防疫档案响应模式。

如图1所示，t1、t2、t3为时间轴中前后相继的三次类似疫情，其中t1疫情中疫情防控工作所形成的档案信息资源逻辑归档接入中国疾病预防控制信息系统。t2疫情发生时，防疫档案随国家总体应急决策进行响应，促使防疫档案的有效利用（a），其中包括四个方面。a1：面向国家机关的国家决策利用；a2：面向医疗机构的治疗疫情救治利用；a3：面向科研院所的科学攻关利用；a4：面向媒体组织的宣传普及利用。疫情防控过程中产生的防疫档案信息收集录入（b）中国疾病预防控制信息系统，其中包括四个方面。b1：疫情决策信息归档；b2：疫情治疗信息归档；b3：疫情研究成果信息归档；b4：疫情宣传记录信息归档，以备t3疫情发生时的信息利用。在疫情防控过程中，疫情程度走势线与防疫档案价值发挥线呈负相关，且在t1、t2、t3时间段中，防疫档案信息的知识结构也经历了一个分解重组的过程。

（一）“政情”响应级：防疫档案对国家机关的决策响应

2020年2月7日，国家档案局下发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》中第三部分着重强调防疫档案工作要“服务大局，充分发挥档案的资政作用”。防疫档案也应成为国家疫情战略决策的重要依据。在疫情防控过程中，防疫档案的利用涉及国家各职能部门及社会机构：①为国家机关疫情管理决策；②为国家机关疫情救治决策；③为国家机关疫情科研决策；④为国家机关疫情宣传决策。具体信息流动及决策响应机制如图2所示。

2020年1月20建立起的国务院联防联控工作机制，是由国家卫健委牵头成立的。防疫档案的“资政”作用，应以中国疾病预防控制信息系统为中心，以应急管理部为重要依托。2020年3月10日，应急管理部副部长尚勇表示：“应急管理部按照中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的部署……与卫生健康部门等相关部门密切合作……”[8]第一，在国家机关疫情管理决策方面，应将疾病预防控制信息系统中的相关患者患病信息及医护信息等内容，作为人社部调整全国就业形势、完善新冠肺炎病人社会医疗保障、编制适时的社会保险基金预算决算草案、调整医护人员职称评定等的重要决策依据。第二，在国家机关疫情救治决策方面，应将防疫档案信息接入各级人民医院及医疗救助单位实现信息联动，并依据实际情况调整人员物资等配给，并将防疫档案作为国家医疗保障局、国家药品监督管理局等配置医疗资源及药品供应的重要决策依据。第三，在国家机关疫情科研决策方面，将中国疾病预防控制信息系统的重要信息资源，作为以国家医疗专家组为咨询，在科技部领导下，以高等学校及医学研究机构为依托的新冠肺炎疫情专项研究计划的重要科研数据来源。第四，在国家机关疫情宣传决策方面，以疾病预防控制信息系统的重要疫情实时数据为权威信息来源，由国家交于诸如国务院直属新华通讯社、中央广播电视总台等权威媒体进行发布，并对网络媒体及自媒体的信息传播进行监管，明确新闻源头，杜绝虚假信息传播。

（二）“医情”响应级：防疫档案对医疗机构的防治响应

防疫档案是医疗机构对疫情防控的重要诊疗参考，发挥防疫档案信息在患者信息审查、治疗计划制定及跟踪防控等方面的重要作用，需建立起一个以互联互通的医疗机构网络为实体、以防疫档案信息系统为内核的疫情信息医疗防治响应体系，具体如图3所示。

防疫档案对医疗机构的防治响应是一个以疫情防治信息系统为核心，以提供患者信息参考、诊疗信息参考及防控信息参考为三大功能的响应体系。第一，过去疫情产生的患者基本信息资料，诸如性别、年龄、居住地等人口学特征信息可用于初步分析疾病特征。防疫档案中以往患者诸如心、肺、胸、腹、淋巴等一般体征信息，及血常规、尿常规、肝功能、心电图等检查下的检验结果数据可用于为患者的疫病确诊提供依据[9]。而以往患者的患病史、过敏病史、家族病史等也可为疫情预测及正确诊疗提供参考。第二，有关以往疫情的收治流程环节记录可以用于提高疫情医院响应的速度和效率。过去的诊断方法、治疗计划及诸如用药名称、用药频次、每次用量、用药天数、给药方式等用药方案信息都可以为疫情治疗提供最大限度的帮助。第三，医疗机构应将本次疫情生成的患者行程信息、密切接触信息、入院出院信息等信息内容及时通过权威媒体向公众发布，最大限度减少因疫情对社会公众财产及生命产生的损失。

（三）“科情”响应级：防疫档案对科研院所的研究响应

疫情防控是一个全面的系统性工作，需要各学科、各领域研究的通力合作，具体来说，主要包含三个方面的研究，即疫情防治研究、疫情数据研究及疫情管理研究，一是（如图“病毒”“数据”两维度结合）为疫情防治与疫情数据结合疫情病理研究；二是（如图“病毒”“社会”两维度结合）为疫情防治与疫情管理结合的疫情防治研究；三是（如图“数据”“社会”两维度结合）为疫情数据与疫情管理结合的疫情治理研究，具体如图4所示。

“科研攻关需要素材，而这里面必然不可缺少疫情防控档案。”[10]第一，在疫情防治研究方面，防疫档案对疫情防治的研究主要集中在自然科学领域，以医院及研究所、高校等科研机构为主，以疫情病毒为主要研究对象，依赖对疫情患者临床治疗期间形成的防疫档案等文字材料，以对患者的治疗、药物研制及疫苗研发为主要目的，提高疫情科研攻关的速度及效率，提高疫情研究进程。第二，在疫情数据研究方面，集中在信息科学等领域，运用诸如大数据技术、地理信息系统（GIS）等技术，将疫情发生的防疫档案等数据资源进行实时监测、分析，为疫情科学研究提供严谨的、最新的数据支持。第三，在疫情管理研究方面，该研究领域主要集中在社会科学领域，以国家机关内政策研究室及高校等机构为智库主体，以构建行之有效的疫情防控工作体系、对突发公共卫生事件的应急处理等机制、环节为研究，以期更好地实现疫情期间的社会管理。

（四）“媒情”响应级：防疫档案对媒体组织的宣传响应

在自媒体时代，人人既是信息的发布者，也是信息的接受者。在公共卫生安全事件下，权威信息的发布对社会舆情的导向与公众的信心具有极大的影响。媒情的响应一般在公共卫生安全事件发生的初期与中期两个阶段，初期因为官方信息发布不及时或发布渠道受阻，而导致公众出现恐慌或抱怨的情绪。权威媒体的及时跟进报道、及时向公众报道信息是这一阶段媒体工作的重心。中期自媒体信息的爆发使得公众获取信息的渠道更加广泛，虚假、不实或片段的信息开始出现，而权威媒体则将工作重心放在对自媒体信息发布的监管以及利用防疫檔案对虚假信息进行封堵与证伪上，以此为社会公众营造健康的媒体环节，有助于防疫工作的有序开展。笔者基于波士顿矩阵，绘制了如图5的疫情期间媒体宣传响应矩阵图。